■祝小茗

引领经济社会发展新常态
——学习领会十八届五中全会精神

■祝小茗

内容摘要：党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，对中国未来5年的发展描绘了新的图景。因此，学习党的十八届五中全会精神，必须正确认识当前中国经济发展的阶段性特征与完成“十二五”规划中的评估指标，继而从总体上把握制定“十三五”规划的客观依据与实现路径。

关键词：十八届五中全会小康社会十三五规划改革红利

历史总是在继往开来中展现新的气象、新的境界、新的内涵。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央励精图治、奋发有为，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦绘制出一张清晰深邃、科学有效的路线图。在全面建成小康社会进入决胜阶段的重要节点，召开了党的十八届五中全会。审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，不但描绘了未来五年的发展蓝图与实践路径，更奏响了全面建成小康社会的最强音。

正确认识当前中国经济“三期叠加”的阶段性特征

中国经济正面临着近年来少有的错综复杂的局面，这从经济运行中的一些重要指标关系出现的新变化可见一斑。从传统的统计数据和分析方法来看，当前经济运行的有些指标是相互不匹配、不同步的。那么，何为当前中国经济的阶段性特征？学者们普遍认为：中国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期叠加的阶段，加上世界经济还处于深度调整之中，使中国经济发展的内外环境更趋复杂。

（一）增长速度换挡期：能容忍降速，但不能过度失速

改革开放30多年来年均近10%的持续高增长，把中国经济推上了世界第二大经济体的位置。随着国民经济总量等基数增大，支撑经济发展的人力资源、自然资源以及制度安排和经济政策等要素正在发生变化，中国经济增长速度开始逐渐下降。继2007年经济增速达到11．9%的相对高点后，2009年至2013年中国经济增速分别为9．6%、9．2%、10．3%、9．3%、7．8%，再到2014年增长7．7%。由此，中国经济从10%以上的超高速增长模式转型为中速增长模式，开始进入增长速度换挡期。随着中国经济结构调整的深入推进、经济增速放缓，一些人士惊呼中国经济“遇到了大麻烦”，诺贝尔奖获得者经济学家保罗·克鲁格曼撰文直言，中国经济“撞上了长城”。事实上，中国“十二五”规划提出的年均经济增速预期目标为7%，2015年政府工作报告提出的全年经济增速预期目标为7.5%，中国经济已经主动放弃了高速增长的模式，贯穿和体现了一种中速增长的思维，这既符合经济发展的客观规律，也符合中国经济结构调整和转型的内在逻辑。而在世界经济增长动力仍显不足、国内结构调整不断深化的大背景下，“七上八下”的经济增速对世界经济的复苏仍然是好消息，仍然是正能量。

应该看到，中国实现长期持续健康发展具有3基本要旨：第一，我国工业化和城镇化远未完成，内需尚有巨大的潜力，将会持续地释放。第二，我国在发展中还存在着不少体制机制上的障碍，改革依然是我们未来发展最大的红利。通过释放改革红利会激发市场巨大的活力和长期发展的内生动力。第三，我国的经济结构还存在着不平衡、不协调、不可持续的问题。经济结构优化是我们的重大课题，也是发展的潜力所在。通过优化结构，我们可以提高经济增长的质量与效益，从而有利于增加人民的收入，刺激消费，为中国经济的长期发展提供巨大的需求与动力。

（二）结构调整阵痛期：要扶持一批，也要淘汰一批

中国经济降速换挡，是主动调控、重塑中国经济的“必要成本”。国家统计局新闻发言人盛来运指出，中国经济增速回落主要是因为进入结构转型阶段后潜在生产率下降的客观反映，受到国际环境仍然复杂严峻的影响，并非周期性因素所致，而是产业升级和结构调整的必然现象。长期来看，这种放慢增速、提高质量的政策有利于中国经济长期健康发展。

产业结构调整给中国带来了重大机遇，并最终将转化为推动经济持续健康发展的动力和源泉，形成有利于增强经济发展的后劲。2013年以来，国家已出台了一系列调结构的政策措施。如“营改增”试点全面推开，财税体制改革推动产业结构调整；加快推进棚户区改造、促进信息消费、扶持光伏产业、促进环保产业发展等，并初见成效。当然，经济结构调整必然面临阵痛。在传统产业日渐衰落、落后企业不断淘汰的同时，新兴产业和创新企业的发育充满艰辛。特别是为了化解过剩产能，优化产业结构，一些行业难免受到较大冲击，有些企业甚至会退出市场，这些不得不付出的代价就是结构调整中的“阵痛”。西方经验表明：结构调整是一场攻坚战和持久战，会引发种种“阵痛”，但调整也是机遇，早调早受益。调整得越及时，就越能为经济转型发展赢得时间。产能过剩是个老问题，但放到当前“三期相叠加”的大背景下观察，产业结构调整会焕发新的生机。

（三）前期刺激政策消化期：要清理地方债务，更要防范新的金融风险

2008年国际金融危机爆发后，中国及时采取拉动内需和产业振兴等一揽子刺激政策，4万亿投资推动了经济增长迅速企稳回升，也对世界经济起到了“压舱石”的作用。从2008年年底到整个2009年和2011年年初，刺激政策产生了明显的效果。但从2011年二季度开始一直到现在，是刺激政策成本的消化期，当务之急就演变为消化地方债务。2015年6月，审计署公布的36个地区审计结果显示，截至2014年年底，这些地方政府性债务已高达近4万亿元，同比上年增加4000多亿元。十八届三中全会以来，各省推出了多项防范政府性债务风险举措，并专门成立了省级政府性债务管理领导小组，实行债务扎口管理。规定要求，各级行政机关、事业单位举借债务，须报同级领导小组办公室审核，并经同级政府审批后方可实施，并全面实行政府举债审批和余额控制制度。

而中央层面也及时出台相关政策，提出了一套具有可操作性的综合性化解地方债务方案，主要有8：一是信贷资产证券化，二是成立地方资产管理公司，三是贷款展期，四是发行长期限城投债，五是设立民营银行，六是出售地方国有资产，七是发行地方政府债或者市政债，八是央发行特别国债兜底。总之，增长速度进入换挡期，是由经济发展的客观规律所决定的；结构调整面临阵痛期，是加快经济发展方式转变的主动选择；前期刺激政策消化期，是化解多年来积累的深层次矛盾的必经阶段。综合各方面因素来看，这正是由于中国经济面临着前所未有的复杂局面，呈现出新的阶段性特征所决定的。

准确判断完成“十二五”规划中的评估指标

十八届五中全会公报第二部分对过去5中国经济、社会、文化、政治等发展进行了系统梳理，2014年是“十二五”承上启下的关键之年，从中央到地方都开展了认真细致的梳理评估工作。由于中国经济正面临前所未有的错综复杂局面，因此对“十二五”整体评估面临着更为复杂的背景。

（一）突出指导性，拿出有说服力的改革数据

“十二五”时期，中国发展始终处于可以大有作为的重要战略机遇期，具备经济持续健康发展的基础条件，但同时中国又进入了经济增速的换挡期、结构调整的阵痛期和前期经济刺激政策的消化期的“三期叠加”时期。换句话说，中国经济正从长达30年的高速增长进入中速增长阶段，增长动力转换之间，原有竞争优势逐渐削弱、新竞争优势逐渐形成，原有平衡被打破，亟须重新寻找并建立新平衡，进而实现经济增长与潜在增长率相协调，与生产要素的供给能力和资源环境的承受能力相适应，并有效增强中国经济增长的内生动力。鉴于此，党的十八届五中全会对“十二五”规划纲要中诸如“保持经济平稳增长”、“改善产业结构”等结构效益指标完成进度情况进行了评议。“十二五”规划实施以来，各项指标均朝着预期目标方向发展，多数指标进展较为顺利，但由于发展环境与“十二五”初期相比发生较大变化，有部分涉及经济增长的指标实现预期目标难度较大。因此，全会充分考虑到换挡转型和长期中速增长已经到来的宏观背景，实事求是地进行宏观经济指标的研判，适当调整对经济增长速度的要求和得分权重，更加注重全要素生产率对经济增长的实际贡献，为加快经济结构的调整和发展方式的转变提供新数据支持。更加注重对涉及民生和公共服务方面的规划的评估，按照“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的方针，适度提高其在评估中的权重。更加注重人的城镇化的质量的评估，重点测算了真实的城镇化成本的数据，并对人口均衡增长及户籍制度改革拿出有说服力的监测数据，继而提出了“经济保持中高速增长，在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，产业迈向中高端水平”的新目标。

（二）突出前瞻性，为编制“十三五”规划提供新坐标

“十五”时期，我国首次开始五年计划的中期评估尝试工作，为党的十六届三中全会提出科学发展观与党中央部署经济社会发展要实现5统筹提供了重要的决策依据。“十一五”时期，中国首次依法对五年规划进行了评估，在百年难遇的世界经济大危机的背景下及时提出了“扩内需、稳增长”宏观调控的重要思想，这标志着中国五年规划的评估工作迈上了一个新台阶。当前，观察中国经济社会发展趋势的最新也是最重要的依据是十八大报告与政府工作报告。十八大报告提出了“到2020年全面建成小康社会”的宏伟目标，这是对未来经济社会发展蓝图提纲挈领的描绘，也是为研究编制“十三五”规划提供新要求和新依据。同时，党的十八届三中、四中全会着眼于全面建成小康社会，提出了不少新的战略目标和战略任务。其中，民富国强理念更加深入，“两个翻番”成为核心目标；经济发展的质量更加重要，科技进步对增长的贡献率不断扩大；民生和公共服务领域要实现更快、更深入的发展；生态文明建设取得重大突破，美丽中国将成为中国新的形象品牌。因此，进入2015年以来，各级各部门分别针对上述重点做好“十二五”规划的进一步评估，为丰富“十三五”规划提供了建设性意见与前瞻性建议。

（三）强化针对性，围绕“五个结合”完善科学评估机制

“十五”时期开始，我国首次尝试规划评估。从“十一五”时期开始，我国首次依法进行评估，2008年下半年首次聘请了第三方独立评估。但是，第三方评估机构受聘于规划的制定者，这在独立性和客观性上会有所欠缺。为此，在2013年启动的“十二五”中期评估工作中，各级各部门十分重视在工作方法上进行了创新，主要有以下5方面：

一是全面评估和重点评估相结合。根据党的十八大精神，全面监测各项约束性指标、预期性指标的完成情况。同时，要突出重点，抓住关键，重点监测规划设立的主要经济社会发展指标、重点任务、重点项目中期节点的执行情况，尤其是对国家确立的16项主要约束性指标以及各领域主要预期性指标的执行情况，对应2020年“全面建成”小康社会的刚性目标实施评估。二是定性评估和定量评估相结合。对有明确指标的目标，在定量的基础上进行定性分析；对无明确指标的目标，采取定性描述与分析，客观分析评估各项目标，其每一年的变化情况等是否均已达到预期目标，找出存在的重点难点问题及原因。三是静态评估与动态评估相结合。既根据“十二五”规划各项任务指标和时间节点要求，实事求是、全面客观地评价，又紧紧围绕党的十八届三中全会提出的新目标新任务，立足当前形势和发展要求的变化，顺时应势，着眼发展，科学研判各项规划施行绩效，明确提出进一步规划、破解难题的对策建议。四是总体规划评估与专项规划评估相结合。国家各部委、各行业在对国家“十二五”总体规划进行评估的同时，也对同步实施的、重点支撑和分解落实该总体规划的国家各类专项“十二五”规划、行业“十二五”规划等进行评估。各省区市在对各地“十二五”总体规划进行评估的同时，结合评估国务院、国家发改委等部署的各省区市经济社会发展指导意见进行同步评价。五是自我评估和第三方评估相结合。在自我评估的基础上，一些地方还通过政府购买服务，委托有资质、有信誉、守法律、讲原则的第三方专业审计评估机构、调查统计研究机构、数据处理机构等，分别独立开展专业性监测评估，并独立形成评估报告，为政府部门提供专业决策咨询。

以从国家发改委“辉煌十二五”系列报告会发言为例，其评估的重点主要涵盖4方面。一是围绕主题主线进行深入评估，重点分析科学发展和转变经济发展方式取得的实施进展，提出改进相关工作的政策建议。二是对24个主要规划指标特别是12个约束性指标的实现情况进行了监测评估，包括指标实现的进度、完成五年目标的趋势判断等。三是对建立扩大消费需求长效机制、推进基本公共服务均等化、加快城乡居民收入增长等重大政策要求的落实情况进行重点分析。四是对国内外政治经济形势变化对“十二五”中后期中国经济社会发展产生何种影响等进行了分析。

“十三五”规划将开启改革红利全面释放的新周期

“十三五”规划是第一个百年即全面建成小康社会目标的“收官”性规划，也是全面释放以改革为核心对第二个百年目标全面布局的规划。届时，在全面小康的基础上，领先地区将率先开启实现现代化的新篇章，欠发达地区的基本实现现代化的赶超战略也将相继启动，“五位一体”的中国特色社会主义总布局全面落实，中华民族伟大复兴的中国梦将初显轮廓。

（一）重大理念转变：重塑发展理念与价值导向

“十三五”是中国经济进入中速发展的时期，应清醒认识并应对可能出现的复杂环境和严峻挑战，对困难和障碍提前做好预案，力争做到未雨绸缪，以进一步强化各种危机、风险、挑战的应对措施。必须看到，“十三五”与以往的五年规划面临着明显不同的形势与政策背景。过去的五年规划虽然在发展思路上也有调整，但基本上是延续经济高增长的发展思路，推动经济增长的路径没有变，差别只是投资资源的多少。因此，全会指出实现“十三五”时期发展目标，“必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。”

首先，“十三五”将是中国经济增长模式的转换期，传统的发展理念面临重估。GDP低速增长，国务院发展研究中心副主任卢中原曾公开发表演说称，未来中长期增长速度是趋势性的放缓，经济下滑的拐点是在“十三五”的开局。根据现有数据测算，“十三五”年均增长速度大概在7%。而7%的平均增速对很多地区的“十三五”规划来说是个新挑战，很多发展中的问题的解决必须要有新的思路和办法，靠GDP的增长一俊遮百丑的时代已经一去不复返了，需要我们“创新”经济发展模式。

其次，要素红利逐渐消退，协调性发展成为新宠。传统的拼能源、资源和资本的增长对经济增长的贡献已经走向末路，中国经济增长将因人口红利趋于消失而减速。同时，在土地、资本等投入要素红利逐渐减弱，旧的经济增长模式无法延续的情况下，新的最大红利就是改革红利。十八大报告指出，改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。国务院发展研究中心改革研究课题组在为三中全会进行的一项研究中就提出：“要旗帜鲜明地亮出以建立‘规范、高效、公平’社会主义市场经济体制这一根本目标，把理顺政府与市场以及政府、企业、社会的关系为核心，强化市场基础制度、完善市场监管制度、健全经济调控制度、建立成果公平分享制度。”

最后，结构调整、产业转型问题的日益凸显，生态文明的价值必须在更高层面给予确立。结构调整的问题从“十五”提出，经过“十一五”、“十二五”，到了“十三五”，已是必须全面解决的时候了。习近平主席曾指出，“如果我们继续以往的发展方式，我们会有更高的增长率。但是，在宏观经济政策选择上，我们坚定不移推进经济结构调整，推进经济转型升级，宁可主动将增长速度降下来一些，也要从根本上解决经济长远发展问题。”

同时，“十三五”将是生态文明建设全面推进期。但当前生态文明建设的现有成果仅仅是初步的，经验还很不成熟，因此公报强调要“筑牢生态安全屏障，坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程，开展大规模国土绿化行动，完善天然林保护制度。”即通过优化开发格局，完善生态功能；推进转型升级，发展生态经济；加强环境保护，优化生态环境；树立文明理念，建设生态文化；强化顶层设计，健全生态制度等途径，推进绿色发展、循环发展、低碳发展，努力建设“天蓝、地绿、水净”的美好家园。

（二）重大问题攻坚：向全面建成小康社会做最后冲刺

“十三五”是全面建成小康社会的冲刺阶段。在这样的大背景下，各地必须瞄准“靶心”，与小康进程监测指标体系“对表”，关键是找到“短板”，拿出解决问题的对策，制定出全面建成小康社会的路线图。根据国家统计局发布的2014年全国全面建设小康社会进程监测报告的数据显示，2013年，我国全面建设小康社会的实现程度达到80．1%，其中东部、中部、西部全面建设小康社会的实现程度分别为88．1%、75．7%、71．2%，近两年实现程度又有较大的进展，而中西部地区实现进程比较滞后。因此，各地区根据各自实际部署全面建成小康社会，这是“十三五”规划的核心任务。

对于东部地区来说，如期实现全面建成小康社会难度不大，重点是研究“升级版”的全面小康建设，着重研究人均GDP从1万美元至2万美元面临的机遇、挑战及战略选择，并要研究如何率先在全国实现现代化建设。对于中西部地区来说，如期实现全面建成小康社会的任务很艰巨，关键是认清经济欠发达的特殊省情，清楚追赶型发展是不二选择，要跳起来摘桃子，实现超常规发展，发挥后发优势，实现后来居上。从整体上看，在53个监测指标中，中西部地区比较落后的指标集中在人均GDP、城乡居民收入比、R&D经费支出占GDP比重、第三产业增加值占GDP比重和单位GDP能耗等方面。由此看出，中西部地区全面建成小康社会的难点主要是发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，经济总量仍然比较小，居民收入水平较低，农村小康比较落后，科技创新能力不强，生态环境治理欠账比较多，扶贫攻坚任务仍很艰巨。为此，中西部地区在“十三五”期间的重点任务仍然是着力做大经济总量，实现新跨越，大力推进转型发展，增强自主创新能力，大力推进城镇化发展。要紧紧扭住城乡居民增收这个核心问题进行攻坚，通过实施就业优先发展战略，不断优化居民收入结构。同时，要破解难点，加快农村全面小康社会建设，大力发展农村经济，推进农业现代化建设。要补齐短板，在贫困地区大力实施以产业开发为核心的扶贫板块推进战略，完善“精准扶贫”机制。当然，更要大力推进生态文明建设，加大环境治理力度，把健康安全小康建设列入重要战略。

（三）重大课题预研：前瞻性突破性研究是重中之重

“问题是时代的声音”，各级各部门要及早部署“十三五”规划前期工作，尽快开展理论性、前瞻性、突破性重大课题研究。

首先，关于经济结构调整及转型升级的重大课题研究。在这方面的理论研究主要包括经济结构调整难点解决的对策和建议，主要针对区域平衡、产能过剩等问题的研究，如加快促进民间投资的思路和对策研究；在统筹城乡发展要求下提升城镇化建设速度与质量相关问题研究；实体经济发展现状、问题与对策研究等。其次，关于社会建设特别是社会体制改革方面的重大课题研究。要结合政府结构改革和职能转变，加大社会管理创新等问题的推进力度，重点研究课题主要包括：培育发展社会组织及相关政策研究；加快推进政府向社会组织购买服务机制问题研究等。再次，关于科技创新、教育现代化及文化大发展大繁荣等重大课题研究。高度重视科技创新驱动，如将颠覆性创新列入“十三五”科技规划。在教育方面，要抓紧基础教育和教育资源均衡等问题研究。基于提升文化软实力的研究，主要课题研究方向是文化产业竞争力提升的路径与方法等。此外，关于全面推进政府机构改革及职能转变的重大课题研究。“十三五”时期改革的重点应是把错装在政府身上的手换成市场的手，研究的方向包括建立高效、稳健、安全的现代金融监管，有效推进民营经济发展等现实性课题。

“蓝图绘就，号角吹响。”总之，党的十八届五中全会把马克思主义社会发展理论和中国特色社会主义建设有机地结合和统一起来，既面对现实又对未来中国的经济发展提出了新的要求，使社会建设的总目标和总体布局更加清晰，更为全面建成小康社会开辟了广阔的道路。我们要认真学习贯彻五中全会精神，在党中央的正确领导下不断拓展中国特色社会主义建设的视野和领域，凝心聚力，万众一心，为全面建成小康社会和实现中华民族的伟大复兴做出新的更大的贡献！

参考资料

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责任编辑：孙铁铭

作者简介：（祝小茗，博士，武警长白山公安边防支队助理研究员，研究方向：马克思主义政治经济学与中国特色社会主义法治理论）