张婷

摘 要 我国旅游业发展30多年，呈现出蓬勃发展之势，但旅游者在旅游消费过程中仍会遇到类似青岛大虾等事件，本文旨在通过此类事件，反思旅游行政管理部门的职能职责。

关键词 青岛大虾 旅游行政管理部门 合作

中图分类号：F592.1 文献标识码：A

0引言

我国旅游业经过改革开放30多年的发展，开始展现出蓬勃发展的势头。然而，在旅游业发展过程中仍然会出现游客在旅游目的的消费过程中遇到不同程度的旅游经营单位欺诈宰客问题。业界人士普遍认为目的地旅游经营者对来访旅游者的欺诈宰客严重影响了目的地的旅游形象，旅游监管部门必须对这种现象负责到底。而实际上，旅游监管部门的最大代表——旅游局，只肩负管理之责而无管理之术，导致这种现象至今屡禁不止。作为典型代表的则是2015年十一黄金周期间发生在青岛的著名欺诈宰客事件——青岛大虾。

1青岛大虾事件

2015年的十一黄金周期间，一只青岛大虾搅乱了自2008年以来山东省旅游局营造的“好客山东”旅游目的地形象。根据网友在微博上的爆料，“在一家名为‘善得活海鲜烧烤家常菜的大排档吃饭，结账的时候发现大虾不是 38 元一份，而是 38 元一只！”该消息被认证为“青岛交通广播 FM897 官方微博”的 @ 青岛交通广播FM897 转述后，引发广大媒体、网民的热切围观。以青岛市旅游局官方微博 10 月 7 日发布的一条“*** 吃在青岛***”的微博为例，三天以来，转发和评论均上万，网民通过调侃的方式，对 38 元一只虾进行了娱乐式解读，青岛的网络形象也随着这种解读传递给了网上的普罗大众。一时间，整个舆论的矛头对准旅游业的政府管理部门——旅游局。纵观整个事情的发展过程，本文认为，青岛大虾事件不仅反映出旅游业的经营监管问题，更折射出旅游业的政府管理部门所定位的职责存在与实际的巨大偏差。

2对青岛大虾事件的反思

2.1青岛大虾事件所折射的旅游业监管分工问题

在目的地消费过程中经常出现类似于青岛大虾的欺诈游客现象，此类问题曝光之后，公众会顺舆论之势将罪责全部归于旅游管理部门，但实际上，根据旅游管理部门的最高代表——国家旅游局在其官方网站上公布的关于本部门的职能职责，在八大职能中，关于消费者合法权益维护方面，旅游局提出自己的职责是“承担规范旅游市场秩序、监督管理服务质量、维护旅游消费者和经营者合法权益的责任。”，然而对于怎样维权，旅游局并没有相应的惩戒措施和惩戒权利，从这点来看旅游局其实空有维权之责而无维权之术。青岛大虾的市场价格核定，根据物价局以及工商行政管理局的工作之责，他们既有核定物价之责也有管理之术。因此，旅游局在此类事件之中，一般只有协调相关部门共同治理的权限，而对于解决问题本身并没有多大的权利。这种职能与权利的偏差主要来自于旅游业构成的复杂性。

2.2旅游业构成的复杂性

众所周知，旅游业的构成要素开始由传统的“食、住、行、游、购、娱”六大要素转变为“信息、食、住、行、游、购、娱”，这从侧面上反映出，随着旅游业的繁荣发展，构成旅游业的各个要素也呈现出复杂多样的特征。根据《国家旅游以及相关产业统计分类（2015）》对旅游业综合性的概括：“旅游业是指直接为游客提供出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐等服务活动的集合；旅游相关产业是指为游客出行提供旅游辅助服务和政府旅游管理服务等活动的集合”，根据《国民经济行业分类》，11个大类、27个中类、67个小类是旅游业的组成部分。由此可见，旅游业依托于国民经济和社会的各行各业，又以其自身的发展来推动国民经济和整个社会向前发展。那么，就旅游业的组成部分来看，单单依靠旅游局自身并不能将涉及11大类27中类以及67小类的旅游业在经营过程中出现的问题全部妥善且有效解决。

2.3旅游业构成的复杂性决定旅游业的监管需要相互合作

旅游业并不是自商品经济伊始就存在的，旅游业本身是产业融合产物，但旅游业的主管部门旅游局需要管理这个行业的所有事情，部门合作、产业联动、业态融合是旅游业发展的永恒主题。旅游产业的综合性、依托性的特点，决定了无论是旅游资源与产品的开发，或是旅游目的地的建设完善，还是旅游服务的经营运行，一时一刻也离不开相关行业、部门的共同参与。在某种意义上，旅游业并不是一个独立存在的产业，而是一、二、三产业和相关部门共同组成的综合体。开发与各部门相关的特种或专项旅游产品，应同时遵循相关行业的发展规律与旅游发展的规律，这方面旅游部门与相关部门彼此各有所长，也各有所短。旅游部门的长处是了解旅游市场的动态需求、旅游服务的规律特点和旅游营销推广，但在生物生态、海洋地质、农林牧漁、工商科技、文教体育、健康医疗等方面则是相关部门的专长。因此，解决旅游业发展中所存在的问题不能单纯依靠旅游局及其下属管理部门（下转第155页）（上接第153页）的单一行动，这样不仅无效甚至会阻碍整个旅游业的正常发展。

3解决旅游业监管的几点构想

前文我们已经提到，由于旅游业构成的复杂性，单纯依靠国家旅游局及其下属管理部门解决旅游业发展中的问题实属不智之举。结合国外对于旅游行政机构的职能以及机构设置，我们在进行探讨。

根据在互联网上的搜索和资料整理，在全球接近两百个国家和地区中，旅游与工商部门结合的有58个，这些主要集中在旅游业比较发达的欧洲、北美洲和大洋洲，单设旅游行政机构的有56个，大多在亚洲、非洲和拉丁美洲，旅游与文化部门结合的有44个，大多在亚洲、非洲和欧洲，旅游与交通部门结合的有15个，大多为太平洋岛国，旅游与环保部门结合的有17个，大多在非洲，旅游设在外交部门内的只有瑞典。各国旅游管理体制的形成、变迁是由多种因素的决定的：自然环境、地理区位、资源特点、人文传承、国家政体、经济结构和发展模式等，既取决于国情，又取决于国家高层对旅游业的认知程度。根据国际上对旅游行政管理部门的归属于设置，本文提出以下几点构想。

3.1融合多个行业管理者的旅游行政管理单位

中国行政管理中普遍存在分工不明以及互相推诿的现象，尤其是在构成复杂的旅游业中，极易出现这种问题。本文认为，应当将涉及旅游业的主要构成部分所在的行业监管单位的管理者纳入旅游行者管理部门中。例如，旅游业的各个物价核定通常是由物价局来核定以及进行相应的违法惩戒，可将物价局的副局长纳入到旅游局的管理层中，形成一个联动的协调管理小组，在出现问题时，协调小组可以指挥相应的管理部门及时有效的解决问题。

3.2旅游行政管理单位应转变职能

前文已经提到旅游行政管理单位所擅长的是旅游市场的动态需求预测、旅游服务的规律特点和旅游营销推广等，如果让旅游行政管理单位负责处理旅游业中所有的问题，势必会因负担过重以及管理不善导致机构崩溃难以维继。因此，不在旅游行政管理单位的擅长领域的职责可转递给对应的部门，否则只会让事态继续严峻下去。