何大华 潘永红 胡 可

（湖南省水利厅 长沙市 410007）

坚持人水和谐发展 统筹推进水生态文明建设

何大华 潘永红 胡 可

（湖南省水利厅 长沙市 410007）

党的十八大以来，中共中央把生态文明建设提高到战略高度。湖南省委省政府高度重视生态文明建设，全面推进生态文明体制改革，贯彻落实“创新、和谐、绿色、开放、共享”的发展理念。湖南省水利厅坚持人水和谐发展，统筹推进水生态文明建设，探索构建湖南水生态文明格局，为全面建成小康社会提供基础保障。

生态文明 水生态文明 和谐发展

党的十八大以来，中共中央把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。省委省政府高度重视生态文明建设，贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，强力推进生态文明建设和体制改革，加快全面建成小康社会。水是生命之源、生产之要、生态之基，是不可或缺的控制性自然资源，水生态文明是生态文明的重要组成和基础保障，加快推进水生态文明建设意义重大。

1 建管结合，水生态文明建设成效明显

为贯彻落实湖南省委省政府生态文明建设和生态文明体制改革的要求，湖南省水利厅加快转变治水思路，着力提高水资源承载能力，以“三条红线”管理为抓手，着力推动用水方式转变；以流域保护与治理为重点，着力创新江河湖库生态综合治理模式；以水资源可持续利用为目标，着力推进节水型社会建设；以水生态修复与保护为途径，着力优化水资源配置；以改善城乡水生态环境为目标，着力推进水生态文明城市建设；以落实各项政策措施为保障，着力构建水生态文明建设长效机制，稳步推进湖南省水生态文明建设。

（1）坚持红线管理，扎牢水生态文明底线。

树立红线思维，实行最严格的水资源管理制度，建立健全了覆盖省、市、县三级行政区域的用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污控制“三条红线”和考评体系，会同省发改委等10家省直有关部门印发了 《湖南省实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》，组织开展了省政府对14个市州政府实行最严格水资源管理制度情况考核。各地把取水许可和水资源论证作为各区域、行业水量分配和产业布局的前置条件，控制高耗水、高污染产业的发展，有力地促进了全省产业结构调整和工业布局优化，推动了经济发展方式转变。2014年，湖南省全口径用水总量控制在332.4亿m3，万元工业增加值用水量为85.4 m3，重要江河湖泊水功能区水质实际达标率为92.6%，均超额完成国家控制目标；与2013年比较，全省用水总量减少了0.08亿m3，万元工业增加值用水量和万元GDP用水量分别下降25.5%和13.2%，水资源配置、节约和保护水平进一步增强。同时，根据省委生态文明体制改革专项小组印发的 《湖南省生态红线制度建设改革试点实施方案》，结合部门职责，在郴州汝城、资兴、桂东、宜章开展生态红线制度建设改革试点。

（2）提高水资源承载能力，突出水生态文明主线。

以《湖南省十三五节水规划》为引领，贯彻落实节水优先，首次对全省20个行业63种产品实施强制性用水定额标准；加快推进城市水价改革，长沙、株洲、湘潭等10个设市城市已在城区实行了居民生活用水阶梯水价；推进节水载体建设，完成了25家公共机构节水型单位创建验收。

坚持绿色发展理念。加强江河湖泊和城乡水环境治理，持续推进全省河道保洁、中小河流治理和水土流失治理，开展洞庭湖沟渠清淤疏浚行动。新增水土流失治理面积5 000 km2，建立了东、南、西洞庭湖三个自然保护区并被列入国际重要湿地名录，建成国家级和省级水利风景区64个。

坚持建设与管理并重、防洪与供水并进和水生态、水文化、水景观并举，对城区防洪排涝、城市水源、水系连通和水生态保护提出系统治理措施，积极开展长沙市、株洲市等5个国家级水生态文明城市建设试点和常德市海绵城市建设试点，城市水生态环境明显提升。加强了水功能区监督管理和饮用水源地保护，全省水功能区达标率达到85.4%，并全面启动了124个省级重要饮用水源地现状调查评价工作，完成了6个国家级水源地年度安全保障达标建设评估。

积极探索流域治理模式，按照“‘一部法’统领、‘一盘棋’推进、‘一江水’同治”思路谋篇布局，重点开展湘江保护与治理。通过第一个三年行动计划的顺利实施，湘江保护与治理工作成效明显，至2015年上半年，流域内重要饮用水水源保护区规模化禽畜养殖场全部搬迁退出，湘江流域42个省控断面水质达标率为92.8%，比上年同期提高4.8个百分点，湘江流域水质总体为优。

（3）加强水生态文明理念和制度创新，谋划水生态文明路线。

围绕“夯实农村水利、拓展城市水利、注重生态水利”这一总的思路，以重点领域和关键环节的改革为突破，带动水生态文明制度建设，拓展水生态文明建设潜力。积极探索建立健全水资源资产产权制度和用途管制制度，在长沙县江背镇开展了水资源使用权确权登记和水权交易试点，提出了水资源使用权用途管制制度草案。创新基于水质水量目标考核的流域生态补偿机制，会同财政厅、环保厅一起推进了湘江流域生态补偿试点，完成了2014年度湘江流域生态补偿考核，共统筹6 497万元用于湘江流域综合治理工作，并在浏阳市株树桥水库开展饮用水源地生态补偿试点。同时，进一步规范用水管理，加强水资源论证和取水许可管理，出台了《湖南省水利厅关于进一步加强取水许可的通知》、《湖南省水利厅关于进一步加强水资源论证的通知》两个规范性文件。

不断提高水生态文明发展意识，对接国家主体功能区划，进一步明确区域水生态文明建设方向，突出洞庭湖湖边城镇重要“绿肺”定位；突出武陵-雪峰山、南岭山区、罗霄-幕阜山区多功能城镇绿色屏障定位；突出湘、资、沅、澧四水绿色清水长廊定位，加快构建“一湖三山四水”的生态安全格局。此外，各市县深入开展水生态文明城市、乡镇、乡村示范建设。

2 方兴未艾，水生态文明建设任重道远

水生态文明建设工作涉及的范围广、部门多、投入大，是一项长期性、艰巨性、复杂性共存的庞大系统工程。在保护与建设工作实践中存在的问题集中体现在以下三个方面：

（1）水生态文明建设系统性不强。

水生态文明建设是生态文明建设的本质要求，积极对接国家生态文明体制改革、主体功能区划总体部署和湖南省生态文明先行示范区、长株潭城市群两型社会配套改革试验区、环洞庭湖生态经济圈、湘江保护与治理等生态发展战略，是构建湖南省水生态文明建设总体格局，提升水生态文明建设总体水平的根本途径。但是，湖南省水生态文明建设尚处于起步阶段，对如何建设水生态文明缺乏系统思维和全局观念，区域水生态文明建设定位尚不清晰，目标雷同、内容重复、创新不强等现象时有发生。同时，各级水利部门对水生态文明的重视不够，工程水利观念根深蒂固，没有很好的发挥水生态文明建设在整个水利工作中的统领作用，水生态文明和水资源管理等工作比较空泛，抓手不多。此外，与海绵城市试点和水利部门其他工作相比，水生态文明城市建设明显投入不足，试点建设受市县财政限制，进展缓慢。

（2）水生态文明意识不强。

对水生态文明认识不清，重经济轻生态，先污染后治理的传统思维还存在，城市建设过程中挤占生

态空间、违规侵占水域、破坏水源涵养区植被、违规排污排废、违规河道采砂的问题依然突出，违反自然规律、劳民伤财。对水生态文明认识不全面，片面认为水生态文明城市建设就是建水城、建景观，甚至罔顾当地水资源和水生态条件，大搞人工湖、人工水景观建设，甚至出现了水资源浪费、水生态环境破坏的倾向。对水生态文明认识不深刻，没有将水生态文明理念自觉融入到水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各方面和水利规划、建设、管理的各环节，渠化、硬化、白化的现象依然存在。此外，没有坚持因地制宜原则，没有坚持问题导向和需求导向，水生态文明建设没有与人民群众最紧迫、最关注的水问题相结合，存在急功近利、操之过急、操之过切，追求形象工程、短期效应的倾向。

（3）水生态文明建设体制机制不顺。

顶层设计不完善，湖南省尚未出台推进水生态文明建设指导性意见、水生态文明建设实施方案、水生态文明建设规划，水生态文明建设的目标、思路、内容、方法不明确、不系统，水生态文明建设的组织领导、资金投入、技术支撑等体制机制也不健全。缺乏水生态文明建设评估体系和水利工程建设生态标准体系，亟待制定更严格的水耗、污染物排放、水环境质量、水生态健康状况等方面的标准。同时，水资源资产产权制度和用途管制制度、水生态环境监管制度、水生态补偿机制、河湖健康评估制度、水生态环境损害责任追究制度、水土保持预防监督和治理机制等也不完善。此外，水资源管理体制机制不顺，九龙治水问题依然突出，部门分割、条块分割、城乡分割严重，导致水生态文明理念难以得到有效贯彻。水环境保护、水生态文明建设相关法律法规不协调，在饮用水水源地保护、城市水环境治理等方面，部门职责边界不清，责任不明确，导致协调难度大，工作难以落实。

3 长期坚持，水生态文明建设统筹推进

围绕生态文明建设新任务，坚持问题导向，加快实现从粗放用水向节约用水转变，从供水管理向需水管理转变，从局部治理向系统治理转变，从注重行政推动向坚持两手发力、实施创新驱动转变，统筹解决水安全问题，促进人水和谐相处，全力抓好下阶段全省水生态文明建设。

（1）坚持顶层设计和基层探索相结合，探索水生态文明体制机制改革。

①进一步强化最严格水资源管理制度的刚性约束，细化指标分解。严格取水许可、水资源论证、水利水电建设项目环境影响评估等制度，严守水资源消耗总量及强度上限、水环境质量底线、水生态保护红线。严格取水许可和水资源论证制度。完善水功能区分级分类管理制度，严格核定限制纳污总量，定期开展水功能区风险评估，加强风险源调查，编制水功能区风险预警图。提高地下水管理和保护力度，严格执行地下水禁限采管理制度，强化水资源统一调度和管理。

②坚持规划引领，加强顶层设计。抓紧出台《湖南省关于加快推进水生态文明建设的意见》、《湖南省“十三五”水生态文明建设实施方案》和《湖南省“十三五”水生态文明建设规划》。明确近期和中长期水生态文明建设方向，突出水资源承载力要求，把生态文明理念融入到水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各方面和水利规划、建设、管理的各环节，推动经济社会与水环境和谐发展。

③完善标准体系。加快制定更加严格的水耗、污染物排放、水环境质量、水生态健康状况等方面的标准。建立与国际接轨、适应湖南省省情的水生态文明建设评估体系、水利工程建设生态标准体系、河湖健康评估体系等。

④健全水资源资产产权制度和用途管制制度。推进河湖空间用途管制，开展河湖水域岸线确权登记，探索建立水权制度，培育和规范水权市场。健全完善河湖管理和监督责任机制，深化水利体制机制改革，因地制宜推行“河长制”等管理责任机制。

⑤完善水生态环境监管制度。严格入河湖排污口监督管理，实行入河湖排污口登记制度，建立严格监管入河湖污染物排放的环境保护管理制度。建立水生态保护修复和污染防治区域联动机制。建立河湖健康评估制度。完善水土保持预防监督和治理机制。

⑥构建水生态补偿机制和奖励机制。大力开展流域水生态补偿机制建设。建立水生态补偿基金，鼓励各地开展多种形式的水生态补偿探索，推动建立公共财政主导、全社会共同参与的多元化水生态补偿投入机制。

⑦完善经济政策，推行市场化机制。建立健全水资源有偿使用制度，深化水资源及其产品价格改革，通过经济杠杆限制高耗水、高污染产业发展，对水资

源节约和循环利用、水环境基础设施建设、水生态修复与建设、先进适用技术研发示范等给予财政支持。注重市场对水生态文明建设的推动作用，积极推进水生态环境第三方治理，引入社会力量投入环境污染治理。加强水利风景区建设，强化水利风景区的水生态文明建设示范和载体作用。

⑧健全政绩考核制度。建立体现水生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。把水资源消耗、水环境损害、水生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重，强化指标约束，不唯经济增长论英雄。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。完善责任追究制度，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的实行终身追责。

（2）明确区域建设重点，构建水生态文明总体格局。

①对接国家主体功能区划，积极实施重点区域建设战略。围绕国家生态文明先行示范区建设、新型城镇化建设和 “一湖三山四水”生态安全战略格局，坚持问题导向，突出区域特色，分类推进长株潭城市群水资源节约型、水环境友好型社会建设，推进湘江源头区域水源涵养区水土流失治理和生态保护，推进武陵山片区水生态文明建设制度改革创新，推进洞庭湖生态经济区四口水系综合整治、河湖连通生态水网工程、水资源配置工程建设等。继续扎实推进湘江保护与治理省政府“一号重点工程”，打造成流域综合治理的样板工程。

②强化建设试点工作，打造水生态文明城乡样板。继续大力推进国家水生态文明城市建设试点，力争完成水利部对第一批长沙市、郴州市试点建设验收评估；分类指导第二批株洲市、芷江县、凤凰县完成年度试点建设任务。在总结国家级试点经验的基础上，全面启动市、县、乡、村四级联动的省级水生态文明城乡创建工作，集中力量建设一批最严格水资源管理制度落实到位、水资源优化配置格局到位、防洪排涝体系建设到位、水生态环境保护措施到位、水生态文明理念宣传到位，符合主体功能定位、景观优美的城镇和乡村。

（3）加强水资源用途管制，夯实水生态文明建设基础。

①优先保障城乡居民生活用水。统筹配置区域内的各种水源，将优质水资源优先用于居民生活用水。加快推进单一水源供水的地级及以上城市备用水源或应急水源建设。严格饮用水水源地水质保护，完善饮用水水源地核准和安全评估制度，加快建立地方重要饮用水水源地名录，大力开展重要饮用水水源地安全保障达标建设，强化突发性水污染应急管理，确保城乡生活供水安全。

②确保生态基本需水。维护江河湖泊生态流量和水位，加快制定江河湖泊生态流量与水位技术标准，逐步明确各主要河流各控制断面的生态流量、各湖泊湿地的生态水位与生态水面面积。加强江河湖库水量调度管理，完善水量调度方案，重点保障枯水期生态基流。加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区保护。推进生态脆弱河流生态修复，对已经过度开发的河流湖泊，要抓紧制定实施修复方案或规划，通过调整产业结构和种植结构、节水、生态调水等措施，逐步恢复生态流量和水位。

③优化配置生产用水。切实保障合理农业用水，加快制定农业用水总量控制指标，并按照粮食生产布局将农业用水总量指标落实到具体水源，明确该水源的农业生产用途或该水源用于农业生产的水量。合理配置其他生产经营用水，严格控制高耗水产业发展，鼓励再生水等非常规水资源开发利用。在长沙县江背镇水权交易试点基础上，尽快形成可复制可推广的经验。

④加快推进节水型社会建设。加大农业节水力度，启动农业取水许可工作，推进节水灌溉农业示范区建设；加快推进工业节水技术改造，推广水资源循环利用技术和节水环保技术，提高非常规水源利用率；全面加强生活和服务业节水，全面推广使用生活节水器具，继续开展公共机构节水型单位建设。开展“十二五”节水型社会建设试点绩效评估，启动“十三五”节水型社会建设试点工作。

（4）注重河湖水系健康，丰富水生态文明建设内涵。

①积极推进河湖水系连通。完成郴州市“引郴入燕”河湖水系连通工程建设，配合水利部争取启动长沙市、株洲市、郴州市、岳阳市、韶山市、涟源市河湖水系连通工程建设。集中力量加快洞庭湖治理，加快推进四口水系综合治理，大力实施引调水工程，提高区域水资源调控能力，保证河湖行洪通畅。

②推进国土江河综合整治。进一步贯彻落实水污染防治行动计划，加强城市水体污染综合治理，大大降低地级以上城市建成区黑臭水体。积极开展调水引流、生态修复、排污口整治、河湖清淤等水资源保护工程建设，加强县级以上城市所处河段的河道保洁，提升城市水环境。

③推进水土保持预防与治理。开展国家水土保持重点建设工程、国家农业综合开发水土保持项目、坡耕地水土流失综合治理工程、水土流失重点治理工程等系列综合治理工程，实施水土流失全面预防保护。对江河源头区、重要水源地实施重点预防，加强封育保护和封禁管护，实施严格的生产建设项目和活动管制。

④严格河湖水域岸线空间管护。建立河湖水域岸线规划约束机制，划定河道规划治导线，确定可以用于养殖业的水域和滩涂，按照岸线功能属性划分为保护区、保留区、限制开发区、开发利用区，严格分区管理。出台河湖水域岸线登记办法，全面开展河湖水域岸线登记、河湖管理范围划定、水利工程确权划界工作。加快划定河湖管理范围，明确管理界线。对已划定管理和保护范围的，要设立界桩、管理和保护标志。积极推动开展退耕还湿、退养还滩，限期恢复已经侵占的自然湿地等水源涵养空间，维护湿地生物多样性。

（5）加强宣传，促进水生态文明理念深入人心。

开展多层次、多形式的水生态文明宣传和水文化教育，充分发挥世界水日、世界环境日、各类文化传媒与网络等水生态文化宣传平台的作用，推动水生态文化进学校、进社区、进乡村等活动，提升公众对水生态文明的认知和认可，倡导先进的水生态伦理价值观和适应水生态文明要求的生产生活方式，充分听取广大人民群众对水生态文明建设的意见和建议。营造和谐的水文化氛围，传播与弘扬水文化，倡导与建立全民科学的水生态伦理价值观，努力形成水生态文明社会新风尚。

2016-02-10）

何大华（1975-），男，硕士研究生，工程师，主要从事水资源管理工作。