胡可

（湖南省水利厅 长沙市 410007）

水生态文明视角下的政府水环境损害责任追究研究

胡可

（湖南省水利厅 长沙市 410007）

水生态文明建设是生态文明建设的重要组成和保障，统领未来一段时间水利建设和管理的模式和格局，对水生态环境修复与保护提出了很高的要求。政府水环境损害责任追究制度是水生态文明建设的本质要求，政府应多层次、多维度履行水生态环境责任，强化部门职能，建立健全相关制度体系，保障水生态文明建设顺利进行。

水生态文明 水生态环境 责任追究 问责制

推进生态文明建设是我国当前重要的战略部署，党的十八大以来，对深化生态文明体制改革，健全生态环境保护的体制机制，建立生态文明法律制度，促进生态文明建设等提出了很高的要求，并以此为基础进一步明确政府生态环境责任，提高政府生态环境责任意识，从搭建政府生态环境责任的制度框架、政府生态环境责任的问责机制和加强多元合作治理机制等方面构建和完善政府生态环境责任，为生态文明建设和生态环境的治理和保护提供坚实的基础保障和政策指导。

水是生命之源、生产之要、生态之基，是不可或缺的控制性自然资源。水生态文明建设是生态文明建设的基础和保障。湖南省总体水资源约束趋紧，局部区域水环境污染严重，水生态系统退化，洪涝灾害频发，水生态文明建设滞后于经济社会发展，严重制约了全省小康社会全面建设。因此，积极开展水生态文明视角下的水环境损害责任追究制度研究，夯实后果严惩的制度体系，无论对丰富水生态文明建设内涵，还是对强化水生态环境的治理和保护都具有重要的理论和现实意义。

1 水环境损害责任追究是水生态文明建设本质要求

2013年以来，水利部把水生态文明建设工作放在更加突出的位置，坚持保护为主、科学发展，着力构建人水和谐、城乡发展、碧水青山、河畅景美、乡愁浓郁的水生态环境新局面，对水生态环境的修复和保护提出了更高的要求。水生态文明建设是一项复杂的系统工程，涉及水资源开发、利用、保护、管理的方方面面，靠单一部门很难有效推进，需要政府统筹兼顾、长期坚持、多领域深层次整体推进，是名副其实的“一把手”工程。众所周知，水生态环境问题一旦发生，其影响具有广泛性、长期性和不可逆转性等，必然对当代人以及后代人产生严重的后果，也严重违背水生态文明建设的核心内涵。政府是水生态文明建设的主体，就应当承担起水生态环境保护的责任。政府水生态环境责任的担当,不仅是人民权力授予的必要要求,而且也具有相应的基础。这是政府生态环境责任得以确立的基本前提,也是政府生态环境责任得以发展的生命源泉。而且政府行为和官员意志对水生态环境保护的影响和示范作用也非常大。因此，树立底线思维，强化制度保障，加快建立健全水环境损害责任追究制度是水生态文明建设本质要求。

2 政府应多层面、多维度履行水生态环境责任

政府水生态环境责任的履行离不开一个体系的支持。而且这个体系只能是敞开式的而不能是封闭

的、孤立的。毕竟单靠政府自身力量难以完成水环境保护的艰巨任务。但这个体系本身应该成为水生态环境保护的主导力量。如果水生态环境保护需要一个大的体系支撑的话，那么政府生态环境责任体系应该是这个体系中的母体系，具有包容性和不可替代的作用。

政府的水生态环境责任主要体现在两个层面：一是行政责任，即政府机关及其行政人员和授权组织，在代表国家实施水生态环境行政管理活动的过程中，因违法或未履行水生态环境建设和保护的相应职责和义务而应承担的否定性的后果，这一后果往往由国家对行政人员做出惩罚和对受害人做出相应的补偿等方式来完成。二是司法责任，包括行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任，政府在承担水生态文明建设过程中，如果政府及其工作人员或者政府委派的组织及个人不履行或者不恰当履行其法定义务，就必须承担行政法律责任。由于政府及其工作人员或者委派的组织及个人的过错造成水环境危机、危害的，对于处于环境中的广大人民来说已经带来了损失，就必须由政府来进行弥补。政府不仅要承担行政法律责任，而且要对所辖区的居民承担相应的民事法律责任。同时，政府机关委派的组织及个人,因其行政行为故意或者是其行为过失实施了危害水生态环境的行为，还要依据刑法承担相关刑事制裁方面的法律责任。

3 政府水生态环境损害责任追究的核心是“问责制”

什么是问责制？我国的法律法规中没有统一的解释，也没有中央文件对这一概念进行界定，我国学术界对此也理解不一。简单的说，问责制的核心是通过一系列制度安排，使官员真正能够树立一种高度的责任意识和危机意识，并对那些由于官员个人行为失当，或者违法、渎职、失职等，在公务活动中造成的后果承担责任。

水生态文明建设涉及的领域广、部门多，水生态环境修复与保护、供水安全保障、水资源优化配置的任务较多较重，政府行使的环境行政裁量权随之更强。这样，单靠立法机关、司法机关和社会公众等外部监督和追究是不够的，因为这里首先遇到的问题是监督主体和监督对象之间存在“信息不对称”。由于对如何进行环境行政裁量，政府享有一定的判断余地，所以，作为监督对象的政府掌握充分的信息，只有政府本身才最清楚其是否及时、充分地履行了环境责任。因此，行政机关对政府水生态环境责任是否履行的内部问责应该是最有效率的。

建立健全水生态环境损害问责制主要包括以下三个途径：一是完善行政机关问责制，建立政府环境审计，完善和强化涉水职能部门的统一管理和问责。改变长期以来水资源统一管理机制不健全，九龙治水问题依然突出，部门分割、条块分割、城乡分割严重，水生态环境问题发生后责任追究难度较大的问题。二是建立健全司法机关问责制。一方面扩大受审范围，政府水生态环境责任的履行除了通过具体行政行为外，抽象行政行为也是必不可少的，如有关国民经济和社会发展规划、水资源保护规划、水生态文明建设规划等、所以应扩大行政诉讼的受案范围，以实现法院对政府生态环境责任的问责。三是增设诉讼类型，增设机关诉讼以加强法院对政府生态环境责任进行监督和问责，允许与自己权利无直接法律利害关系的人提起行政公益诉讼，由此加强法院对政府水生态环境责任的问责。

4 建立健全制度体系，夯实水环境责任追究制度基础

水生态文明建设明确要求建立体现水生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。把水资源消耗、水环境损害、水生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重，强化指标约束，不唯经济增长论英雄。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。完善责任追究制度，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的实行终身追责。建立和完善监管水污染排放的环境保护管理制度，推行水生态环境保护网格化管理，对领导干部实行自然资源资产离任审计。

强化水生态环境修复与保护管理职责，水利部门要负责编制并组织实施水资源保护等水利区域综合规划、专业规划，负责建设项目水资源论证工作；执行江河湖泊排污口设置许可、取水许可、水资源有偿使用、计划用水与节约用水等制度；组织开展地下水保护和水土流失的 防治工作；负责全市排水管理和污水处理、再生水利用行业管理，加强对农村饮用水管理的指导和监督；监督、检查、考核城镇排水与污水处理设施的管理维护，对城镇污水处理设施维护运营单位或污泥处理处置单位产生的污泥以及处理处置后的污泥的去向、用途、用量等进行监管等。

水生态文明建设是一项民生工程。减轻水环境污染，改善水生态环境，是我国建立生态文明制度体系，保障经济社会可持续发展的基础，也是全面建设小康社会的内在要求。而建立对造成生态环境损害的责任者的追究制度是其中至关重要的一环。生态环境损害祸国殃民，必须坚决进行责任追究，让破坏环境者付出代价。随着我国生态环境损害责任追究制度的进一步健全完善，不断强化环境保护“党政同责”和“一岗双责”要求，对问题突出的地方追究有关单位和个人责任，为进一步加强生态文明建设和环境保护提供了坚实的制度保障。

2015-12-10）

胡可（1983-），男，博士研究生，主要从事水资源保护及水生态文明建设与研究工作。