“为官不为”：内涵逻辑、类型表现和治理路径

2016-03-16楚迤斐

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2016年6期

关键词：为官不为公共行政职责

楚迤斐

(华北水利水电大学,河南郑州 450046)

“为官不为”：内涵逻辑、类型表现和治理路径

楚迤斐

(华北水利水电大学,河南郑州 450046)

“为官不为”是一种不良公共行政行为，它虽说是行政作风问题，但其危害不亚于行政腐败，或者说是行政领域的一种“变相腐败”，因此必须强力治理。“为官不为”的类型表现主要有“现象说”和“主观说”。前者包括懒政、庸政和怠政，后者包括不愿为、不想为、不敢为和不能为。每一类型都有其不良行为动机，而其共同本质都是降低行政的效率和诚信，败坏公共行政良好形象。治理“为官不为”，必须坚定为民服务的核心理念，用法治思维强化职责义务，用完善的激励机制管干部，健全行政监督与问责机制，用培训锻炼提升行政才能。

为官不为；懒政；庸政；怠政；公共职责；为民服务；问责机制

近年来，我国公共行政领域驰而不息地开展作风建设，呈现了风清气正的行政生态环境。对此，有些行政官员却感到不适应，孽生了“为官不为”不良行为，职责意识淡化，工作无所作为，作风疲沓懒散，政策执行软弱，行政效率下滑。公共行政学鼻祖威尔逊(Thomas Woodrow Wilson)说过：“与君主制一样，在共和制的条件下，信任政府官员的唯一根据是效率。”[1]而“为官不为”造成行政效率低下，必然失信于民，严重损害公共行政的公众形象，严重阻碍公共政策的顺利执行。对此，我国领导人高度重视，已将其上升到治国理政的高度，2015、2016年的国务院《政府工作报告》均纳入了治理“为官不为”的内容。本文拟探析“为官不为”的内涵逻辑、类型表现和治理路径，以期对于公共行政领域的政治清明、勤政高效有所裨益。

一、“为官不为”的内涵逻辑

虽然“为官不为”古来有之、司空见惯，但如果科学解析其内涵逻辑，也非轻而易举。在现代公共行政领域，“为官不为”毋庸置疑是一种应当治理的官场弊病，但在我们解析“为官不为”概念时，必须先搞清楚什么是“为官有为”的内涵。行政官员之所以“为官”，是由于官员头上有官衔(职务)、手中有权力，但这两者都不是行政官员私有的，而是公共的或公有的。行政官员执掌的权力是公共权力，它来自公民的让渡和授权，即所谓“主权在民”，据此行政官员就应当运用手中的权力“为人民服务”，谋求公共利益；同理，行政官员头上的职务是公共职务，它是体现公共部门尤其是政府机关职能职责的符号，职能表明某一政府机关所承担的工作任务或公共事务，职责表明某一政府机关及其官员为完成工作任务或公共事务所要承担的责任与义务，因此官员就应当尽职尽责、尽心尽力地做好工作，无愧于公共职务赋予的职责与义务。否则，行政官员出现不能充分行使公共权力为民服务，或者不能尽心尽力履行公共职责，造成行政效率下降、公共利益受损的工作行为，就是“为官不为”。简言之，“为官不为”就是为官不谋政，在位不作为。显然，这是与“为官有为”的内涵相矛盾的，也是与行政官员存在的客观根据和社会价值相悖的。

依法行政是政府及其官员活动的基本准则，即政府及其官员必须依照宪法、法律及行政法规，来行使公共职权、采用行政手段、实施行政行为。这是公共职位的固有含义，是官员谋政的政治底线。从行政法意义上讲，“为官不为”是行政不作为的违法行为；“行政不作为”属于行政行为范畴。行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为，前者具有普适性，后者具有特别性。“为官不为”的“行政不作为”发生在具体行政行为中，而究竟什么是“行政不作为”？理论界尚无共识。我们的理解是，如果官员在“公共行政领域负有应当作为的权利义务且具备能够作为的条件，但在行政法定程序上却没有作为或不充分作为的行为”[2]，就是“行政不作为”。这表明，政府官员在工作中积极作为不仅是普通道德责任，也不仅是行政法律责任，而且是建立在普通道德责任和行政法律责任之上的特定行政道德责任，是政府官员法定的责任与义务。或者说，行政官员在一定的政府机关工作岗位上，有作为是必须的、法定的，做好工作、工作做好是应该的、道德的。同时，行政官员的职务是政府依法授予的，组织为实现其使命，对官员制定有约束其行政行为的纪律，这也是官员在行政工作中必须遵守的，即行政官员有为或不为要受到组织纪律的限制。

在我们把“为官不为”放在法纪框架探讨的同时，有必要进一步思考在行政官员遵纪守法前提下的作为(to act)和不作为(not to act)之间存在着的适度问题。因为，“为官不为”一般都没有达到违纪犯法的程度，只不过没有达到既遵纪守法又充分作为的适度。而行政官员在遵纪守法极限内，一方面在工作岗位上任何事都不干的过度不作为很少见，另一方面在工作岗位上任何事都自己干的过度作为也很少见。这就是说，在行政官员的活动区间很少存在“两种极化状态”：过度不作为而形成的“为官不为”，或作为太多而形成的“大包大揽”。前者不仅是公共行政效率价值实现的障碍，而且会使政府及其人员的公信力下降；后者实际上就是美国当代著名公共行政学者沙夫里茨((Jay M.Shafritz)领衔编著、在全球公共行政领域颇具影响的《公共行政导论》著作中指出的“过度管理(overmana gement)”，它不仅“导致微观管理和组织僵化的结果”，而且“阻止形成更高效率的组织单元”[3]。因此，“两种极化状态”对法纪虽不是直接违反，但也是一种间接、隐性违反，都是政府良好治理不愿看到的。问题的关键是，我们探讨的“为官不为”更多的是指行政官员在工作岗位上的“有所作为而没有充分作为”的行为现象。如何考量“有所作为而没有充分作为”呢？一是要根据工作职责考量，行政官员如果对于工作职责范围内的常规性工作没有做充分或者做得效率低、质量差，那就是“为官不为”；二是如果行政官员仅仅把常规性工作做得充分且效率高，而在工作中不能积极主动、开拓创新地提升工作的水平和境界，尤其是遇到与其工作职责相关的突发事件时不敢担当责任，错失应对突发事件的良机，那么这些无疑也是“为官不为”。无论哪一种情况，都将不利于公共行政为社会提供良好的公共服务。

公共行政的根本属性是公共性，它决定了大公无私、为民服务是行政官员的工作本性。1883年问世的《彭德尔顿法案》规定，行政职位不是党派私产，而是一种公共职责[4]，其工作本质是公共服务。美国当代著名公共行政学者登哈特夫妇指出，公共服务工作要求“作为一名公共行政人员，你不仅有义务实现效率和效能，还要对许多帮助界定公共利益的实体作出回应，这些实体包括民选官员、立法机构成员、顾客或选民团体以及普通公民等。……要完成这样的重任，其途径是相当复杂的，当然回报也是特别的。在为公众提供服务的过程中，你可以获得一种特殊的成就感和个人满足感，这一切都源于为他人提供服务以及对公共利益的追求”[5]。这表明，行政官员在工作岗位上，基于对行政公共性的维护，秉持“为人民服务”的宗旨，充分作为，敢于作为，高效作为，优质作为，这不仅是理所当然的公共职责，而且是一种彰显公共性的社会理想抱负。行政官员倘若“为官不为”，无论其出发点还是落脚点都会留下自私、狭隘的脚印，都是与公共行政本质相背离的，都是与公共职责的社会使命不相容的，不仅不利于实现公共利益，甚至在以隐蔽的形式化公为私。因此，对于“为官不为”及其危害性万不可小觑，它虽是生长在政府机体上的慢性病，但任其滋蔓，必会养痈为患，不仅官员个体会步入违纪犯法的泥潭，而且会使政府坠入失信于民、腐败无能的深渊。

二、“为官不为”的类型表现

研究“为官不为”的类型表现有助于在现实中对行政官员“作为”“不作为”的外延把握，但“为官不为”作为公共行政领域的一种顽疾，其滋蔓要受政府组织内外生态环境的制约，这就造成了厘清行政官员“作为”“不作为”边界的问题。在客观上，政府组织是一个错综复杂的庞大系统，处在这一复杂组织系统中的行政官员，其所作所为的情况十分复杂，这就造成了对体现官员“作为”与“不作为”的效能、效率和效益的考评困难，对一个行政官员在实际工作环境中的行为哪些是“作为”的、哪些是“不作为”的表现难以作出精准判定，即便有种种法纪及职责的规则为标尺。因此，对于“为官不为”类型表现的研究，学术界及实务界还未形成共识，造成在实际中对“为官不为”的判定处在原则性指导、案例性参照的窘境。

“为官不为”在公共行政领域有哪些类型表现？这一问题不单是一个实务性问题，而且是一个学术性问题。当然，这两个问题并非完全分割的，即使对“为官不为”的类型表现进行学术上的探讨，也离不开对其实务性的研究，甚至只有通过对其实务性研究，才能上升到理论层面的学术探讨。就学术界来讲，关于“为官不为”类型表现的研究主要有两种观点：“现象说”和“主观说”。前者是以“为官不为”的表现特性为依据的分类，后者是以“为官不为”的主观属性为依据的分类。

“现象说”将“为官不为”分为懒政、庸政和怠政。其一，“懒政”。它是与“勤政”相对应的概念，二者的根本区别在于“懒”和“勤”。“懒”的字义是没兴趣、不自觉(做某事)；“勤”的字义是主动尽力(做某事)。由此可以说，懒政者并不是没有能力做事，而是出于安逸享受的价值观对工作不感兴趣、不自觉尽力。其二，“庸政”。庸即为平庸、碌碌无为。但“平庸”与“平凡”并不等值，平庸者甘于平凡，而平凡者不满足于平庸。庸者的思想意识为得过且过、贪图安逸、推卸责任、惧怕担当、因循守旧；庸者的行为表现是只顾眼前利益，满足现状，不思进取，工作能力差、水平低。庸政与懒政是一对孪生兄弟，甚至在内涵上相交相融。其三，怠政。怠即为懒惰、松懈之义。如“怠”字用在行政工作语境中，它就表现为有意识地不积极工作，使工作效率降低；如“怠”字用于政府对人民群众的工作服务的语境中，它就表现为对群众接待上的冷淡，说客套话，不办实事。当然，怠政与懒政之间的关系是难解难分的。由于庸政、怠政、懒政的内涵相容，三者虽都属于“为官不为”，但彼此间的外延差异也不很大，所以，有时可以用“懒政”这一概念统称之，或者“广义的懒政”与“为官不为”可以等量齐观，包括庸政、怠政和“狭义的懒政”。

“主观说”的“为官不为”分类认识不完全一致，有的将“为官不为”三分成“不想为”“不敢为”和“不会为”，而另一种是在此基础上增加了“不愿为”的类型，我们可以称其为“四分法”。2016年1月18日，习近平指出：“当前‘为官不为’主要有三种情况：一是能力不足而‘不能为’，二是动力不足而‘不想为’，三是担当不足而‘不敢为’。”[6]这是对“为官不为”类型“三分法”的典型解读，并在划分中从工作能力、发展动力和责任担当分别指出了每一类型产生的原因。我们在接受这一解读的前提下，认为学术界有人主张“为官不为”的“四分法”也是有道理的。

“不愿为”。其关键在“愿”，即愿望，它泛指心中期望实现的想法，但凸显对某一特定事物或情感的欲望、向往或强烈倾向性。“不愿为”的“为官不为”是指在工作中往往以自己的兴趣、喜欢偏好来选择性地干工作，合乎自己兴趣爱好的工作就干，不合乎自己兴趣爱好的工作就应付凑合走形式、弄虚作假图清闲。其表现为：或者对上级部署囫囵吞枣、断章取义，执行上级决定照本宣科、等因奉批，甚至照猫画虎、生搬硬套，以前怎么做就怎么做，别人怎么做就怎么做；或者不愿到艰苦困难的地方或岗位工作，不愿帮助基层和群众排忧解难，不愿同基层和群众打交道；或者工作上喜欢造声势、出风头，搞“形象工程”。“不愿为”者怕到基层吃苦、怕动脑筋劳神、怕多工作吃亏、怕群众找麻烦，实质上是形式主义和享乐主义在作怪。

“不想为”。其关键在“想”，即思索、想办法。“不想为”的本义就是不深入思考、不想法设法地把工作干好。虽然在“不愿为”中也有“想法”的意思，但它偏重于对所干工作的感性认识、兴趣爱好；而“不想为”中的“想法”则偏重于对所干工作本质上把握的理性思维。“不想为”在工作中的表现是：满足现状、不思进取，保守封闭、守摊应付，只想做官、不想做事，事不关己、高高挂起，精神颓废、缺乏热情，遇到问题绕道走，碰到矛盾就上交，工作任务不是“一退六二五”，就是“踢皮球”“击鼓传花”。这类“为官不为”既非“不敢为”也非“不能为”，而是工作的私利心重，甚或是腐败分子，但迫于反腐强势，担心“露马脚”，于是“不做事、不惹事、不犯事”；或者认为“多干工作”不合算，不如业余做生意、搞兼职。这两者在本质上都是利用公共权力谋求私利，不过是形式不同而已。

“不敢为”。它的相对概念是“敢作为”，其体现在公共行政领域必须是以遵守法纪为底线的。即行政官员要弄清楚在法纪框架内，哪些事能干、哪些事不能干，心存为官做事的尺度。“不敢为”是在心存为官做事尺度的前提下，工作中认定“刷碗必打碗，刷碗越多打碗越多”的歪理，胆小如鼠、明哲保身，不求有功、但求无过，只要不出事、宁愿不干事，怕工作失误担责任，怕踩到红线担风险，职责尽量少担，任务能推则推，满足差不多就行，做“多栽花，少挑刺”的“老好人”，对群众服务推诿扯皮、敷衍塞责、婉言谢绝，把群众的苦乐冷暖“当儿戏”。这类“为官不为”绝非法纪理念下的谨言慎行，而是一种工作无责任心的谨小慎微，尽管它“并非退化为不行动”，但它“非常容易变得麻痹瘫痪”，“对已知行为的重复”，使政策执行力弱化、工作任务搁浅、发展机遇错失[7]。其本质是个人安全主义，即利己主义在作怪。

“不会为”。其中的“会”是懂得怎样做事或有能力做事。“不会为”在工作中，往往表现为素质低、能力差，对深化改革、调整结构、转变方式等新形势不研究，对与适应经济新常态的要求不熟悉，对做好工作的新知识、真本领和好办法不学习，工作中没主见、没思路，时常束手无策、捉襟见肘、丢三落四，善于做表面文章、搞“面子工程”。这类“为官不为”大致发生在两类人身上：一是混进公职人员队伍的庸才。他们不学无术、眼高手低、志大才疏，“大事干不了，小事不想干”，谙悉阿谀奉承、溜须拍马“搞关系”，甚至认定“喝酒就是工作，工作就是喝酒”，沉迷于吃喝玩乐混朋友。二是不想再努力工作的“老同志”。他们年事已高、晋升无望，抱着“船到码头、车到站”的观念，“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”，身在岗位不作为，拿着薪酬不做事，“一张报纸一支烟，优哉游哉过一天”。无论哪种情况，都是对公共资源的浪费，甚至是对公共财富的变相掠夺。

二、治理“为官不为”的路径

“为官不为”导致行政效率降低、行政作风败坏、行政生态破坏，严重侵蚀公共利益，已被党和政府定性为“变相腐败”。因此，必须以反腐倡廉之强势，以抓铁有痕、踏石留印之精神，采取有力措施治理“为官不为”之时弊。

(一)坚定为民服务的核心理念

为民服务是公共行政的核心理念，以良好行为为民服务是行政官员的根本职责。威尔逊认为，所谓良好行为，一是“对其为之服务的政府的政策具有坚定而强烈的忠诚”；二是“经常感兴趣的是尽他的才智作最大的努力，用他的良心”为公众作最大的服务[8]1-27。在我国公共行政领域，“全心全意为人民服务”是政府及其人员的根本宗旨，它决定着行政官员的世界观、权力观和事业观。据此，行政官员要情系人民、权为民用、满足民需、造福于民。而“为官不为”丧失或淡化为民服务的核心理念，工作中过多地考虑个人得失，尸位素餐，占着职位不做事，对其决不可等闲视之。因此，要通过经常性的为民服务教育，使行政官员不断提升为民服务的自觉，牢固树立为民服务的良好动机，充分认识为官要有为、有为必勤政，把为民服务实实在在体现在最崇高的工作事业当中。

(二)用法治思维强化职责义务

公共行政的工作内容无论有多大差异，但具有共同的法定职责。行政官员必须依法行政，用完备的方式信守法律，并承担违法失责的后果。但“为官不为”往往缺乏法治思维，有法不依、执法不严、违法不究，权比法大、依言代法、以权压法，甚或靠钻法律法规和政策的“空子”办事工作。当依法行政上升到工作规程，“为官不为”者就丧失了工作积极性，为了不出事，干脆不做事，满足于做“太平官”；出工不出力，出力不尽力，逃避法定责任与义务。因此，要依法治理“为官不为”：一方面，要切实履行法定职责。依法规范、约束行政官员的行为，机构、职能、权限、程序、责任法定化，依法办事、为民负责，为民服务、造福于民。另一方面，不得法外设定权力。即不得没有法律法规依据，而作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定，切实推行政府权力清单制，积极回应公民诉求，消除权力设租寻租空间，接受责任后果的奖惩。

(三)用完善的激励机制管干部

要使公共行政充满活力，就应引进竞争激励机制。“为官不为”消解干部队伍造血功能，降低公共行政的进步动力与活力。其原因很多，其中就包括竞争激励机制不完善或激励机制与干部管理无关的因素。在有些行政机关中，干多干少、干好干坏一个样，成绩人人有功、失误个个有责，受奖励人人有份、遭处罚个个不少；人人不是创先争优，而是“做一天和尚，撞一天钟”，碌碌无为。改变这种局面就要做到：科学设定绩效考核的指标、程序，客观公正评估政绩，褒勤贬懒，奖优罚劣；推行公开承诺制，根据职责承诺的事必须按时保质保量完成，实施阶段性考核与结果性考核相结合；全面考评干部德能勤绩廉，健全优胜劣汰机制，重用积极干事创业的优秀干部，淘汰消极不为、品低能差的平庸干部；实行公开选拔、民主评议、竞争上岗，为那些德才兼备、工作勤奋、业绩显著、清正廉洁，赢得群众拥护、同事认可、下级满意、领导肯定的干部提供充分的进步空间。

(四)健全行政监督与问责机制

行政监督的关键是对权力的监督。行政权力依法获得与行使，是一种来自于民、用之于民的公共权力。按照洛克(John Locke)的说法，公共权力“既然只是为社会谋幸福，因而不应该是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使；这样，一方面使人民可以知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障，另一方面，也使统治者被限制在他们的适当范围之内，不致为他们所拥有的权力所诱惑，利用他们本来不熟悉的或不愿承认的手段来行使权力，以达到上述目的”[9]。“为官不为”有权不作为、有职不尽责，甚至脱离法定轨道滥用权力，这就改变了公共权力“只是为社会谋幸福”的初衷。因此，治理“为官不为”必须加强行政监督：在权力集中的部门实行分岗设权、分级授权、分事行权，定期轮岗，强化工作流程控制；实行政务公开，让权力在阳光下运行。同时，“为官不为”的突出特征是不履行或未正确履行法定职责，为此，必须严格行政问责。行政问责制是对因故意或过失不履行法定职责或未正确履行法定职责，使行政的秩序失常或效率下降，或者对损害行政相对人合法权益，败坏行政机关形象和威信的行为进行内部监督和责任追究的制度。我国现已制定了承担行政不作为责任的标准及其处理办法，这虽是道德层面的问责，但标志着对官员工作有了制度性要求。具体就是：严格实行事先定责、事中查责、事后追责制度；按照权责一致原则问责，权大担大责、权小担小责，责大重处理，责小轻处理；敢于问责，无论官大官小、有无“靠山”，一旦发现“为官不为”就问责；正确处理问责结果，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式。

(五)用培训锻炼提升行政才能

为官，光有勤之愿、勤之勇不行，尚需有勤之能。而能力来自善学善用、培训锻炼。早在公共行政学创立之时，威尔逊说过：“仅仅依靠没有经过训练的办事天才，是不能把我们从行政管理方面可悲的严重失误中拯救出来的。”“在任何情况下，我们都必须有一支受过充分训练的、以良好行为进行服务的官员队伍。”[8]1-27但是，“为官不为”者满足现状、平庸颓废，学习蜻蜓点水、浅尝辄止，习惯于文山会海、花拳绣腿，贪图虚名、弄虚作假，基层调研走马观花，甚至为了出镜头、露露脸，坐在车上转，隔着玻璃看，只看“门面”和“窗口”，不看“后院”和“角落”，如同群众讽刺说“调查研究隔层纸，政策执行隔座山”。如此，是不能适应新形势、提升能力水平的。所以，必须加强培训学习、基层锻炼，增强干事创业的本事，避免坠入少知而迷、不知而盲、无知而乱的困局。一要培训学习常态化，分期分批针对行政官员工作实际中的突出问题，进行专题培训学习；二要严格实施干部定期基层调研制，深入基层、深入群众，沉下心、钻进去，全面看、用心看，看真情、摸实底、求实效；三要切实执行青年干部基层挂职锻炼的规定，重视干部提拔基层工作经历和阶梯式升迁经历，限制没有基层经历或跨越式提拔者的晋升或重用空间。

[1]理查德·D.宾厄姆，等．美国地方政府的管理：实践中的公共行政[M]．陈玲玲，等，译．北京：北京大学出版社，1997：7．

[2]楚迤斐.依法行政论域的治理“懒政”探析[J].中州学刊，2015(6).

[3]杰伊·M.沙夫里茨，等．公共行政导论(第6版)[M]．刘俊生，等，译．北京：中国人民大学出版社，2011：300-301.

[4]张乾友．公共行政的非正典化[M]．北京：中国社会科学出版社，2014：14．

[5]罗伯特·登哈特，珍妮特·登哈特．公共行政：一门行动的学问[M]．谭功荣，译．北京：北京大学出版社，2013：1.

[6]习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[N].人民日报，2016-05-10.

[7]史蒂文·科恩，威廉·埃米克．新有效公共管理者：在变革的政府中追求成功(第2版)[M].王巧玲，等，译.北京：中国人民大学出版社，2001：20-21.

[8]伍德罗·威尔逊.行政学研究[G]//彭和平，等，编译.国外公共行政理论精选.北京：中共中央党校出版社，1997.

[9]约翰·洛克.政府论:下篇[M].叶启,瞿菊农，译，北京：商务印书馆，1964：86.

[责任编辑张家鹿]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.06.008

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