侯百君

(黑龙江省水利厅，哈尔滨 150001)



基于黑龙江省洪水风险管理的思考

侯百君

(黑龙江省水利厅，哈尔滨 150001)

摘要：由于特殊的地理位置和独特的自然气候,黑龙江省洪涝灾害频繁。多年来，人民群众生命财产安全和粮食安全始终受到严重威胁。加强洪水风险管理，探索开发利用洪水资源，改变黑龙江省传统防洪模式，是适应国家要求，顺应黑龙江省防汛工作发展实际需要的必经之路。文章分析了当前黑龙江省实施洪水风险管理面临的主要问题，提出了初步解决方案，对于促进黑龙江省经济社会和谐稳定发展具有非常重要的意义。

关键词：洪涝灾害；控制管理；风险管理；主要问题；黑龙江

0前言

黑龙江省境内水系交错，河流纵横，有黑龙江、松花江(含嫩江)、乌苏里江、绥芬河四大水系。有流域面积50 km2及以上河流2881条，总长度为9.21 万 km；流域面积100 km2及以上河流1303条，总长度为6.55 万 km；流域面积1000 km2及以上河流119条，总长度为2.40 万 km；流域面积10 000 km2及以上河流21条，总长度为1.03 万 km。共有水库1148座，总库容277.90 亿 m3。其中：已建水库1133座，总库容262.62 亿 m3；在建水库15座，总库容15.28 亿 m3。堤防总长度为14 213 km。5级及以上堤防长度为12 292 km。

由于复杂的水系条件、特殊的地理位置以及薄弱的防洪工程现状，黑龙江省频繁遭受洪涝灾害的袭击，人民群众生产生活、生命财产受到严重威胁。特别是1998年、2013年，黑龙江省两次发生特大洪水。仅2013年特大洪水就造成了全省120个县(市、区)、农场分局，905个乡(镇)、12350个村屯受灾。受灾人口526.6万人，转移人口34.3万人；损毁房屋8.89万户；农作物受灾面积265.4 万 hm2、成灾面积185 万 hm2、绝收面积81.5 万 hm2。洪灾还造成畜牧、林业、水产和道路、电力、通讯设施等较大损失。据不完全统计，2013年洪涝灾害共造成直接经济损失327亿元，其中，水利损失30多亿元。

近年来，黑龙江省不断在防洪减灾项目上加大投入，开展了很多扎实有效的工作，特别是在2015年全面实施了山洪灾害防治非工程措施项目建设。但同时，也发现洪灾只能在一定程度上减轻而不能完全消除。单纯的抗洪、防洪已经不能适应新时期下人水和谐的新理念、新要求的需要。针对当前“十三五”开局新形势下防汛抗旱工作的新要求，迫切的需要各级各部门深入研究如何实现从控制洪水向洪水管理进行转变。这是黑龙江省防汛工作发展的必由之路，也是适应省情发展、保障经济社会稳定快速发展的硬性要求。

1洪水风险管理的内涵

洪水管理是指人们理性协调处理人与洪水之间的关系，承担适当程度的风险，不断规范洪水调控行为，合理利用洪水资源，确保满足经济社会可持续发展需要等的一系列活动。一直以来黑龙江省的防洪策略主要偏重于洪水控制。我们要推进从洪水控制向洪水管理转变，就一定要承担一定程度的洪水风险。洪水风险管理就是要综合利用防洪工程措施与防洪非工程措施，合理调整存在于人与自然之间、人与人之间在洪水风险基础上建立的厉害关系，实现经济社会的最大安全保障和可持续发展。

一是实现洪水的资源化。洪水资源化是洪水风险管理的关键环节和重要内容。洪水是非常规的水资源，具有为害、兴利的双重属性，对洪水资源进行开发利用的难度和风险比开发常规水资源要大，我们必须按照新的治水理念，切实转变传统防洪观念，统筹考虑防洪减灾和兴利，综合采用防洪工程措施和风险管理、现代先进的信息技术以及科技手段等防洪非工程措施对洪水进行有效管理，对洪水资源实施合理配置。洪水的合理利用，不仅能够满足人类对于水量、水能的需求，还具有维持河道行洪能力、改善水环境、补充地下水源、维持生态系统平衡等多种功能，但要获得较大的利益，还需要适度承担一定风险，特别是要注意，对在洪水资源化过程中利益受损的有关单位和个人，应给予充分的补偿。

二是实现风险的合理化。洪水的风险是不可避免的，洪水治理具有长期、复杂、艰巨的特点。黑龙江省是国家产粮大省，在保障国家粮食安全和人民群众生命财产安全的前提下，显然“让人类远离洪水”或“还洪水以空间”的思路不适应我省治水管水的实际需求。我们应该按照适度承担一定风险的理念，按照厉害关系合理分担风险，划分不同区域，采取多种措施，将洪水带来的风险降低到最小，尽可能实现人与自然相和谐、各区域之间相合作、水利与民生相协调的发展之路，通过采取多种措施使洪水造成的灾害尽可能的控制在一定范围内。

三是实现人与洪水和谐共处。洪灾应该说是水与人相互作用的结果。导致洪涝灾害发生的因素，除了降雨、地形地貌等自然因素外，还与人类的自然活动密不可分。例如，河道设障阻碍行洪，人为破坏防洪设施等等。2013年大水期间，松花江上游河道设障问题就严重影响了松花江的水位。要实现从控制洪水向洪水管理转变，就必须着力关注人类活动，尽量减少人类活动对防洪的不利影响。必须依法规范人类的涉洪活动，使人类的活动能够适应洪水的发展规律，尽量减少洪灾发生的社会成因。因此，在洪水风险管理过程中，只有做到在防止水对人类的侵害的同时又要防止人对水、对自然的侵害，才能实现人与自然和谐共处。

2存在的主要问题

从当前黑龙江省实际情况看，推进洪水风险管理，实现洪水的资源化，仍然存在很多的困难和阻力，迫切的需要各级各部门去研究解决。

一是防洪基础设施十分薄弱。各类江河治理工程尚未达标，三江治理项目仍在紧锣密鼓的推进中，中小河流治理项目仍需要进一步推进。主要江河缺乏控制性工程，对洪水的调蓄能力明显不足。二是人口、耕地密度大，留给洪水的回旋余地比较少。难以象其他国家和地区那样预留出很多调蓄洪水的湖泊和湿地，只能依靠堤防和少量的蓄滞洪区等防洪工程直接防御洪水，防洪压力和风险都较大。三是洪水成灾影响程度较大。洪水威胁的区域基本与经济相对发达的区域和耕地重叠，洪水灾害威胁严重。一旦发生洪涝灾害，直接就会造成人民群众生命财产损失。四是河道行洪区设障问题突出。近年来，很多河道存在围垦开发、滩区造林、拦河筑坝、乱采乱挖、非法采砂等人为设障、侵占河道的现象，河道行洪能力不断降低，严重影响了大江大河防洪安全，提高了推进洪水风险管理的难度。

五是长期以来形成的固有防洪观念转变困难。多年来，黑龙江省防洪工作已经形成了固定的思维模式，从各级领导到广大人民群众对洪水风险管理、洪水的资源开发利用没有深入进行研究探索，还存在着畏难情绪，迫切需要改变。

3推进洪水风险管理的几点建议

当前黑龙江省经济社会发展已进入关键时期，科学做好防洪抗洪，合理利用洪水资源对于我省经济社会发展意义重大。根据黑龙江省实际情况和存在的问题，提出如下建议：一是加强洪水风险基础管理。选择有适度风险的洪水管理模式，科学确定防御对象和防洪标准。其标准既不能无限提高，也不能太低；要与全省的财政承受能力、遭受灾害以后的社会经济影响以及灾后重建的恢复能力等相适应。同时，按照国家统一部署，加快推进洪水风险图编制。洪水风险图是融合地理信息、防洪工程及非工程信息、洪水特征及其风险分布信息，而以地图形式表征的具有一定规范化程度，直观反映洪泛区防洪态势，用以分析、传递、汇总、处置洪水风险信息的专题地图和图表。它的主要作用是在堤防、水库等水利工程发生溃堤时，能够根据事先编制的该地区洪水风险图，准确判断出洪水可能的淹没范围，及时组织人员、财产转移，从而减少洪涝灾害损失。同时，也为科学指挥抗洪抢险提供了决策依据。因此，必须加快推进黑龙江省洪水风险图编制工作，特别是大中城市、主要江河干流、大中型水库下游等地区的洪水风险图编制工作。二是加快建立洪水资源综合利用体系。在有效控制风险的前提下，积极开始探索小流域洪水综合治理。以科学调度和合理利用为主线，以发挥洪水的水、沙资源优势为目标，尽量满足流域内经济社会和生态发展的新需求。同时，要加快完善防洪减灾工程体系。不断加快三江工程建设进度，提高主要江河干流堤防建设标准。抓紧推进山洪灾害防治项目后续工作，开展中小河流堤防治理，加大雨水资源利用、地下水回灌力度，充分发挥水库拦蓄、湿地调蓄、蓄滞洪区等措施的作用。水文气象部门要密切配合，延长洪水预报的预见期，尽量做到科学预报，提高预报精度。三是切实提高防洪科技水平。当前，国家正在大力推进防汛抗旱指挥系统建设工作，我们要依托防汛抗旱指挥平台，依靠先进的科学技术、装备，强化预报预警，完善信息传递渠道，切实提高洪水预测预报、协调指挥调度、抗洪抢险决策的科技水平，尽快实现防汛抗旱现代化。同时，要不断学习和借鉴国外的先进的防洪技术和洪水管理经验，跟踪先进的现代化防洪理论动态，积极开展适合黑龙江省实际情况的防洪技术和管理理论的研究。特别要高度重视防洪工程体系调度研究、洪水风险分析和管理、堤防意外溃决分析、水库溃坝洪水演进分析、生态型防洪工程建设研究等工作。四是着力抓好河道行洪区管理。对河道行洪区和防洪工程保护范围严加管理，严禁从事任何造成壅水、冲刷、淤积等不利影响的生产活动。对河道管理范围内尤其是重要河道、重点水域内影响行洪的拦河筑坝、围堤、房屋、渔池、采矿弃渣、垃圾、违章建筑等障碍物以及滩区居住人员进行全面排查，认真建账造册，提早制定清障方案。按照“谁设障，谁清除”的原则，严肃惩治违法设障行为，按期清除障碍物，坚决杜绝河道内水毁的私建围堤、拦河筑坝、房屋、渔池等障碍物和已清除围堤重建。五是高度重视洪水风险管理宣传工作。一方面高度重视洪涝灾害防治知识的宣传教育，增强广大人民群众的水害忧患意识，利用广播、电视及互联网向公众播放，普及防灾减灾知识，提高自我保护能力和参与防灾救灾的自觉性。另一方面加强洪水资源开发利用宣传工作。通过制作各种公益专题片，学习引进国内外先进的洪水风险管理模式，使各级领导干部和广大人民群众充分认识到开发雨洪资源对我省经济社会发展的重要意义，从思想上转变对洪水管理的认识，进一步推动我省洪水风险管理工作有序开展。

参考文献：

[1]黑龙江省水利厅，黑龙江省统计局.黑龙江省第一次水利普查公报[R].哈尔滨：黑龙江省水利厅，黑龙江省统计局.2013-05.

[2]黑龙江省防风抗旱指挥部.黑龙江省2013年防风抗旱工作总结[R].哈尔滨：省防汛办公室.2013-09.

Thinking of Flood Risk Management in Heilongjiang Province

HOU Bai-jun

(Heilongjiang Provincial Water Conservancy Ministry，Harbin 150001，China)

Abstract：Flood and waterlogging disasters occurred frequently in Heilongjiang Province due to special geographic position and unique natural climate.The safety of people's lives and properties and the grain safety have been treated seriously in many years.To strengthen flood risk management，explore，develop and use flood resources，and change the traditional flood control model in Heilongjiang Provincial is to meet the requirements of state and the only way to comply with practical needs for Heilongjiang Provincial flood control development.The paper analyzes the major problems faced by flood risk management implemented presently in Heilongjiang Province and puts forth the primary solution scheme，having a very important significance for promoting the harmonious and stable development of eco-society in Heilongjiang Province.

Key words：flood and waterlogging disasters；control management；major problems；Heilongjiang Province

文章编号：1007-7596(2016)04-0005-03

[收稿日期]2016-03-22

[作者简介]侯百君(1964-)，男，黑龙江兰西人，现任黑龙江省水利厅副厅长，黑龙江省防汛抗旱指挥部专职副指挥；曾兼任黑龙江省水利水电勘测设计研究院副院长。

中图分类号：TV87

文献标识码：A