政党协商的程序论析

2016-03-14张毅

黑龙江省社会主义学院学报 2016年1期

关键词：政党协商民主

张毅

（北京社会主义学院，北京 100029）

政党协商的程序论析

张毅

（北京社会主义学院，北京 100029）

程序对政党协商具有重要意义。政党协商就是一种程序民主，程序是政党协商的内在要求和保障，也是提升政党协商实效的路径。我国虽然制定了较多的政党协商制度，但政党协商的程序还是一个薄弱环节，还存在程序设置不完善、程序落实不到位等问题。要加强对政党协商的领导，健全程序设计，提升政党协商能力。

政党协商；制度；程序

十八大以后，中共中央提出要推进社会主义协商民主的规范化、制度化和程序化建设，这同全面依法治国的战略目标相一致，也是为了更加深入地推进社会主义协商民主，发挥社会主义民主的优势，真正保证人民当家作主。政党协商是社会主义协商民主的重要组成部分，是我国最成熟、规范的协商形式，然而，在程序方面还有许多不足。加强政党协商的规范化建设，不仅需要有政党协商的制度规定，也需要有政党协商的程序性机制建设，以把政党协商真正落到实处。

一、程序对政党协商的意义

程序对民主非常重要，对政党协商同样具有非常重要的意义和作用。离开了程序，政党协商就是空中楼阁，无法真正落实。

（一）政党协商就是一种程序民主

西方民主学家认为：“民主具有强烈的实质性同样具有程序性。”[1]“所谓制度，就是一个社会的游戏规则，程序就是制度的心脏。”[2]20世纪80年代，针对自由民主和代议制民主的不足，协商民主作为它们的替代形式开始兴起，成为“现代民主转型发展的重要方向”[3]，其实质就是基于程序的一种民主形式，是以交往和话语为主要要素的一种程序民主。“商谈性政治的成功并不取决于一个有集体行动能力的全体公民，而取决于相应的交往程序和交往预设的建制化，以及建制化商议过程与非正式形成的公共舆论之间的共同作用。”[4]

政党协商是社会主义协商民主的重要形式，是在我国发展历史最久、运行最为规范、影响最大的一种实体民主与程序民主有机结合的协商民主形式。政党协商这种民主形式说明了我国的民主是一种什么样的民主以及人民如何参与民主，规定了民主的目标、性质和价值，这是一种实体民主；同时，政党协商也规定了人民参与民主的方式、步骤和进程，中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式，[5]这是政党之间协商的过程，是一种程序民主。所以，政党协商本身就是一种程序民主，强调程序是其本质要求。

注重程序是现代民主政治发展的重要原则和内在逻辑要求。对于社会主义民主政治而言，程序更是它的一个本质特征。[6]政党协商是社会主义民主政治的优秀成果，是社会主义协商民主的一种重要形式。政党协商不仅要注重其协商的价值、内容和目标，更要注重实现其价值目标的规制、机制和程序，注重通过科学、合理的程序实现政党协商的目标及作用。作为现代政党政治的一种优秀形式，政党协商需要符合现代民主政治发展的基本规律和要求，而现代民主政治的一个重要特征就是强调程序，要求民主按照一定的规则进行，因此，程序应该是政党协商的一个重要特征。具有完善的程序，是我国多党合作和政治协商制度成熟的重要标志，也是实现和体现我国政党协商制度优越性的根本。

（二）程序是政党协商的内在要求

政党协商作为我国政治民主的一种基本形式，具有自身的特点和独特性，这些特点决定了政党协商必须注重程序建设。首先，程序是实现政党协商的必要前提。政党协商强调的是平等的协商，是规范性、理性的协商，强调共识、合作、共赢，只有科学、合理的程序机制，这些政党协商的原则目标才能真正开展与实现。其次，政党协商具有广泛代表性，这种广泛代表性要求政党协商必须注重程序建设。把协商放在决策前和决策中，就必须有明确的参与决策程序设计和参与实施、监督的程序设计，使政党协商真正成为决策的必经程序。再次，达成共识需要程序。政党协商的目的是为了达成共识，要达成共识就必须有科学合理的协商程序，只有把提出议题、信息沟通、调研协商、反馈落实等各个环节都以科学合理的程序表现出来，政党协商才能顺利开展，才能形成最大共识。最后，尊重少数原则需要程序。尊重少数是政党协商的重要原则和协商民主的重要特点，如果没有程序，尊重少数将成为形式，少数的意志也就无法实现。

（三）程序是政党协商的保障

在社会主义协商民主规范化、制度化和程序化建设中，规范化是一个总体要求，制度化是基本方法，程序化是具体落实步骤。没有制度化和程序化，就不可能规范化；没有程序化，制度化和规范化就无法落实。程序从根本上说就是制度规范的细化、量化和步骤化，是制度规范实践在时间、次序、步骤等方面分解和落实措施。制度规范是较为宏观的规定，微观操作层面必须有恰当的程序机制，否则制度规范就无法实现。加强政党协商的规范化、制度化、程序化建设，不仅要制定政党协商的制度，还要有具体的程序步骤，只有把政党协商的制度和程序完整地结合了，才能真正规范政党协商。

程序是政党协商制度得以实现的根基，是体现制度原则、落实制度内容、发挥制度功能的重要保证。程序的完善使制度变得更加健全、科学、具体，也使制度的实施更具规范性和可操作性，还可以对制度产生监督作用，避免了制度执行的随意性。缺乏程序的制度只能是不完全、有缺陷的制度，无法实现制度功能。没有程序的保障，制度规范将成为可有可无的制度，没有落实的保障。在中国特色社会主义政治制度里，程序是政党协商和我国民主政治发展的内在要求，这是因为，有完善的程序才能充分表达人民的意志，才能保证社会公正有序，才能实现政党协商，才能使决策科学、民主、合理，也才能真正发挥政党协商的作用。

（四）程序是提升政党协商效能的有效方式

程序是判断协商有效性的一个维度。要把政党协商制度落实到具体现实中，必须有程序步骤。没有规范的程序，制度就无法落实。制度落实的根本就在于依程序办事，实现人民的参与和意志的表达，制约监督权力的运行，实现社会公正和社会治理的有效性，即程序对政党协商具有工具性价值、先行价值、参与性统治价值、公正价值和效率价值等。[7]除了对主体权力的限制、保障制度目标的实现外，程序还有补充政党协商制度的不足，纠正政党协商制度偏失的作用。程序在促进政治民主和推进政党协商的规范性的同时，保证了政治参与主体的代表性，激发了协商者的参与热情，保证了协商结果的有效性，提升了协商的权威性。所以，完善程序建设是提升政党协商实效性的一个重要途径和方式。

程序是提升政党协商效能的方式。政党协商的主要功能是提高中国共产党的执政效率，降低执政成本，提升决策的科学性、民主性、合理性和合法性。这就要求政党协商必须通过各种机制和步骤，保证协商在决策前和决策中进行，从而使决策取得应有的效果。因此，要提升政党协商的效能，必须按照既定的程序进行协商。

二、政党协商的程序建设实践

政党协商在我国已经有近一个世纪的发展历史，政党协商的制度也逐渐完善，特别是改革开放后，党中央一直重视政党协商的制度建设，不断健全政党协商的程序机制，以增强政党协商的实效。

我国的政党协商最早可以追溯到1924年的第一次国共合作，两次国共合作都是因当时国内革命形势的需要而产生，同现在的政党协商有一定的差别。后来的“三三制”、参政会、旧政协、新政协筹备会等都是多党合作与政党协商的形式和平台，但这些形式都只是应当时形势需要而临时运用的，并不固定，也不规范，因此，也谈不上政党协商的程序问题。新中国成立后，毛泽东关于“一根头发”和“一把头发”的论述，1954年通过的《中国人民政治协商会议章程》明确规定了民主党派的地位，1956年中共八大上刘少奇提出“长期共存，互相监督”的方针，等等，为政党协商的程序化提供了根本性的方向和工作指导方针。但总体上看，直到改革开放前，政党协商没有一个系统的程序规定。

改革开放后，民主党派开始逐步恢复工作，政党协商规范化、制度化和程序化建设也逐渐走上正轨。中发[1989]14号文件规定的政党协商形式包括：民主协商会，高层次、小范围的谈心活动，专题协商会和书面协商，但没有具体程序细节。中发[2005]5号文件明确了政党协商的原则——把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商；规定了协商的内容和形式；初步指明了协商的程序：中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划；协商的议题提前通知各民主党派和有关无党派代表人士，并提供相关材料；各民主党派应对协商议题集体研究后提出意见和建议；在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异，求得共识；对民主党派和无党派人士提出的意见和建议要认真研究，并及时反馈情况。2007年颁布的《中国的政党制度》白皮书基本延续了2005年意见的内容，阐释了政党协商的地位，再次明晰了政党协商的内容、形式和基本程序。2010年，中共中央办公厅专门下发《关于进一步规范省、自治区、直辖市党委同民主党派、无党派人士政治协商的意见》，对省一级中共党委同民主党派的政治协商原则、内容、形式、程序作了具体规范，这为政党协商的程序规定奠定了基础。2015年《关于加强社会主义协商民主建设的意见》对不同形式的政党协商程序做了基本规定，特别是把协商内容和协商形式进行了匹配，规定了负责人，并且提出了政党协商的保障机制。2015年底《关于加强政党协商的实施意见》规定了政党协商的形式、协商负责人、协商内容和协商次数，并把协商形式和内容进行匹配。在协商程序的规定上，文件根据会议协商、约谈协商和书面协商三种方式进行了不同的规定，对协商的计划制定、确定议题、时间、参加范围、负责部门、组织实施、信息提供与发布、会议程序等都做出了细致的规定，并提出了保障措施。

从政党协商的相关制度文件看，虽然政党协商的概念在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中首次提出，但政党协商的实践已有较长历史。中发[1989]14号文件是在总结多党合作和政治协商经验的基础上论述政党协商的内容与主要形式，虽未明确规定政党协商的程序，但已经有部分相关内容。中发 [2005]5号文件，基本明确了政党协商的内容、形式、程序和保障机制，虽然这个程序规定还不完善，但协商规划——提出议题——发布信息——提出意见——讨论协商——落实反馈这一基本程序已经形成。2007年的《中国的政党制度》白皮书基本延续了2005年《意见》的内容，仅在个别文字上进行调整，表述更为准确。2015年《关于加强社会主义协商民主建设的意见》首次明确了政党协商的概念。《关于加强政党协商的实施意见》针对政党协商的程序规定较为具体，对不同形式的协商做了不同的规定，在协商内容、协商次数、协商范围、议题提出、信息发布、时间保障、建言协商、落实反馈等方面都有明确的程序规定和要求，也相对完善。

三、政党协商中的程序问题

尽管我国政党协商的程序不断完善，但相对而言，由于历史、传统和社会发展等多种因素的影响，“在我国多党合作和政治协商制度建设中，程序化建设还是一个薄弱环节”[8]。“我国理论界长期强调人民的权力的民主的实质问题，而忽略了对民主程序的研究，而在民主政治的实践上也是重实质轻程序，因此造成民主政治的制度规则方面的程序建设长期滞后。”[9]

（一）程序设置不完善

由于我国民主政治传统中一直比较注重实质和实体民主，民主程序建设起步比较晚，程序建设还比较薄弱，如对程序在政党协商中的作用重视不够，具体程序机制缺乏，程序设置不合理，等等。虽然党和政府历来比较重视政党协商，出台了许多制度文件，但这些制度文件都比较宏观，对程序涉及较少，即使有所规定也过于笼统。各地方政府也制定了一些政党协商的实施文件，对具体实施过程进行了规范，但仍有待完善。如对政党协商要在“决策前和决策中”进行，但前到什么时间，决策中怎么协商，具体流程是什么，没有具体规定，缺乏程序化的规章和运行机制。

（二）程序落实不到位

政党协商未按规定程序落实，是政党协商程序的一个突出问题。正如孙春兰所说：有的地方对政党协商存在随意性、表面化和形式化的问题，有的敷衍了事，“想到了”“有空了”才协商；有的流于形式，以通报情况、部署工作代替协商。[10]此外，政党协商还存在协商成果未按规定落实反馈，等等。这些都是程序落实不到位或程序不健全的表现。

另外，政党协商的评价监督没有具体的机制，无法对政党协商进行评价、监督，也无法保证政党协商的实效。

四、政党协商程序的完善

针对政党协商程序中存在的问题，完善政党协商程序，提高政党协商效能，需从以下几个方面着手。

（一）加强对政党协商的领导

坚持中国共产党的领导是政党协商的前提。中国共产党作为执政党，要高度重视政党协商。要深刻认识政党协商的意义和作用，把政党协商提上议程，不仅要发挥执政党总揽全局、协调各方的领导核心作用，还要真正认识到政党协商在我国政治、经济、社会发展中的作用，把政党协商纳入决策程序之中，使政党协商真正落到实处，收到实效。要营造宽松协商氛围，广泛发扬民主，鼓励讲真话，建诤言，更要求同存异、体谅包容，耐心解释，坚决不扣帽子，不打棍子，形成知无不言、言无不尽的协商氛围。

（二）健全政党协商程序设计

搞好政党协商，健全完善的程序是关键。首先，完善制度建设。程序是制度的一部分，程序建设必须从制度建设开始。在健全完善政党协商制度的同时，也要加强政党协商的相关制度（如党外人士培养制度、参政议政制度等）建设。其次，加强程序建设。进一步健全协商程序建设，重点抓住协商前、协商中和协商后的程序机制建设。完善协商前的情况通报制度、列席会议制度、对口联系制度、信息提供制度等；建立协商中的互动交流讨论规范，营造良好协商氛围，鼓励发表不同看法，提出不同意见，形成平等、民主、理性协商环境；健全协商后的落实反馈制度，明确规定党委要认真研究协商共识，把协商结果纳入决策中，并及时落实办理，做到办理后有反馈。最后，健全评价监督制度。制定评价监督制度，明确评价监督的主体、过程和结果，建立激励处罚制度，对协商结果进行评价监督。

（三）提升政党协商能力

协商能力是政党协商质量的根本，也是政党协商程序建设的根本。首先，要增强协商意识，无论是中共还是民主党派，都要增强协商意识、程序意识，提升协商自觉性，以保证政党协商按程序顺利进行。其次，要加强培训和锻炼，提升民主党派成员的协商技能，使他们熟悉协商方法、掌握协商技巧、遵循协商程序，从而在协商中发挥作用。再次，加强党外人士队伍建设，提升党外人士的综合能力，为政党协商储备人才，为党外人士参与政党协商奠定坚实基础。最后，建立民主党派参与协商的内部机制。政党协商代表的不是个人，而是政党，所以要形成集体意见。同时，建立民主党派参与协商的内部机制，有助于民主党派把协商准备做得更加充分，更有利于广泛吸纳各种意见和智慧，形成合力，增强协商的影响力。

[1]达尔.民主及其批评者[M].长春：吉林人民出版社，2006：223.

[2]杨爱珍，蒋连华，王俊华，许家鹏.考量多党合作制度发展的三大维度[J].中央社会主义学院学报，2011（04）.

[3]陈家刚.当代中国的协商民主：比较的视野[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2014（01）.

[4]哈贝马斯著，童世骏译.在事实与规范之间[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2011:370.

[5]中共中央办公厅.关于加强政党协商的实施意见[N].人民日报，2015-12-11（01）.

[6]宋惠昌.论民主程序的实质和价值[J].中共中央党校学报，2011（02）.

[7]徐映奇.论党际民主的程序价值[J].中央社会主义学院学报，2007（03）.

[8]张献生.切实推进多党合作和政治协商的程序化建设[J].中央社会主义学院学报，2007（04）.

[9]陈炳辉.民主:实质和程序的统一——达尔的民主理论[J].中共贵州省委党校学报，2014（02）.

[10]孙春兰.着力推动政党协商深入开展[J].求是，2015（11）.

责任编辑：王勒懿

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