禹竹蕊，李宗侯

（1.四川省委党校　四川成都　610073；2.四川警察学院　四川泸州　646000）

公安民警执法能力建设新论

禹竹蕊1，李宗侯2

（1.四川省委党校四川成都610073；2.四川警察学院四川泸州646000）

建设法治政府的主要任务之一就是规范公正文明执法，公安机关作为政府的重要执法部门，加强公安民警执法能力建设十分重要。制度层面，应从执法办案制度、执法司法衔接机制、执法责任制、人权保障制度等方面完善执法权力运行机制；提升举措有：善用柔性执法方式、培养和提升沟通协调能力、加强学习，注重自我提升。

公安民警；执法能力；建设；提升

“四个全面”战略部署的提出，明确了当前和今后一个时期党和国家各项工作的关键环节、重点领域和主攻方向，也决定了公安工作改革的目标，引领了公安工作进取的方向。2015年，公安部提出《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》 （以下简称《意见》）及相关改革方案，涉及七个方面的主要任务、100多项改革措施，公安队伍的重塑与改革拉开了帷幕。2016年5月20日，习近平总书记主持召开了中央全面深化改革领导小组第二十四次会议，并指出：深化公安执法规范化建设，要着眼于完善公安执法权力运行机制，构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化，保障执法质量和执法公信力不断提高。

国家安危，公安系于一半。公安民警执法能力的提升，不仅关系到公安机关的执法公信力，也关系到公安机关为人民服务的质量，更关系到国家的长治久安。因此，对公安机关而言，民警执法能力建设不但是一个长期性、战略性课题，也是新形势下公安工作改革的重点。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 （以下简称《决定》）和《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》（以下简称《纲要》）都提到，要坚持严格规范公正文明执法，就要做到：改革执法体制、完善执法程序、创新执法方式、全面落实执法责任制、健全执法人员管理制度和加强执法保障等具体措施。而《意见》则从完善执法办案制度、执法司法衔接机制、执法责任制、人权保障制度等方面，提出了完善执法权力运行机制的细化措施。

上述规定是公安民警执法能力建设的重要内容，对其进行解读的论著不胜枚举，本文不再赘述。在此，着重探讨某些容易被忽视或错误理解的措施，以期对公安工作改革提供参考。

一、执法能力建设中公安机关不应忽视的问题

执法能力建设并非民警个人的事情，而是整个警队的大事，公安机关应该起主导作用。除了依据《决定》、《纲要》和《意见》的相关规定，建立健全体制机制、制定完善相应规范，公安机关还应该特别注意以下几点。

（一）尊重和欣赏民警

一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、纪律鲜明的执法队伍，是公安机关赖以高效运转、履行法定职责的保障。而这样的队伍建设，除了政治上、业务上的高标准、严要求之外，还离不开公安机关对每一个民警的尊重和欣赏。

民警是我们这支队伍最小的有机细胞，每一个细胞都充满活力，每一个细胞都蓬勃向上，才能确保整体的团结向上，才能确保整体的素质优秀。而尊重和欣赏每一个民警，将他们视为集体中不可或缺的一员，尊重他们的个体权利，欣赏他们的个体能力，有利于激发他们的工作积极性、能动性和创造性，可以最大程度地确保我们这支队伍的活力和战斗力。

中国的警力配置远远不足，在各种社会矛盾日渐尖锐的今天，大量基层民警超出常人的付出，极少得到相应的回报，还要时常面对社会不公的批评和指责，他们依然选择坚守在一线的工作岗位，秉持入警时的誓言，皆是凭着对公安工作发自内心的热爱。可基层民警也是有血有肉的凡人，他们也有着正常人的情感和想法，如果我们的公安机关不能站在他们的身后真正做他们的坚强后盾，不能给予他们真切的关怀和支持，不能让他们感受到理解和尊重，那么他们在流汗流血的同时，就会因为组织的冷漠而流泪。

不少民警都有这样的感叹，被群众误解不可怕，被社会误读不可悲，最心冷的是组织的漠视，是关键时刻组织的沉默和抛弃，一旦遭遇这样的情况，心中就会质疑自己多年来的坚持，就会产生职业倦怠，就会对公安工作的未来看不到希望。而这样的负面情绪一旦在普通民警中间滋长蔓延，对我们这支队伍的负面影响将是巨大的，它会消解我们的整体凝聚力，会降低我们的整体活力，最终消弭我们的整体战斗力，将一支原本优秀的队伍变得死气沉沉，工作只求应付，只求无过、不思进取、畏首畏脚。

只有真正地尊重和欣赏每一个民警，倾听他们对警队建设的意见和建议，让他们真正感受到自己是警队的主人翁，他们才会甘于奉献、乐于奉献，恪守入警时的誓言，坚守在公安工作的第一线。同时，还要时刻牢记民警也是普通公民，他们也享有公民的基本权利，当他们在执法中自身权益受到侵犯，当他们代表的警队尊严被冒犯，公安机关应该第一时间予以关注、给予保护，绝不能因为所谓的舆情盲目抛弃我们的民警，让他们因为组织的冷漠而寒心，彻底丧失工作的积极性。

总之，尊重和欣赏民警，激发他们工作的热情，才能让这个组织有机体的每一个细胞都保持鲜活、认真履职，才能真正促进执法能力的提高，才能确保公安机关的每一项改革措施都落到实处，才能保证这支队伍的先进性，才能确保公安机关全方位地为人民服务，真正赢得人民的信赖和尊重。

（二）真正落实权力清单制度的要求

《决定》和《纲要》都强调建立权力清单制度，这是加强权力运行制约和监督体系建设的一项重大举措。对公权力机关而言，法无授权即禁止，这是法治的基本要义。公安机关作为政府的职能部门，作为执法部门，在缺乏宪法和组织法授权的前提下实施相应管理行为，这本身就是违法，与法治的要求背道而驰。建立权力清单制度，全面梳理法定职权，将有利于公安机关彻底杜绝越权执法，防止公安执法遭人诟病。公安机关应当依据宪法和组织法的规定，全面梳理现有行政职权，将各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。各地各级政府领导也应该依法用警，让警队在执法制度体系下依法参与各类警务活动。

继今年年初公安部官方微博明确晒出十八项不该由公安机关开具的证明之后，河北省政府办公厅下发了《关于在全省施行非警务报警与公共服务平台分流对接的通知》，并于5月1日正式实施。该通知明确了110报警的受理范围，非警务报警正式分流给公共服务平台对接。此举有利于建立职责明晰、优势互补、规范高效、方便群众的社会服务联动体系，确保紧急突发警情快速有效处置，进一步提高各地各部门服务群众的能力和水平，保障了有限的公安接警资源和处警力量用于正常警务工作①崔利杰.5月1日起河北110不再受理非警务报警[EB/OL].http://mt.sohu.com/20160505/n447808139.shtml.2016-05-02.。这些都是落实权力清单制度的表现。地方政府和公安机关都应深刻意识到，公安机关不可能是万能的，也不能是万能的，公安机关有法定的权限范围，权力清单上的事情必须严格执法、履行职责，而不在权力清单之上、特别是被写进了负面清单的事项，便是公安执法的禁区，绝对不能触碰。如果公安机关不能清醒地认识到这一点，不但可能越权执法，还会因大包大揽而造成其他机关的懒政，有违法治政府建设的初衷。

但是，如果我们的认识仅停留在这个层面，那还远远不够。只有做到以下两点，才算是真正落实了权力清单制度，也才真正有利于公安工作的开展。

1.划清内部权限

公安机关建立权力清单制度，不仅要梳理宪法和组织法赋予公安机关的整体权限，还应对机构设置、警种分工进行权限梳理，要真正做到各警种、各机构相互分工、相互协作，杜绝因内部权限分工不明确而导致的工作相互推诿现象。最近，浙江省公安厅发布《关于进一步推进派出所建设的意见》，指出“除县级公安机关对派出所工作绩效进行统一评估外，坚决纠正各警种、各部门压指标下任务、考核排名以及把本该由自身承担的任务转嫁给派出所的做法。”②谢佳.浙江省厅三年连出“一号文件”聚焦派出所建设[EB/OL].http://www.cpd.com.cn/n10216060/n10216144/c32698875/content.html.2016-05-02.这一做法值得各地公安机关学习和借鉴。

2.培育全民警政

建立权力清单制度，放手不该管理的事项，着力积极培育全民警政，有利于促进中国公民社会的发展。民主行政的浪潮早已席卷全球，行政机关单一的管理向有公众参与的治理转变也是中国行政正在改革的方向。公安机关应该出台相关规定鼓励公众积极配合公安机关维护社会的良好秩序，让类似“朝阳区群众”这样的“世界第五大情报组织”遍地开花，让公众自发地为公安工作献计献策，自发地成为公安机关的义务工作者，协同公安机关综合治理社会治安，真正实现全民警政。

（三）重视政务公开与正面宣传的有机结合

衡量法治政府的标准之一就是行政权力能否规范透明运行，公开透明、高效服务也应该是公安工作的目标。公安机关应该按照《决定》和《纲要》的要求全面推进政务公开，“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。

1.提升信息资源管理能力

信息时代，全面推进政务公开，首先要提升公安机关对信息资源的管理能力，推进电子政务的扁平化和网络化，加强信息资源库的建设，真正实现系统内信息共享，便于各警种、各机构的合作，尽量避免重复性工作，更快更好地履行职责。同时，电子政务的推进，还应与政府其他职能部门实现对接，要尽最大可能为兄弟单位提供便捷，凡是不涉及工作机密，不违反保密规定的数据都应该主动向有关部门提供，共同协作，为民服务。

2.重特大事件第一时间公开

公安机关要按照《决定》的要求，在推进政务公开信息化方面，要加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。对于职权范围内可能引发舆情的社会热点问题，公安机关在第一时间要作出反应，并将相关信息通过网络、电视、报刊等各种媒体向社会公开。对于公众关注的违法犯罪信息，公安机关在公开时不能只谈查获了什么违法犯罪行为，更应该告诉公众为阻止这样的违法犯罪继续蔓延，公安机关都采取了积极措施来保护人民生命财产安全，采取了哪些措施切实维护社会秩序和稳定。要让公众看到公安机关的努力和付出，要在第一时间赢得公众的理解和支持。

五月份发生在北京的“雷某抓嫖致死事件”，且不论昌平警方在抓捕违法嫌疑人的过程中是否存在违规执法的问题，当雷某死亡之后，昌平警方如果能在第一时间予以信息公开，主动向社会公众做简要的情况通报，告知在警务执法活动中出现了意外死亡事件，并主动向社会公众承诺表态，若有执法人员违法执法导致雷某死亡，警方将依法追究其法律责任，决不姑息和偏袒，那么该事件随后的发展或许能多一些理性。正因为警方没有在第一时间发表申明和表明态度，才导致这一事件持续发酵，舆情完全脱离了控制，在真相根本还没调查清楚之前，舆论已经出现了一边倒，不少人胡乱猜测和造谣，将大量脏水泼向警队，再次将公安机关的整体形象抹黑。这一事件值得我们反思，也警示各地警方要吸取教训，重特大案件唯有第一时间作出信息公开，并表明态度，才能真正赢得民众的支持和理解，也才能杜绝谣言的产生和传播，防止别有用心的人抹黑警队。

3.重视正面宣传

网络与自媒体的发展，已经改变了这个世界，陈旧的观念必须打破，在规范执法的同时，唯有将政务公开与正面宣传有机结合，才能更好地树立公安机关的执法公信力。

长期以来，我们的警队都不太重视正面的宣传，殊不知，社会矛盾异常尖锐的时期，公安机关因工作的特殊性，服务的方式多是刚性的管理手段，容易成为民众泄愤的对象，如果我们仍像以往那般忽视正面宣传，信息公开不强调警队的付出和努力，那么，当铺天盖地的歪曲报道大量充斥网络和自媒体，舆情就会对我们非常不利。不管警队做了多少工作，都会被刻意抹杀，不管民警付出了多少心血，都不会被公众认可。

衡量执法水平的重要标准是执法效果，其中社会效果、社会评价则是重中之重。我们的执法能力有没有提升，执法水平有没有提高，并非公安机关自己说了算，关键还是要看公众的感受和评价。尤其是在今天，不少媒体戴着有色眼镜看待公安民警执法，不少舆论刻意放大或歪曲民警执法中的个别问题时，如何正确、及时地公开政务信息，如何通过积极的正面宣传加以引导，这是值得各级各地公安机关思考的问题。

4.强调警务说理

公开警务信息并配以说理，将警方执法的缘由告知公众，这是警务工作赢得公众理解的重要途径，也是宣传普法、打造良好执法环境的重要手段。很可惜，迄今为止，很多地方公安机关对此都不够重视。

今年四月十九日，济南交警面对社会公众发布了关于《4月18日济南交警在长途汽车总站严查无牌无证摩托车与群众发生肢体冲突》的官方情况通报。这份情况通报先是对执法事件进行了简要说明，随后核实了视频中与正式民警一起执法的人物的身份确实为辅警，并引出《交通警察道路执勤执法工作规范》以证明其行为是符合规范的职务行为。通报随后说明辅警在实施进一步的执法行为前，进行了合法必要的警告措施，但是也暴露出处置过程中细节欠缺，自身经验不足。接着，该通报用了比较长的篇幅陈述公民有合法权利，但倘若违法就应该服从现场管理。若不服从，交警有权力按照规定依法执行，并强调必要的执法权威是市民安全感的最强保证。济南交警此份通报有理有据，还原了一些执法细节，在说明自己的执法行为，也科普了执法依据，进行了普法宣传，赢得了公众的理解和支持①济南交警霸气回应KO事件：程序上不存在问题，细节上有欠缺[EB/OL].http://mt.sohu.com/20160419/n445031205.shtml.2016-05-02.。

如果我们的警队在执法中，尤其是在遭受公众质疑的执法活动中，都能在公布警务信息的同时向公众进行说理，反复宣传，相信公众配合权力机关执法的意识将会得到提高，对警务工作的抵触情绪也会逐步减少。

（四）加强教育培训

教育培训虽是老生常谈，但部分公安机关对培训工作依然不够重视，训练内容与实战脱节，针对性不强，不能吸引学员兴趣，更不能真正提升民警执法能力。四川省公安厅早在2014年就开始全面推行“战训合一”的理念，全省九大培训基地同时开展在职民警轮训，全面打造培训精品课程，构建实战的执法培训体系，通过开展法律知识和贴近实战的执法能力培训，不断提升民警法律素养、执法水平和依法履职能力,使民警执法有理有力，效果显著，其经验值得全国推广。

二、公安民警提升执法能力的主要举措

认真学习《决定》、《纲要》和《意见》，认真解读并落实提出的各项具体措施，才能确保公安民警执法能力的提升，但前提依然是理念的树立和观念的转变。

习近平总书记指出，“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”很多人因为对宪法的核心理念认识不够，并未真正理会这句话的含义。实际上，宪法的核心理念是尊重和保障人权，任何一个国家通过宪法规定国家的根本制度、根本任务，其最终目的是要为国民创造福祉，是要让国民获得最大限度的幸福。这也就是习李新政一直强调以民为本的原因。

公安工作的特点导致一线民警时常面对社会的阴暗面，对一些违法犯罪的行为见惯不惊，但我们要时刻牢记，“百姓无小事”，在民警眼中习以为常的事件，可能对普通公民来讲却是天崩地裂的大事。民警执法时一定要换位思考，要多站在执法对象和公众的角度去看问题，要秉持宪法理念，谨记尊重和保障人权，懂得自己的执法管理目的是服务人民，才能真正提升执法能力，执法才能被公众所接受和认可。

（一）善用柔性执法方式

柔性行政方式 （non-authority form of administrative way），是指“行政主体实施的不具有强制命令性质的非权力作用性的行政活动方式。”②柔性行政方式的基本特点包括：它在法律关系上属于公法关系；它在性质上属于非权力作用，不以国家权力来单方性地拘束行政相对人；它既包括一部分无固有法律效果的单纯事实行为（如某些行政指导措施），也包括一部分较为柔软的法律行为或准法律行为（如属于双方法律行为的行政契约行为）；它往往具有诱导性和引导性；它有时以行政权力作为背景（相当于具有一定的事实上的拘束力），以保障它的实效性；它适用于整个行政领域，但主要是经济领域和部分社会管理领域；它在方式方法上往往采取非强制性非命令性的手段。参见莫于川，等.柔性行政方式法治化研究——从建设法治政府、服务型政府的视角[M].厦门：厦门大学出版社，2011.147.这类以行政指导、行政资助、行政调解、行政约谈为代表的柔性行政方式，与传统的行政许可、行政处罚、行政强制等刚性行政方式相比，因缺乏强制约束力，行为方式更为柔和，有效化解了行政主体与行政相对人之间的对立和冲突，可以大幅提升公众对政府的满意度；同时，这类柔性行政方式以提供公共服务的方式来维护社会秩序，在确保行政效率的同时兼顾了权利保障，符合建设服务型政府的要求，也有利于在和谐的氛围中实现行政管理目标。因此，成本低廉、对抗性低、可塑性强的柔性行政方式不但受到执法者青睐，也逐渐得到公众的认同。

公安机关在传统的管理模式中，单纯依赖行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制、刑事强制措施等强制性手段，这类刚性监管方式好似重拳出击，立马见效、立显权威，但也易于激化矛盾，造成公安民警与执法对象之间的对立和冲突。在创新执法方式的今天，公安民警提升执法能力，必须积极运用柔性执法方式，要将调解、斡旋、商谈、指导等执法方式广泛地运用到公安管理工作中，恰到好处的刚柔并济，方能取得更好的执法效果。

（二）培养和提升沟通协调能力

社会矛盾高发期，公安执法，沟通协调能力尤为重要。善于沟通，积极交流，是民警圆满处置问题的基础，也是执法水平提升的标志。

随着公民意识的崛起，公众面对执法者会据理力争，大胆地表达利益诉求。如果民警忘记执法的目的是为民服务，就难免高高在上、用执法者的身份去压制沟通对象，就容易和沟通对象产生矛盾、发生冲突。沟通对象若将这样的执法片段拍摄后上传到自媒体，势必引起公众的不满和责备，公安机关的执法公信力就会受到质疑。

因此，民警在沟通中要学会聆听，让沟通对象充分阐述其意见和观点。尽量创造良好的环境，使用通俗易懂的语言，让自己的表达风趣得体，要有耐心反复沟通，直至达到沟通目的。面对公众的利益冲突，民警既要做公正的裁判者，又要做智慧的协调者，耐心倾听双方的利益诉求，注意化解双方的对立情绪，调解要以理服人，语言之外还要擅长使用适当的肢体语言。切忌将他人的矛盾变成自己和调解对象的矛盾，引发公众对公安机关的不满。

当然，强调培养和提升沟通协调能力并不是主张我们的民警个人在办案中直接面对媒体，更不主张民警个人私下接受媒体的采访。如今各地各级公安机关都建立了新闻发言人制度，如果执法办案中需要信息公开，民警个人只需善意提醒媒体记者按规定采访专职部门、专门的新闻发言人，这样可以避免泄露工作秘密，避免很多不实或有误的报道，也避免公众对警方的误解。

（三）加强学习，注重自我提升

人类社会发展到今天，知识已经高度碎片化，谁也不可能是各种领域的专家，任何人都有知识的短板和盲点，公安民警也不例外。

在职民警培训的授课都是讲授执业规范、执法要求，注重培养和提升专业技能，但在日常执法中，我们会遭遇各种意想不到的问题，仅靠专业知识根本无法解决。各种稀奇古怪的事件都会考验民警的知识储备，非常识性的事件有时候会让民警束手无策，如果不懂装懂，不但不能解决争端，化解矛盾，还可能好心办坏事，反倒招致公众的不满。因此，一线民警应该好学多思，对于工作中遇到的“疑难杂症”要不耻下问，求助专业人士，利用网络及时寻找答案，不断学习，不断积累，不断提升，面对形形色色的社会问题，才能给出最合理的建议和处置，执法才能真正赢得公众的认可和支持。

New Views on the Police Law Enforcement Ability Construction

YUZhu-rui1,LI Zhong-hou2
（1.Sichuan Party School,Chendgu,Sichuan,610073;2.Sichuan Police College,Luzhou,Sichuan,646000）

The main task for a law-based government is to regulate the fair and civilized law enforcement. As an important law enforcement department,the public security must improve the law enforcement ability on its own.The system construction can be designed in the systems involving in cases,judiciary,responsibility and human right protection so as to perfect the law enforcement power operation mechanisms.The measures for upgrading the police law enforcement ability include the flexible way,the communication ability training and improving,continuous learning and self improvement.

police:law enforcement;construction;improvement

D631.1

A

2095-1140（2016）04-0023-06

2016-05-14

2014年四川省哲学社会科学规划办基地项目“公安民警执法能力建设研究”（SC14E098）

禹竹蕊（1975-），女，四川泸州人，中共四川省委党校教授，主要从事中国宪法和中国行政法的教学和研究；法学博士，李宗侯（1957- ）男，四川宜宾人，编审，四川警察学院学报主编，主要从事编辑学、社会学、犯罪学研究。

（责任编辑：天下溪）