赵 友 华

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)



大数据时代行政决策体制优化研究

赵 友 华

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

摘要：随着科学技术和网络媒介的发展，人类已经开始步入大数据时代，数据驱动决策成为大数据时代行政决策体制优化的应有之义。大数据技术对于行政决策信息系统而言，可以扩大信息收集来源、强化行政决策依据、创新方案评价模式和畅通信息传递通道；对于行政决策咨询系统而言，可以科学预测信息、优化方案设计、及时反馈信息并实现问计于民；对于行政决策中枢系统而言，可以扩大决策参与主体、优化决策目标制定并推动组织结构升级优化；对于行政决策监控系统而言，可以增强监控实效并完善监控体系。

关键词：大数据;行政决策体制;优化；数据驱动决策

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20160405.1125.010.html

网络出版时间：2016-04-05 11:25

随着科学技术和网络媒介的发展，人类已经开始步入大数据时代。大数据不仅是数量庞大和类型多样的数据集合，更是一种对数据进行分析、处理以及应用的技术活动，具有快速传递和高速运算等特点。在大数据背景下，如何把握大数据技术对行政决策体制优化的机遇，实现技术进步与行政发展的深度融合，提升政府的科学民主决策能力，是一项具有深远意义的研究课题。

一、大数据的内涵

大数据概念最早出现在《Nature》杂志2008年的“Big Data”专辑中，该专辑对如何研究PB级容量的大数据流以及目前正在制订的可最为充分地利用海量数据的最新策略进行了探讨[1]。随着网络技术和信息革命的发展，大数据对于商业发展、科学研究及公共行政的影响日益明显，这一新生概念也在不断深入人心。2011年，美国著名的咨询服务公司麦卡锡在其研究报告中首次提出大数据时代已经来临。国外大数据研究的集大成者维克托·迈尔·舍恩伯格的《大数据时代——生活、工作与思维的大变革》一书阐述了大数据时代人类思维模式的转变、商业发展的未来取向以及公共管理领域的变革之道，全面细致地描绘了未来大数据发展的美好蓝图。

大数据作为信息化时代的新生事物，尚处于认知与应用的初始阶段，虽然相关研究成果和应用案例如雨后春笋般涌现，但无论是学术研究界还是实践应用领域，对于大数据的概念界定仍是众说纷纭，尚未形成统一的定义。纵观国内外对于大数据概念的认知与理解，主要从两种路径加以界定：

(一)属性路径

维基百科将大数据定义为：“所涉及的资料量规模巨大到无法通过目前主流软件工具在合理时间内达到撷取、管理、处理并整理成为帮助企业经营决策更积极目的的资讯。”[2]

(二)技术路径

《互联网周刊》认为“大数据是通过对海量数据进行分析，获得有巨大价值的产品和服务，或深刻的洞见，最终形成变革之力”[3]。迈克菲认为“大数据是分析的另一种表达，是通过从海量数据中获取知识，并将其转化成商业优势的一种智能化活动”[4]。

综上，通过对大数据概念两种路径的考察可以得知，大数据不仅是数量庞大类型多样的数据集合，具有快速传递和高速运算等特点，是一种战略化的信息资源，更是一种对数据进行分析、处理以及应用的技术活动，通过数据之间的密切关联和整合运用，发挥其知识服务效用。

二、大数据的特点

大数据是一种新生事物，既是行政决策体制优化的时代背景，又是行政决策体制优化的技术手段。优化行政决策体制必须根据大数据本身的特点，忽视大数据特点的优化路径将徒劳无功，大数据的特点和规律是寻找行政决策体制优化路径的依据和基石。

(一)大容量

大数据之大，最直观的映像就是其数据规模庞大，大到传统的技术手段和设施难以完全实现数据信息的搜集、挖掘、分析和存储。随着物联网和云计算的出现以及各类电子设备的兴起，人类的各项活动都留下了数据的轨迹，人人都成为数据的创造者和传播者。各类自动或人为产生的数据通过网络信息技术手段被聚集入库，形成大数据的海洋。

(二)多样性

大数据的多样性指的是数据结构多样性。随着电子智能设备、各类传感系统和网络社交协作技术的发展，多途径收集的数据呈现出多样化的特点，许多结构化、半结构化和非结构化的数据信息交互混杂，其中不仅包含关系型数据，还包含着来自网页点击访问、智能搜索引擎、电子信件往来与音频播放记录等众多原始型和多样化的数据。

(三)快速性

大数据的快速性主要表现在3个方面：第一，数据产生速度快。大数据时代，数据的产生速度呈几何爆炸式增长，一个网络热点信息往往会在极短的时间内受到亿万人关注和点击访问；第二，数据更新速度快。在信息时代，必须牢牢掌握信息制高点。在重大事件出现的第一时间许多网页平台都会采取滚动方式发布最新消息；第三，数据处理速度快。数据的高速增长要求能够迅速响应并及时处理相关数据，这既是大数据时代的机遇，也是挑战，越来越多的数据分析和处理必须趋于前端化。

(四)价值性

大数据的价值性要从两个方面理解：一方面，大数据的价值密度低。大数据的规模庞大，但是单个数据的价值含量低，并且呈现出稀缺性和不确定性的特点；另一方面，大数据的价值总量大。虽然单个数据价值密度低，但是庞杂的大数据信息通过关联分析，可以发挥重要的作用，蕴含着巨大的价值。

(五)真实性

大数据的规模庞大并不能决定其价值含量，数据的真实有效性才是获得有效信息和有效思路最重要的因素，也是决策成功最坚实的基础和保证。对于数据质量的要求是大数据时代政府决策的一项挑战，必须承认并接受大数据的不确定性，并采取有效措施加以鉴别和分析，剔除无用数据。

三、大数据时代行政决策体制的优化路径

当大数据浪潮席卷而来时，对于行政决策而言，各种新的问题和矛盾也不断滋生，例如数据信息的甄别、海量信息的存储、数据安全的维护以及数据资源的共享等。根据大数据本身的特点，遵循行政决策的规律，立足于行政决策体制的现状，积极抓住大数据时代行政决策体制优化的机遇，沉着应对各类挑战，发挥大数据在行政决策过程中的积极作用，实施科技创新驱动发展战略，推动行政决策体制的优化和创新是新时代提出的新要求。

行政决策体制是指承担行政决策的机构和人员所组成的组织体系和相应的制度安排。现行的行政决策体制主要由行政决策信息系统、行政决策咨询系统、行政决策中枢系统和行政决策监控系统组成。

(一)行政决策信息系统

行政决策信息系统是指为行政决策咨询系统和中枢系统收集、加工、传输和存储行政信息的组织机构[5]70-71,任务是：第一，及时准确地收集信息；第二，提供决策方案制定的依据；第三，对各类决策方案进行分析评价；第四，搜集决策执行的反馈信息。大数据对于行政决策信息系统的积极影响主要表现为以下几点：

1.扩大信息收集来源

数据信息是有效决策的前提保障，缺乏数据资源的行政决策是盲目的，将会导致行政决策缺乏科学性、民主性和有效性。大数据将有效地拓展信息资源的收集渠道，扩大数据信息来源，及时全面地收集数据，主要表现在：第一，拓展信息收集数据源。传统的行政决策信息收集受时间、成本和技术等因素的制约，仅获取了宏观基础数据，没有对决策对象进行深入的数据挖掘。在大数据时代，信息技术和社交网络媒介快速发展，网络系统能够实现数据信息自动收集并存储，各类传感系统也将实时记录相关信息，信息收集容量将大大提高。第二，扩大信息收集主体。在大数据时代，行政决策信息收集主体不仅限于政府部门，多元信息收集主体也将会发挥作用并得到政府部门的认同和采纳，因为大数据时代人人都是数据的生产者、传播者和收集者，分散化的数据信息需要多元主体去加以发现、收集和挖掘。第三，实现信息结构多样化。大数据的特征之一就是数据结构多样性，其中不仅包括结构化数据，还有半结构化和非结构化数据，这些结构多样的数据中蕴含着丰富的决策信息，对于促进行政决策科学化具有重要意义。

2.强化行政决策依据

大数据辅助行政决策方案的制定可提供有效的行政决策依据。一方面，决策依据从个案分析转变为总体感知。以往由于技术和成本等条件的限制，行政决策的数据容量较小，数据来源主要依赖小规模的数据统计或抽样，难以全面掌握决策对象的详细信息。大数据时代行政决策的“样本”是“总体”，全方位的数据信息使决策依据更加具有说服力，能够产生更佳的决策效果；另一方面，决策依据从经验判断转变为“用数据说话”。长期以来，政府部门的决策依据都是片面化的经验判断，根据以往决策经验或基于部分地区的决策实效，进行演绎推理并作为决策依据应用于当下的决策过程。随着社会环境的变迁和决策情景的变化，单把情感、经验或直觉作为行政决策的主要依据，会使行政决策缺乏科学性和精准性。在大数据背景下，行政决策依据从经验化转为数据化是大势所趋，海量数据将会提供决策所需的相关信息，行政决策将会依赖具体、翔实和准确的数据。

3.创新方案评价模式

行政决策信息系统的一项重要任务就是有效利用科学先进的信息系统，协助中枢系统对各类决策方案进行比较和评估。大数据时代行政决策信息系统方案评价模式创新主要表现在：数据关联分析。找出数据之间的关联和规律，为决策提供全面和准确的信息，使行政决策得到全面细致的分析和充分有效的评估；科学智能分析。充分利用云计算和物联网等技术手段，构建云服务平台，完善决策信息资源库，建立针对不同决策方案的服务推送机制，实现对行政决策方案的快速分析和智能评价。

4.畅通信息传递通道

信息传递通道的畅通与否直接关系到信息系统的正常运转和行政决策的科学有效。长期以来，行政决策信息系统一直存在政令不通和传递不畅的弊病。一方面，许多复杂的社会现实和反映舆情民意的信息难以传递到行政决策中枢机构，一些关键性的决策数据难以被行政决策者所掌握；另一方面，囿于中国行政部门组织结构条块化分割的现状，许多重要的决策信息散落在各个部门之间并形成了坚固的信息壁垒，无法实现决策信息的有效传递和资源共享。大数据时代背景下，行政决策信息系统的传递通道将会得到有效畅通。一方面，海量数据是反映社情民意的重要载体，利用大数据技术对其进行分析可以了解社会的现实状况和民众的意见诉求；另一方面，政府部门可以利用大数据的技术手段，构建网格化、一体化和联通化的信息传递通道，建立实时共享的数据资料库，促进信息资源在传递过程中有效衔接。

(二)行政决策咨询系统

行政决策咨询系统是指为行政决策服务的研究咨询机构，是广泛智力开发和协助中枢系统决策的组织形式。行政决策咨询系统的职责主要有：第一，协助决策者进行预测；第二，制定参考方案；第三，为决策者反馈信息；第四，发表不同意见。大数据对于行政决策咨询系统的积极影响主要表现为以下几点：

1.有效科学预测

传统的行政决策大多是被动响应型或是“事后诸葛”型，主要是因为：第一，决策预测技术落后，无法及时捕捉到关键的预警信息；第二，数据样本规模太小，无法全面感知事态发展状况；第三，传统的因果分析方法思维成为定式，忽视了相关性分析。在大数据时代，依托信息技术优势，能够实现对数据的有效捕捉和信息的深度挖掘，建立在相关性分析基础上的预测是大数据的核心。首先，大数据拥有议题发现技术。大数据背景下的网络舆情和社情民意是发现决策议题的重要窗口，大数据可以利用知识发现和知识融合技术及时了解社会矛盾焦点和民众的迫切需求，从而进行科学预测，找准决策议题；其次，大数据拥有强大的数据抓取能力。大数据的首要特征就是数据容量庞大，而且数据的结构类型多样化，能够做到对决策对象“全样本”分析，进而基于大规模的数据样本作出预测性决策；再次，大数据拥有相关性分析思维，可以通过相关性分析从海量化与碎片化的数据资源中找出数据之间的关联和规律，及时有效地捕捉现在的热点信息并预测未来的发展趋向。

2.优化方案设计

方案设计就是行政咨询系统利用信息系统传递的数据资源，对各类数据资源进行分析研究并提出备选方案的过程。大数据技术的运用能够进一步优化方案设计过程，主要表现在：第一，促进方案设计科学化。决策方案制定的首要前提是掌握大量的决策信息。在大数据时代，方案制定过程可以获取众多可供选择的数据资源，通过技术手段筛选有效的决策信息，应用于方案制定过程，实现决策方案的科学化；第二，促进方案设计的透明化。一方面，大数据技术的发展将会弱化层级节制的官僚体制，政府垄断决策信息和决策过程的局面会得到改善，公众也将会借助发达的信息媒介获取决策信息；另一方面，随着网络技术的发展，政府部门越来越重视信息公开，会更加积极主动地公布行政决策方案设计过程，以赢得民众的认同和支持，推动决策有效实施；第三，促进方案设计的智能化。大数据时代的决策方案设计过程依托云计算及物联网等高科技手段，建立强大快捷的决策支持系统，实现决策方案制定的智能高效。

3.及时反馈信息

传统的信息反馈机制存在两方面的缺陷：第一，信息反馈具有滞后性，呈现出静态化和阶段性的特点，不能紧跟事态发展趋向；第二，信息反馈渠道单一，主要由决策执行机构传递，具有片面化和隐蔽性的弊端。大数据能够进一步优化信息反馈机制，主要表现在：第一，提高传递速度和响应能力。大数据时代可以通过各种传感系统、移动客户终端和智能感应装置等采集有效的决策执行信息，及时传递到大数据共享平台并反馈决策执行过程；第二，扩大信息反馈主体。大数据时代人人都是数据生产者和信息传递者，民众可以借助网络媒介和移动设备自主或被动地向决策系统传递关于决策执行的相关信息。

4.实现问计于民

传统的行政决策咨询系统主要包括政府内部的政策研究机构和专家学者组成的兼职顾问机构。这种系统结构不仅带有强烈的封闭性，而且体系不够完整，独立性较差，忽视了对民间咨询力量的利用。大数据背景下，社会公众能够利用互联网媒介加强与行政官员的沟通和联系，及时提出对决策议题的意见和建议，反映社会基层的舆情民意，使行政决策更加贴近民意，反映民声。此外，大数据时代的行政决策咨询力量将会大大增强，人人可以畅所欲言，民间咨询机构中不同知识结构、不同社会阶层和不同专业领域的专家学者都可以利用政府网站、政务微博及网络论坛等开展网络问政，促进行政决策咨询范围进一步扩大和咨询体系更加完善。

(三)行政决策中枢系统

行政决策中枢系统是行政决策体制的核心，是由拥有行政决策权的领导机构或领导者以及协助领导者进行决策的工作机构组成，其主要任务是领导、协调和控制整个决策过程，确认决策目标，并对决策方案进行评估选优，最终拍板定案。大数据对于行政决策咨询系统的积极影响主要表现为以下几点：

1.扩大决策参与主体

以往的行政决策主体主要是“业务专家”和“官僚精英”，传统的行政决策数据信息有限，依赖于行政领导的情感经验；同时，普通民众缺少必要的决策参与途径，被排除在决策主体范围之外。随着经济社会的发展，公民利益高度分化，主体利益呈现出多样化的特点，政府单一主导下的行政决策模式背离了民主政治的诉求。大数据时代的到来使行政决策的主体范围进一步扩大，人人都可以成为决策的参与者。首先，大数据动摇了战略论的社会基础。一方面，社会化媒介的出现促进了网络信息和公民意见的传达、沟通与交互，社会公众的意见诉求和决策建言能够成为行政决策制定的重要依据，在行政决策体制之外形成巨大的舆论压力；另一方面，大数据时代行政决策的信息数据呈现出结构多样化的特点，传统的数据分析模式难以获取全面的决策信息，必须依赖于社会化的决策模式。其次，大数据奠定了多元参与的物质基础。大数据生态系统致力于构建一个政府、社会、企业和公民等相关利益主体都能充分进行大数据获取、存储、组织、分析和决策的公共云服务环境和平台[7]，为决策多元主体的有效参与提供技术支持。

2.优化决策目标制定

决策目标的制定就是行政领导者审时度势，根据掌握的信息数据及时发现社会问题，果断确立决策目标并实现公共利益的阶段。传统的行政决策目标制定过程存在以下缺陷：第一，虽然政府部门拥有专门的咨询机构和信息搜集部门，但是他们的信息来源渠道过于单一，并不能全面反映社会现实状况；第二，信息时代的世间万物变化迅速，数据更新速度快，传统的因果分析方法难以适应决策环境的变化；第三，传统的行政决策目标确立过程过于隐蔽，给权力寻租留下滋生的空间。在大数据背景下，行政决策目标的优化表现在：第一，信息系统的数据来源多元化，行政领导者可以及时了解舆情民意和民众需求，准确制定反映社会诉求的决策目标。第二，大数据强调相关性分析思维，利用关联分析工具捕捉独立数据与事件之间的关系，并通过预测模型准确定位决策方向，科学制定决策目标。第三，大数据可以利用网络地图、标签云和历史流图等最新的大数据可视化技术把握过去、现在与未来的发展规律及历史逻辑，展示决策者行为的全过程[6]，民众也可以利用大数据技术参与决策目标的制定过程，进一步提高目标制定过程的公开性和民主性，约束行政机关的寻租行为。

3.推动组织结构升级

传统的行政决策组织架构建立在自上而下线性传递的官僚制基础上，这种政府单一主导的决策组织架构在过去具有一定的效率优势，但是难以适应当下行政决策体制优化的要求，容易导致体制僵化、反应迟缓和回应乏力等困境。随着大数据理念的传播和大数据技术的推广，行政决策组织架构将会不断升级，日益表现出以下特点：第一，扁平化。大数据时代，横向分工合作与纵向科层制的生硬结构将被打破，政府内部的数据共享与共同决策将拉平部门鸿沟[7]。科层组织将会进一步弱化，各决策单元交互性会增强，组织结构呈现扁平化趋势。第二，开放化。大数据背景下行政组织结构会日益开放，各类主体都可以在行政组织中游走、参与和互动，真正实现多元参与，组织结构的边缘将会变得模糊。第三，协同化。大数据能够将散落在各个职能部门和组织之中的数据信息加以整合连接，促进信息资源共享传递，实现部门间的联通与协作。

(四)行政决策监控系统

行政决策监控系统是指对行政决策者的决策行为和行政决策内容依法进行监督和控制的系统。大数据对行政决策监控系统的积极影响主要表现在以下两个方面：

1.增强监控实效

将大数据技术应用于行政决策监控系统中，将会有利于提高监控效率，有效掌控行政决策流程，及时快速地响应决策环境的变化。首先，大数据能够实现对决策流程的实时监控。在整个决策过程当中，各类传感系统能够实时记录行政领导的决策行为和行政决策的实施过程，监控工作可以从有章可循进步到有据可依，监控质量可以作到量化分析。其次，大数据能够快速反应决策环境的变化。大数据的特点之一就是快速化，通过海量数据的实时收集和及时处理，监控决策执行流程和结果。再次，大数据的开放性能够促进行政决策监督的透明化。行政决策机构越来越主动利用网络媒介和移动终端向社会公开行政决策信息，提升行政决策监督的公信力。最后，大数据有利于节约行政决策监督成本。传统的决策监督工作需要投入大量的人力和物力来处理繁杂的信息数据，而大数据时代背景下依托高效智能的信息技术，许多工作可以交由自动化的监控服务平台，节约了监控成本。

2.完善监控体系

行政决策监控体系主要由内部监控体系和外部监控体系构成，内部监控主要包括行政机构上下级与平级之间的监督；外部监控主要包括执政党、人大、司法机关、社会公众以及社会舆论的监督。中国现行的行政决策监督方式主要是行政系统内部监督和国家党政机关监督，而大数据时代的到来为社会监督和舆论监督提供了广阔的平台。一方面，在大数据时代，人人都是数据的生产者和信息的传播者，话语权不再由政府完全控制，人人都可以成为监督者，实现了全民监督[8]。各类社交媒介的发展使民众可以掌握大量的决策信息，并及时与行政决策机关进行交流互动，全方位多角度地监督行政决策过程。另一方面，大数据时代的网络媒介更加发达，信息传播速度快，影响范围广，网络舆论日益成为监督反腐的利剑。近几年,“表哥”、“表叔”、“房叔”和“房婶”等都是网民通过论坛等平台聚焦出来的,在查处这些案件的过程中,网络舆论起到了无可替代的作用[9]13，其在行政决策监控体系中的作用不容小觑。

大数据带来的行政决策体制创新彰显了紧随时代发展的行政理念、科学民主的行政风格和锐意进取的行政品质，数据驱动决策已成为政府决策模式转型的重要方向。对于大数据而言，最重要的不是技术方法的应用和普及，而是思维理念的变革和认知态度的纠正，政府部门如何有效应对大数据带来的观念颠覆和技术难题，并将其成功运用到行政决策体制优化中，将是大数据时代对公共决策部门提出的挑战。

参考文献：

[1]Nature.Big Data[EB/OL].http://www.nature.com/news/specials/bigdata/index.html/2012-10-02/2014-05-10.

[2]Big Data[EB/OL].http://en.wikipedia.org/wiki/Big_data/2013-09-28/2014-05-10.

[3]姜奇平.大数据的时代变革力量[J].互联网周刊，2013,(1):34-37.

[4]McAfee A,Brynjolfsson E.Big data:The management revolution[J].Boston:Harvard Business Review,2012,(10):3-9.

[5]彭国甫.中国行政管理新探[M].长沙：湖南人民出版社，2008.

[6]胡税根,单立栋,徐靖芮.基于大数据的智慧公共决策特征研究[J].浙江大学学报:人文社会科学版,2015,(3)：5-15.

[7]王向民.大数据时代的国家治理转型[J].探索与争鸣,2014,(10):59-62.

[8]梁新华,张冬梅.新媒体影响政府决策的机理、效应及优化路径[J].情报杂志,2014,(7):151-155.

[9]倪亮.互联网对中国政府决策的影响研究[D].昆明：云南大学,2013.

(责任编辑薛志清)

A Study on the Optimization of the Administrative Decision-making System in the Big Data Era

ZHAO You-hua

(Institute of Public Administration,Xiangtan University,Xiangtan,Hunan 411105,China)

Abstract:With the development of science and technology and the network media,man has entered the big data era.The essence of the optimization of the administrative decision-making system is the fact that data drive decision-making.For the information system of the administrative decision-making,big data technology can expand the sources of information collection,strengthen the administrative decision-making basis,innovate the evaluation patterns of a plan,and clear up the communication channels of information.For the consulting system of the administrative decision-making,it can scientifically forecast information,optimize the plan design,and instantly feed back information.For the central system of the administrative decision-making,it can expand the participation subject,optimize the setting of the decision goal,and promote the upgrading and optimization of organizational structure.For the monitoring system of the administrative decision-making,it can strengthen the monitoring effectiveness and the perfect monitoring system.

Key words:big data;administrative decision-making system;optimization;data-driven decision-making

收稿日期：2015-11-10

作者简介：赵友华(1992-)，男，安徽马鞍山人，湘潭大学公共管理学院公共管理学专业硕士研究生，主要研究方向为公共行政理论与实践。

中图分类号：C 934

文献标识码：A

文章编号：2095-462X(2016)02-0065-06