董洁平

（湖南省水利厅 长沙市 410007）

湘江流域管理若干问题的思考

董洁平

（湖南省水利厅 长沙市 410007）

湘江流域在湖南省经济社会文化发展中有着举足轻重的地位，然而其严重的环境污染问题也日益凸显，政府虽然采取了出台法规、成立机构等一系列举措却收效有限，文章结合湘江流域管理最新进展，分析了其目前存在的诸如管理机构权威不足、流域现状不清、配套机制不完善、执法监管不到位等问题，在此基础上提出强化流域管理机构、科学制定综合规划，完善绩效考核与生态补偿机制、提升执法能力，进一步构建社会参与机制等对策。

湘江 流域管理 对策

湘江是长江的第二大支流，也是湖南省最大河流，干流全长844 km，流域面积94 660 km2，先后流经湖南省永州、郴州、娄底、衡阳、株洲、湘潭、长沙，至岳阳湘阴濠河口注入洞庭湖。湘江流域是湖南省人口最稠密、经济最发达的区域，流域面积覆盖全省行政区域面积的40%，承载着全省60%左右的人口、75%以上的地区生产总值。湘江沿岸人口密集、工业发达，多年来的粗放式经济增长模式给湘江流域生态环境造成了严重的破坏，中科院地理研究所1978年给中央有关部门的报告中曾指出湘江已成为国内污染最为严重的河流之一。近年来，随着流域内经济社会的高速发展，水资源短缺、水环境污染、水生态破坏等问题日益凸显，成为影响并制约流域经济社会可持续发展的突出瓶颈。

1 湘江流域管理现状

湘江是湖南人民的母亲河，政府和社会各界非常关注湘江的保护和治理工作。2013年4月1日，经湖南省人大常务会审议通过的 《湖南省湘江保护条例》正式实施，成为我国首部关于江河流域保护的综合性地方法规。根据《条例》规定，湖南省人民政府于2013年9月从流域综合管理的角度成立了湘江保护和治理委员会，由省长担任主任，26家省直相关部门和湘江流域8市政府负责人为成员，主要任务是组织协调流域保护综合规划和相关专业规划的制定与实施、研究制定年度工作计划、组织开展联合执法和综合评价考核、协调处理跨部门和地区间的重大争议等。目前，省政府已先后印发了《湖南省湘江污染防治第一个“三年行动计划”实施方案》和《〈湖南省湘江保护条例〉实施方案》，并据此开展湘江流域的保护和治理工作。

2 湘江流域管理存在的主要问题

湘江流域管理综合协调机构成立以来，取得了一定的成效，但距离真正的流域管理还有差距，主要有以下五个方面的问题：

（1）缺乏权威高效的流域综合管理机构。

水的流动性决定了流域上中下游的不可分割性，客观上要求把流域作为一个整体进行统一规划、开发和管理，才能实现其可持续发展。按照现行的管理体制，一方面各行政区域会从自身利益最大化出发从而忽视其他区域的利益，导致区域间各自为政的局面，难以保证湘江流域的协调发展；另一方面我国在水资源的开发利用中也依据水的多种属性将其划归各个相关部门管理，涉及水利、环保、住建、国土等多部门，这就形成了部门多头管理的局面，由于各部门职责界定不清，部门间不协调和互相推卸责任的现象时有发生，造成管理效率低下。湖南省政府虽然成立了湘江保护和治理委员会，但其仅是一个协调议事机构，缺乏明确行政职能、全职工作人员和专项工作经费，难以从综合管理的角度统筹协调各行政区域和相关部门开展流域保护和治理。

（2）缺乏现状清晰措施具体的工作方案。

流域是一个巨大而复杂的系统，开展流域综合保护和治理首先需要全面摸清流域内经济社会发展和自然生态环境现状，特别是流域内水资源和水环境方面存在的主要问题。目前来看，湘江流域生态环境的相关信息掌握得还不够全面和清楚，如取用水现状数据覆盖面较低，入河排污口数据则更为缺乏，这些基础数据的缺失造成了流域管理针对性不强，效果不理想。同时，现状不清也导致流域管理缺乏科学系统和措施具体的工作方案，由于缺乏多学科、多区域的科学研究，省政府出台的关于湘江流域保护和治理的两个工作方案具体指导性并不强。

（3）流域保护和治理配套制度不完善。

流域管理是一项系统工程，需要有各项制度的配合才能有效推进，湘江流域管理目前主要存在以下不完善之处：

①考核指标设置不合理。现行的上级政府对下级政府的绩效考核主要是以所辖地区经济增长幅度指标来评价地方干部政绩。目前省政府对市州党委政府绩效考核中主要指标为经济发展、社会治理、改革和党建等工作，环境保护仅作为重点工作中一个小项，占比不足1/20。在这种考核体系下，地方政府通常会不断降低环保准入门槛，批准投建大量高污染、高耗水、高耗能企业，片面追求经济高速增长。而环境、水利等部门由于实行属地管理，往往迫于政府压力而放宽监管，导致流域资源过度开发，生态环境遭受破坏。

②政府间合作机制不健全。水的自然属性决定了流域环境问题的特殊性，由于基本不受辖区的限制，流域污染累积性很强，且跨越行政区域问题明显。尽管在《湖南省湘江保护条例》第七条中规定:“湘江流域设区的市、县(市、区)人民政府之间可以采取签订合作协议、举行联席会议、联合管理、信息共享等方式，开展湘江保护事务的跨行政区域合作”，但在唯GDP至上的绩效考核体系下政府具有天生的自利倾向，地方政府把各自辖区内的经济利益放在首位，势必导致无法实现水污染防治的统筹兼顾和协调一致。

（4）执法能力弱导致监管缺失。

国内流域管理普遍存在缺乏法律保障支撑的现象，湘江流域在社会的关注和政府的重视下先后出台了《湖南省湘江流域水污染防治条例》和《湖南省湘江保护条例》等地方性法规，但由于缺乏有效监管和执法，导致法律难以落到实处。执法能力弱主要体现在三个方面：一是执法人员不足，执法装备落后，特别是水上执法对人员素质和设备要求比较高，难以满足实际需求；二是流域综合执法机制尚未建立，执法主体和执法对象上存在交叉，如在水资源保护方面就涉及到水利、环保、住建、交通、畜牧等多个部门，造成了政出多门，难以形成合力；三是地方政府与对应的环境主管部门在行政上是隶属关系，环保部门负责人由地方政府任命，经费由地方政府划拨，这样前者就难以对后者进行有效监督。

（5）社会参与程度不高。

长期以来，我国政府对于社会管理往往是“一肩挑”，在湘江流域管理中也同样存在着参与主体单一，利益相关者参与决策和监督不足的问题。

①市场机制未充分引入。改革开放以来，大多数自然资源的分配遵从市场经济原则，水资源作为一种稀缺的自然资源，市场机制还未在其分配方式上发挥应有作用，水权交易制度尚处摸索阶段。在流域水环境污染治理方面，也未合理界定政府与市场的责任，充分调动全社会特别是企业对水环境治理投入的积极性，建立“政府引导，地方为主，市场运作，社会参与”的多元化筹资机制。

②公众参与保护气氛不浓。过去由于宣传和教育的局限，民众对于资源和环境问题不太关注，随着信息时代的到来，加之环境带来的问题已经影响到居民日常生活，民众珍惜水资源、爱护水环境的意识已逐步形成，但受以下三种因素影响，导致湘江流域公众参与机制并不完善：首先，公众参与环境保护的途径较少，方式单调。公众参与环保的主要形式是宣传教育，如在世界水日、世界环境日等节日开展一些讲座和媒体宣传等灌输环保知识；其次，环境保护的模式仍由政府主导，公众自发参与意识不足，导致公众参与的主体力量过于薄弱，从而影响力也较为弱小；第三，民众参与权利没有得到有效的法律保障，因而不能有效地监督及制约政府的行为及流域管理策略，这就让民众参与的积极性大大受挫。

3 完善湘江流域管理的措施

（1）成立湘江流域管理机构。

实施湘江流域综合管理的关键，就是要以湘江流域为单元设立一个跨区域的湘江流域管理局，直

属于省人民政府，并对相应成立该机构的市县实行垂直管理，将省直相关部门涉及水资源管理、水污染防治、水域岸线保护和生态保护等方面的事权划转至湘江流域管理局并依法行使相关行政许可、处罚和强制等权利，从而形成一种以流域管理机构为主体，并与地方行政监管有机结合的管理体制。只有这样才能避免由于地方和部门的分割管理带来的地方保护和部门保护，使得各地方政府和部门的局部利益让道于流域全局利益，促进流域内以水资源为主的各项环境资源可持续利用。

（2）制定科学可行的综合规划。

流域综合规划是流域开发利用和污染防治的重要依据，对湘江流域实施综合管理，就必须从“一盘棋”的角度制定湘江流域综合规划。具体而言，首先要由以往部门和区域间分割的编制模式调整为多学科交叉整体研究的模式，充分利用地理信息系统等先进技术，以详细基础分析和翔实的技术成果作为支撑，以保障流域防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全为流域管理的目标，根据流域自然条件、经济社会发展水平以及水资源开发利用程度，提出今后一个时期治理、开发、保护流域水资源、水环境、水域岸线和水生态的基本原则、总体目标、控制性指标和规划方案等，统筹处理好兴利与除害、开发与保护、上下游、左右岸、干支流等关系，明确相应的工程布局、主要任务、实施意见和管理措施，全面提升湘江在确保流域健康的条件下服务经济社会发展的能力。

（3）完善流域管理配套制度。

第一是要实行绿色GDP考核制度。在对地方干部考核指标中增加其辖区内单位GDP资源消耗量、污染物排量等内容，从根本上改变地方政府的执政方式和行为取向，避免因盲目追求经济增长而过量消耗水资源、污染水环境。

第二是要完善地方政府间合作机制。建立湘江流域区域产业合作机制，科学合理进行流域产业布局；建立基础设施共建共享机制，实现各地资源的优化配置和资源共享；建立信息互动和联合处理机制，共享监测资源，及时处理各类突发应急事件。

第三是要完善生态补偿机制。在目前《湖南省湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）暂行办法》的基础上，进一步优化考核体系、提高补偿金额、扩展补偿手段，充分调动各类主体参与的积极性。

（4）提升执法监管能力。

执法是湘江流域管理的重要途径和有效手段，是最基础、最基本的支撑和保障力量。在湘江流域管理局难以成立的情况下，可参考城市管理综合执法，研究建立湘江流域综合执法机制。整合水利部门关于非法取退水、环保部门关于工业废水排放污染、海事部门关于船舶污染、农业部门关于水上养殖污染等部门有关行政处罚权限，成立湘江流域执法监督管理局。同时设立执法专项资金，加强人员培训和设备保障。通过这种集中整合水环境保护相关行政执法职能的方式加强监管能力，提升执法效能。

（5）建立完善的社会参与机制。

湘江流域管理不仅需要政府高度重视，更需要社会的广泛参与。首先在资源分配和交易上要引入市场机制，逐步探索建立水权交易制度，并通过市场机制调节水资源使用权和排污权的配置，并可进一步扩展到水能权、水运权、水域权等。其次在流域水污染防治上要灵活运用诸如PPP模式等各种市场运作方式，吸纳更多社会资金参与流域环境保护。最后要进一步完善流域管理的公众参与机制，通过多方协作来协调各区域、各利益主体间的关系，调动全民参与流域保护和治理的积极性。

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2015-10-21）

董洁平（1988-），男，湖南岳阳人，主要从事水资源管理工作。