徐维

（中南大学法学院，湖南长沙 410083）

论人大代表的公益起诉权

徐维

（中南大学法学院，湖南长沙 410083）

公益诉讼的公益性质和民主与正义的非对等性决定了公益起诉权不可能广泛民主，而已有的公益诉讼主体在实践中暴露出许多弊端，扩大公益起诉原告资格变得正当且必要。人大代表作为人民意志和利益的代表，赋予其公益起诉权有法律依据和法律保障，更有利于实现完善人大代表代表性和维护公共利益的双赢。所以，应当明确人大代表的公益起诉权，并同时规范人大代表队伍，限制人大代表起诉权领域对应和层级对应，创造司法能动主义的外部运行环境。

人大代表；公益诉讼；起诉权；司法能动主义

公益起诉权是指社会利益主体因为赖以生存的公共利益受到侵害而起诉请求司法机关保护公共利益的权利。有无公益起诉权即当事人是否具有公益诉讼原告资格，而我国现行法根据“直接利害关系原则”①《行政诉讼法》第25条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。”《民事诉讼法》第119条规定：“原告是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”确定有权提起诉讼的原告。公共利益作为公益诉讼权客体，其整体性、普惠性、不可分割性等使得其很难直接对应到直接关系的特定的利害人。现实与规定之间的不衔接引起了学术界不少有关公益诉讼原告资格的研究：为维护环境公益，有学者提出人民检察院作为提起环境公益诉讼的原告适格主体，并且不少地方检察机关已经开始了环境公益诉讼实践②“检察院参与公益诉讼研究”课题组：“检察机关提起公益诉讼的法律地位和方式比较研究”，载《政治与法律》2004年第2期。；为维护消费者公益、知识产权公益、国有资产流失等公益，不少公益律师、民间组织、社会团体也纷纷开始探索中国的公益诉讼之路；以上理论、实践正为拘谨的“直接利害关系原则”拉开一道口子，在不告不理的司法机关运作方式下，在具有中立性的审判权和陷入囚徒困境的公民之间架起一座桥梁，将公益纠纷争议引到司法权面前，使司法审判得以启动。人大代表作为我国根本政治制度的产物，由广大人民群众选举产生，代表人民群众的意志和利益。在目前的社会生活里，人民把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关，当受托的机关没有按照人民的意志行使权力或者滥用权力或者不作为，不能管理好公共事务，使人民群众生存环境、生存权利遭到损害时，代表人民群众意志和利益的人大代表应该有提起公益诉讼的权利。

一、扩大公益起诉权主体的正当性

首先，公益诉讼的公益性质决定其诉讼权利不能广泛民主。除开这将导致权利滥用和司法权威削弱的弊端，还存在理论和现实方面的考量。理论上，人都有趋利避害的本能，出于趋利的本能，如果不施加其他的价值判断给实在法而听任民众或者民意，每个人都会做出有利于自己的选择，贫多富少，民意必然包含侵犯甚至剥夺富人财产的内容，此即多数人的暴政。罗尔斯的“无知之幕”③“无知之幕”即假定各方不知道某些特定事实，包括各方在社会中的地位、各方善的观念、各方自己的特殊的社会环境，唯一知道的特殊事实就是他们的社会在受着正义环境的制约及其所具有的含义，在原始状态中作出选择。详见[美]约翰·罗尔斯：《正义论》（修订版），何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，2009年，第106-109页。，把人抽象掉内质，使其选择没有偏向，正是因为“民主可能是实现某些目的的最好方法，但却不是目的本身”①[英]弗雷得里希·奥古斯特·哈耶克：《自由宪章》，杨玉生等译，北京：中国社会科学出版社，1999年，第148页。。而观之另一个极端面，出于避害的本能，在公益诉讼审判周期长，赔偿金额小，且被告大多是当地巨鳄的现实情况下，由于害怕打击报复，公众往往出现随大流、搭公车、不出头的心态。这也同时说明，因为普通民众自身的局限性，受害人不可避免地更追求对其个人权利的救济，赔偿是他们最直接的要求和最关注的问题，对停止侵害等保护公益的判决并不像对赔偿那么关注和在意，以赔偿金额来判定诉讼的成与败，这样的诉讼无异于一个一个长管排气工程，无助于从长远角度解决当地的公益问题。现实中，由于经济能力、信息资源、技术手段、法律素养等方面的缺陷，公众在担任公益诉讼的原告过程中往往面临取证难的窘境。在这样的尴尬现实下，普通个人的力量总是过于微弱，所以，需要一个在硬件和素养方面都能与公共机关和当地巨鳄相匹敌的“代表”，代于行使公益诉讼的权利。

同时，已有的公益诉讼主体在实践中显露出许多弊端。人民检察院的性质是国家法律监督机关，其主要职能是对刑事犯罪提起公诉，性质和职能为其被赋予公益起讼权提供了依据。然“同一把刀，切面包时也会切到手指”，人民检察院在提起公益诉讼实践中面临的诸多困境，也正因受制于性质和职责。一方面，作为公权力机关，检察院无法避免怠于行使其职责，进而因权力真空或权力更迭致使法律冲突或矛盾。另一方面，作为主要职责为提起刑事公诉的人民检察院，其职能设置和人力资源都存在“重刑事轻民行”的情况，对民事行政违法行为的检察监督尚且力不从心，对提起公益诉讼更是面临资源和能力的双重困境。团体组织作为非公权力机关，相较检察院更具有公益诉讼的积极性，然仍避免不了其公益团体的局限性。一方面，拿民间环保团体举例，我国目前的民间环保组织资金来源很不稳定，国家对民间环保组织提起公益诉讼的具体支持政策也不甚明朗，这成了阻碍他们进行公益诉讼的巨大障碍。另一方面，公益机构的有限资源与社会服务的无限需求之间的矛盾决定了公益诉讼的有选择性，在其选择案件时一般是以该案件本身的公益性和可能的影响力为主，并考虑社会关注度。但公益诉讼作为一种新型诉讼，原告主要不仅是关注自己的利益、公共的利益，更是“尝试排除与原告人处于同一立场的利益阶层的人们的扩散的片断性利益的侵害”，这种诉讼的诉讼对象本就“是对某种公共政策的存在方式的不服”②颜运秋：《公益诉讼法律制度研究》，北京：法律出版社，2008年，第81-82页。。每个个案都可能影响公众的法治观念，引起公共政策的改变，引起立法和司法变革，促进对弱势群体权利的保障，公益的初衷不应为有限的资源所屈服。

二、人大代表提起公益诉讼的可行性

那么，普通民众，人民检察院，团体组织等可能的公益诉讼适格原告主体所不能或其所面临的困难，何以使人大代表成为可能？

其一，保障公益制度中的公共利益与发挥人大代表的代表性是相通的。公益是整个权利制度存在的根基，不管是对整体制度的考察，还是对具体制度的分析，不管是对公共政策的审视，还是对法律规则甚至对一些重大公共项目、措施所存在的必要性、合理性与合法性的追问，都可以从公益方面找到解释。③王新环：《公诉权原论》，北京：中国人民公安大学出版社，2004年，第162页。我国是人民民主专政的社会主义国家，人大代表具有代表和反映人民的利益，体现人民的意志的代表性，具体表现在：第一，代表表达选民利益，人大代表要与群众保持密切联系，了解反映民情民意，搜集群众建议、批评和意见，及时反映到国家权力机关和有关国家机关；第二，代表行使国家权力，协助宪法法律实施，人大代表要提出议案，审议报告，参加选举以及表决法律、法规等等；第三，代表建议献策，人大代表要在开会期间，体察民情反映民生问题，提出议案、建议、批评和意见。笔者认为，代表的存在感不应只体现于每年两会期间头条新闻上“新奇”的议案里，而应该融入民众的日常生活、基础设施建设、公共利益维护等细小又长远的成就之中。

其二，人大代表提起公益诉讼的权利是有法律依据和法律保障的。《代表法》对人大代表产生方式和法定职责做出了规定，④《代表法》第4条规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”能在一定程度上为代表素质提供保障。我国宪法也赋予人民代表大会及其常务委员会以监督权，监督法律法规的执行，监督人民法院及人民检察院的工作，同时为人大代表的公益诉讼权提供了法律依据。人大代表依据《宪法》和《代表法》赋予的权利，以视察、调查、过问、旁听和提批评、意见、建议及约见、质询等合法形式进行对个案的监督。法律对代表执行职务时提供言论自由、经费补贴、办事机构配合、专门保护等保障，使人大代表在能与当地巨鳄匹敌的同时避免心有余而力不足的尴尬。

其三，赋予人大代表提起公益诉讼的权利有利于实现维护公益和人大履职的双赢。无论是普通民众，检察院，团体组织或其他可能的适格原告，诉讼只是解决纠纷的一种途径，然事后救济有时并不是最佳的解决纠纷的方式，人大代表可以通过提出议案、质询、建议等形式引起立法和司法变革，引起公共政策的改变，影响公众的法治观念，促进对弱势群体权利的保障，推进公益法制建设。

三、人大代表提起公益诉讼的制度设计

（一）主体设计：高素质人大代表队伍

就“素质”而言，对当选代表提出更高的素质要求。代表素质的衡量标准，当然要以文化水平、工作能力和有关专业知识如经济、法律等知识为基础。但比这更重要的是，代表需要有体察民情、为民请命的精神，总是勇于发言，并能提出真知灼见，敢于为民众之事大声疾呼。①蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，北京：法律出版社，1998年，第221页。代表的存在感不应只体现于每年两会期间头条新闻上“新奇”的议案里，而应该融于民众的日常生活，基础设施建设，公共利益维护等细小但又长远的成就之中。所以，有代表的责任，有对民众的责任，并且敢于表达民众的意志，是最重要的代表素质。

就“队伍”而言，在提高代表整体素质的同时，还要在其队伍建设中提高代表的代表性。首先，要科学地界定人大代表类别，优化代表结构：适当减少官员领导代表比例，增加普通民众或职工代表人数；适当增加高知识分子和社会弱势群体比例；党派结构多样化，适当增加民主党派、无党派人士、少数民族代表等比例。其次，我国实行的是人大代表兼职代表制度，人大代表一般另有自己的本职工作，这使得代表们无暇知情知政，多是仓促准备，疲于应付。囿于国家当前经济基础和发展现状，人大代表专职化不可能一蹴而就，但也需循序渐进，在一定程度上逐步扩大专职代表的比例。

（二）运行设计：人大代表公益诉讼起诉权的条件限制

前置程序的设计。人大代表提起公益诉讼的最终目标，不是替公益受害人向公益侵害人主张损害赔偿，而是在于制止损害公益的行为，消除公益损害影响，达到维护社会公益之目的。公民和社会团体是公共利益的直接感知者，其诉讼理应得到优先保证。基于对私法和私权最大程度的尊重，人大代表参与公益诉讼应当遵循谦抑性原则，应设置相应的条件规制人大代表在提起公益诉讼中的行为，明确这种行为只有在符合必要且适当的条件前提下方可进行，该前提条件如有关机关在有效期限内未履行职责的、有关单位或组织在有效期限内未向法院提起诉讼的、不采取措施或不提起诉讼将导致公共利益进一步损害的等等。关于人大代表提起公益诉讼的前置性程序设置，可以考虑设置向负有监管职责的有关机关发出履行职责的代表建议、督促有关社会团体起诉等。

人大代表与公益诉讼案件的对应设计。我国人大代表兼职制度决定了我国人大代表的广泛性。为了避免起诉的随意性，有效控制公益诉讼的数量，提高公益诉讼的质量，首先应做到领域对应：工人、农民、在岗普通职员更能代表弱势群体，对于普遍的不特定多数人的农民工子弟的教育纠纷、进城务工人员的医疗卫生纠纷、非户籍地职工的歧视待遇纠纷等领域应当有提起公益诉讼的权利；领导、企业家、知识分子更能代表优势群体和社会发展方向，因其更高的社会认知和社会体验，可以赋予其产品安全、环境保护、消费者权益保护等领域提起公益诉讼的权利；妇女代表更能代表妇女权益保护的公共利益，可以赋予其反家庭暴力纠纷、职场性骚扰纠纷、职场女性歧视待遇纠纷等领域提起公益诉讼的权利；明星、作家代表更能代表不特定公众人物的公共利益，可以赋予其网络人身攻击、知识产保护等领域公益诉讼的权利等。其次考虑层级对应。我国人大代表从基层算起，有乡镇级、县级、市级、省级、全国的人大代表，各级人大代表管辖监督范围不同，生活体验区域也不同，乡镇级别的代表不可能代表城市噪音污染公益提起公益诉讼，省级代表也不可能代表农村义务教育公益提起公益诉讼，规范代表公益诉讼级别对应，做到有的放矢，有理有据。

人大代表公益起诉中的角色定位。人大代表因其特殊的政治地位，在公益诉讼中会面临诸多身份和角色转换的尴尬。人大代表具有法律监督职能，人民代表大会掌握国家立法权，监督的参与性又要求它一定要有参与的动力和积极性。所以，在个案参与中，要把握好利用其地位优势的度，在更高效收集证据、推动诉讼程序的同时，避免监督权干预审判权，立法权影响司法权。一言以蔽之，按照诉讼当事人平等的原则，人大代表为维护公益参与公益诉讼，应当自觉地遵循当事人地位平等的原则，不可凌驾于对方当事人甚至法庭之上。诉讼是个如人饮水冷暖自知的过程，在历经认识公共利益的侵害、确定当事人、取证、起诉、立案、等等曲折式前进后，那些制度上立法上的不当或疏忽之处会在桩桩件件中凸显出来，并为身为当事人的人大代表所感知，人大代表经过审慎整理与思考，将代表人民的意志和利益落实到具体，将法律监督职能落实到个案，以质询、建议、批评或提出议案的方式，从根源处解决公共利益问题。

（三）运作环境设计：司法能动主义

公益诉讼的本质是原告、政府和法院之间合作以实现宪法或法律权利以及赋予社会弱势群体的利益和特殊利益，确保社会正义能够抵达社会弱势群体。①杨严炎等：《外国环境公益诉讼和集团诉讼案例评析》，北京：法律出版社，2014年，第78页。而在原告、政府、和法院合作的过程中，新的诉讼适格主体的创新在初期的实践中，无疑需要来自制度本身和司法机关更多的宽容，我们说不受干扰和负责任地根据法律的目的和规定对案件进行审理和作出判决，是司法机关的基本品性和存在价值，因为我们在一定程度上默认了“负责任”与能动司法之间的契合，且能动司法与“更多的宽容”之间的因果性。我国《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中就有对法院取证能动性的规定。②《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十四条规定：“对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集。对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。”能动司法使法院从对抗制的消极裁判中得以解放，并基于对公益诉讼的本质特性和现实障碍的理解而进行灵活变通，而此“变通”何不就是一种“宽容”？此“宽容”与前文所述新事物产生时的审慎是不矛盾的，审慎是主观的，宽容是客观的。社会公共利益源于个体利益，是从每个社会成员的个体利益中抽象而成的共性，体现的是全体社会成员共同追求的目标与价值，是蕴含于社会成员所享有的自由、平等、理性之中的抽象而独立的利益形态。法院当思以无惧、无偏、无私、无欺之精神，践行“司法为民”之宗旨，发挥司法的能动性，创造良好的人大代表公益诉讼运行环境，有效推动公益诉讼的进程。

On the right to sue on public interest litigation for NPC members

XU Wei

It is unlikely for everyone to have the right of public interest litigation because ofpublic welfare nature and the non-equivalence between democracy and justice.The present eligible subject has been found many malpractices in practice.So,it is justified and necessary to give more subjects the right to institute public interest legal proceedings.NPC members as the representatives of people'will and interests have the right to sue on public interest litigation that has legal basis and legal protection,who are more advantageous to achieve public interest and the people's congress representative and thus a win-win situation.The right of public prosecution of NPC members should be specified,and the group should be standardized.

NPC member;public interest litigation;the right to sue;judicial activism

D92

A

1009-9530（2016）06-0035-04

2016-08-10

徐维（1991-），女，中南大学法学院硕士研究生，主要从事经济法学、环境法学研究。