陈冰如，赵 辉

(甘肃省人民检察院 民行处， 甘肃 兰州 730020 )

民事再审检察建议研究

陈冰如，赵 辉

(甘肃省人民检察院 民行处， 甘肃 兰州 730020 )

民事再审检察建议具有程序快捷高效、优化办案结构、节约司法资源等优势，在民行检察法律监督工作中显现了强劲的生命力。但由于法律规定过于原则，可操作性不强，且缺乏有效的措施保障，导致其在司法实践中仍存在诸多困境，影响了实效的发挥。因此，必须进一步完善再审检察建议的相关机制，提高监督效果，以保障和维护司法公平的正义。

再审检察建议;抗诉;监督;审判

民事再审检察建议是指人民检察院针对同级人民法院确有错误的民事生效裁判或调解，以发出检察建议的方式，督促其对案件进行审查并自行启动再审程序予以纠正的检察监督方式[1]。民事再审检察建议从 20 世纪 90 年代开始的零星试点，到2001年《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的逐步推广，再到2011年“两高”联合会签文件的基本认可，直至2012年民事诉讼法修改中的立法确认，经历了一个实践和完善的过程。民事再审检察建议是民事行政检察工作中继抗诉之后的又一重要监督方式，在司法实践中发挥着重要作用。有数据为证，2008～2012年全国检察机关提出再审检察建议45823件，占同期提出抗诉数量的81.8%[2]。以甘肃省检察机关为例，2013年全省检察机关提出再审检察建议141件，提出抗诉125件；2014年提出再审检察建议99件，提出抗诉72件，再审检察建议数据均高于同期抗诉数据。随着修改后民事诉讼法对其规定的法律化，民事再审检察建议迎来了新的发展契机。如何更加科学、合理地运用民事再审检察建议，最大限度地发挥其制度优势、发掘其价值，是当前值得思考的问题。

一、民事再审检察建议的制度优势

(一)有利于提高办案效率，节约诉讼成本

民事抗诉监督方式周期长，程序复杂，占用司法资源较多。从受案之日起到决定提请抗诉的期限为三个月，上级检察院从受理提请抗诉之日起到提出抗诉的期限又是三个月，检察环节的办理期限就是六个月。如果存在中止、鉴定等情形，办理期限就会更长。而法院受理抗诉案件后，如果采取发回重审的方式进行审理，诉讼周期亦被人为延长。最终，办理一件民事抗诉案件从申诉、提请抗诉、审查抗诉、启动再审直至法院改判往往需要用二三年的时间[3]。迟到的正义非正义，是一种现实意义上的不公正。而民事再审检察建议则形式灵活，程序简单，从提出到法院回复，直至重审改判，用的时间比抗诉更少，更为便捷高效。同时，采取民事再审检察建议进行监督，检察机关无需派员出庭应诉，也节约了诉讼成本和司法资源。故在司法实践中，针对人民法院生效裁判确有错误的一些案件，如实体上有瑕疵但不严重；程序违法；标的较小；裁判虽然有误，但当事人之间争议不大等案件，以再审检察建议进行监督，不仅时限短、效率高，而且成本低、效果好。

(二)有利于改善办案结构，合理配置检察资源

再审检察建议可以有效缓解长期存在的“倒三角”难题，改进民事行政检察办案结构。修改前民事诉讼法将抗诉作为唯一的法定监督方式，规定了上级抗、上级审的原则。依照此种监督模式，市县两级检察院对二审终审民事裁判案件完全没有抗诉权，只能提请省级检察院抗诉，而对高级法院作为终审法院的重大民事案件，只能由省级检察院提请最高人民检察院提出抗诉或由最高人民检察院直接抗诉。因此，大量民事申诉案件往往集中到省级检察院和最高人民检察院，造成上级检察院工作超负荷运行，而市县两级检察院却基本无案可办，这就是被一直诟病的民事行政检察办案结构“倒三角”现象。从权力架构和层级职能分工来看，最高人民检察院和省级检察院是不宜从事大量申诉案件的审查办理工作的，它应更多履行的是指导和督导职责。修改后的民事诉讼法规定的再审检察建议监督方式，改变了旧有模式，实现了“同级建议，同级审理”的同级监督，可以有效缓解抗诉权向上集中带来的负面影响，有助于促使“倒三角”型到“正金字塔”型的良性转变和科学整合办案资源[4]。

(三)有利于就近化解矛盾，促进社会和谐

在中国司法语境下，重塑当事人之间的和谐与合作，是司法程序所追求的重要目标。要达成此目标，就要求以柔性化的方式疏导和化解社会矛盾纠纷，消除当事人彼此间的对抗状态。同时也要求制度设计中必须将解决矛盾纠纷的重心下移至基层，及时恰当地回应基层群众所表达或蕴含的各种利益诉求。在传统的抗诉监督模式中，大量民事申诉案件涌入上级院，易造成一定时期或局部出现案件积压的现象，再加之抗诉改变率不高或抗诉再审后久拖不决等情况，引发当事人频繁上访，甚至酿成了不少民事转刑事的事端，增加了社会的不稳定因素。而同时，传统的上级抗监督模式也易导致当事人长途跋涉，往返奔波，身心疲惫，特别是一些案值较小的案件，最终为诉讼所支出的费用甚至会超过诉讼标的，造成“赢了官司输了钱”，无法达到息事宁人的效果。民事再审检察建议的同级监督实现了将案件留在当地审理，既减轻了当事人诉讼累，又将矛盾化解在基层，问题解决在老百姓身边，体现了执法为民，有利于社会和谐稳定。

(四)有利于加强检法协作，维护司法公正

检察机关提出抗诉，法院必须启动再审程序并作出裁判，因而抗诉是一种“刚性监督”。由于再审程序的启动，可能会牵涉原审理案件法官的问责问题，极易造成案件久拖不决、维持原裁判等现象，故抗诉有时可能会加剧检法之间的对抗。而民事再审检察建议则以一种相对柔和的独特视角参与到司法审判过程中，通过审判机关、当事人及检察机关三方的权力让渡与沟通，适当且合理收敛各方突兀的对抗锋芒，更加重视司法过程多方参与主体多元价值的兼顾与平衡，确保审判权的运作程序与检察监督权的运作程序“齿合化”运行，达到一种类似天衣无缝的完美协作状态[5]。同时，作为抗诉案件的过滤机制，如果不需要跟进监督，再审检察建议会很大程度上阻断抗诉的适用，使法院变被动为主动，有利于法院自觉主动地加强审判工作。另外，检察机关在发出再审检察建议前，可就案件实体和程序方面的问题与法院进行沟通，快速启动再审并纠正裁判错误，提高办案效率。

二、民事再审检察建议的运行困境

(一)与抗诉关系界定不清晰

修改后民事诉讼法第二百零八条第二款规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”该款既规定了再审检察建议的适用范围，与抗诉适用范围完全重合，又规定了其与抗诉的关系，两者是“可选择关系”[6]。法律规定的原则性及具体定位的模糊性，容易导致对民事再审检察建议产生以下两种认识：一是再审检察建议虚化论，认为再审检察建议没有存在必要，应继续坚持抗诉的一元化监督；二是再审检察建议取代论，认为其可以取代抗诉成为法律监督的主要方式，抗诉则可视为再审检察建议的后续保障机制。这两种认识虽不违反法律规定，但均失之偏颇，达不到综合运用再审检察建议和抗诉这两种监督方式发挥监督合力的目的。

(二)程序与效力缺乏明确规定

一项制度的科学健康有序运行，需要有严格的程序规范和有力的效力保障。但从修改后的民事诉讼法来看，对再审检察建议的法律适用程序仅规定了“人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定”，对检察机关发出再审检察建议后，与法院之间如何衔接、法院收到再审检察建议后如何答复、启动再审程序后对裁判执行如何处理、检察院是否派员出庭等均没有明确规定。更为致命的是，在关键的效力问题上，法律没有对再审检察建议作出任何规定，对于法院如无正当理由拒不启动再审程序如何救济仍为空白，严重制约了再审检察建议的实效发挥。事实上也导致了下级检察院宁愿选择向上级检察院提请抗诉，也不愿选择向同级人民法院提出再审检察建议，致使同级监督模式形同虚设。

(三)与法院审级制度存在矛盾

民事再审检察建议的作用在于建议同级法院就民事生效案件裁定再审。但如果该案已被上级法院裁定驳回再审申请，则同级法院就会处于两难境地：采纳再审检察建议裁定再审，就会出现下级法院裁定否定上级法院裁定的局面，违反了法院的审级制度；裁定不予再审，又违背了事实和法律。此问题自再审检察建议制度产生以来就一直存在，一些法院在拒绝采纳再审检察建议时，就以上级法院已经驳回当事人的再审申请，不能违背上级法院的裁定作为理由。修改后的民事诉讼法规定了再审前置程序，致使该矛盾更为突出。其第一百九十九条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。”该条表明当事人申请再审，以向上级法院申请为原则，向原审法院申请为例外。虽然最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百四十条规定“人民法院审理因人民检察院抗诉或者检察建议裁定再审的案件，不受此前已经做出的驳回当事人再审申请裁定的影响”，但实践中法院对该条规定的遵守并不彻底，这也导致了再审检察建议的实效并不明显。

(四)现实采纳率较低

法院对再审检察建议采纳与否，实际上更多的是依赖于检法两院之间的沟通与协调，甚至有些检察院会在发送再审检察建议之前，就与同级法院进行商议，达成一致后再进行制发。检法关系较为和谐的地区，对再审检察建议的采纳情况就相对乐观，反之，则基本不会被采纳。以甘肃省检察机关为例，2013年再审检察建议采纳率为39%，2014年采纳率为65.6%，而同期抗诉改变率分别为59.2%和90.3%，再审检察建议采纳率明显低于同期抗诉改变率。当然，这其中既与再审检察建议本身的柔性特点相关，也与检察机关制发的部分再审检察建议质量不高有关。然而，更关键的还在于法院对再审检察建议的态度问题。但不管基于什么原因，都较真实地反映了再审检察建议的实践困境。如果此种情形继续维持下去，必将使民事再审检察建议陷入更加窘迫的境地。

三、民事再审检察建议的制度完善

(一)切实转变思想理念

传统的民事行政检察监督理念认为，检察机关开展监督是以外部监督者的身份对人民法院的诉讼活动进行审查的，一旦认为法院的民事裁判或调解行为确有错误并向法院提出抗诉后，法院必须启动再审程序。在该理念的指引下，在民事行政检察程序中，检察机关与人民法院被设置为对立的监督者与被监督者的地位。而当今民事诉讼则主张协同型和合作型的监督理念，再审检察建议本身所具有的柔性监督性质也恰恰体现了协同型和合作型监督理念。民事再审检察建议的协同型监督理念主要表现在民事行政检察部门在开展监督活动中，应当保持必要的谦抑性和中立性，不能作为一方当事人的代言人，过分立足于一方当事人立场来评判法院裁判的正当与合法，而要把监督重点放在协助法院自我纠错，促进各方利益关系的协调发展，共同致力于司法公正和司法效率的实现。因此，检察机关要切实转变传统的对立监督思想，树立协同监督理念，不能重抗诉而轻再审检察建议，要加强对再审检察建议的科学合理运用。

(二)不断完善具体操作

1.区别适用再审检察建议和抗诉

民事再审检察建议作为民事检察监督的方式之一，与抗诉在适用范围上应有所区别，否则就无存在必要了。而相关法律规定对此态度暧昧，司法实务中对于两者的适用，也多由办案人根据案件具体情况自由掌握。笔者认为，应根据两种监督方式自身特点，区别适用，以发挥最大监督效能。结合再审检察建议特点，其适用前提应当有二：一是能够适用再审程序，即法院的生效裁判或调解书能够通过再审程序予以纠正；二是要适宜由原审法院进行纠正改错，比如对原裁判系经原审法院审判委员会讨论作出的或原审法院再审后作出的，就不应再交由原审法院自行纠错。而具体案件方面可作如下考虑：一是标的小、社会影响不大的案件。此类案件以抗诉手段监督，办案周期过长，不利于及时化解社会矛盾；二是违反自愿原则的调解案件。虽然该种调解并不损害国家利益和社会公共利益，但对公民民主权利侵害较大，故建议以再审检察建议进行监督；三是经与同级法院协商，同级法院同意再审的案件。此类案件不存在检法分歧，也利于监督效果体现。

2.规范再审检察建议制发程序

制发再审检察建议，需经阅卷、审查、集体讨论、分管检察长审批、检委会讨论决定等一套比较完备的程序，这是再审检察建议合法有效的前提和依据。这其中，检委会讨论决定一直备受争议。根据法律规定，提请抗诉案件原则上由分管检察长决定，而提出再审检察建议案件则需要由检委会决定。由于办案程序的设置较之提请抗诉更为复杂，使得办案干警更倾向于提请抗诉，客观上减少了再审检察建议的适用。同时，如果不分标的大小、案件性质、复杂程度等，再审检察建议案件一律由检委会讨论决定，事实上增加了检委会的负担，也降低了办案效率，其必要性值得探讨。因此，建议只有重大复杂疑难的案件拟发再审检察建议时才由检委会决定，其余案件则由分管检察长决定。至于相关法律文书，检察机关的统一业务软件系统已开始应用，对再审检察建议的文书已进行了制式规定，可遵照制发即可。

3.保证再审检察建议质量

检察机关的职能定位是对公权力的监督，而非当事人的代言人。因此检察机关应遵循谦抑性原则，尊重当事人的处分权，区别对待不同情况，制发再审检察建议以必要为宜，否则就可能造成实践中制发过多过滥，长久以往这一监督手段的权威性必将会被质疑。同时，要增强再审检察建议的针对性与说理性，做到事实认定清楚，证据分析透彻，法律适用正确，逻辑论证严密，用语合适恰当。另外，要充分运用修改后民事诉讼法赋予检察机关的调查核实权。由于检察机关的再审检察建议多是事后监督，不参加法院原庭审活动，存在信息递减的情况，故仅凭当事人申诉材料和调阅原卷，往往很难掌握真实案情。因此，必要的调查取证有助于查清案件事实，增强再审检察建议的说理性，保证再审检察建议的质量，提高再审检察建议的采纳率。

(三)积极构建保障机制

1.建立与审判机关的协作机制

在实践中，民事再审检察建议的成效很大程度上由人民法院决定。因此，加强与人民法院的协调沟通是有效提高再审检察建议采纳率的重要举措之一。目前，全国多地检法两院在司法实践中形成了个案交流、联席会议、会签文件等各种沟通机制，就同级检察监督问题化解分歧，达成共识，实现了再审检察建议的法律严肃性和权威性。因此，检察机关要主动加强与同级人民法院的沟通和联系，争取同级人民法院的理解和认同，让人民法院变被动为主动，自觉自愿接受再审检察建议，自行启动再审程序，减少抗诉的适用，节约司法成本，营造和谐检法关系，并逐步确立再审检察建议与抗诉并重的法律地位，提升再审检察建议的监督实效。

2.完善上下级检察机关的递进式监督机制

民事抗诉的刚性特质使其成为最具权威性的法律监督方式，是检察机关不能放弃的法律底线。要充分发挥民事再审检察建议和民事抗诉的制度优势，实现二者之间互相补充，互相配合，刚柔并济，就应当建立上下级检察机关之间的递进式监督机制。对同时符合民事抗诉和民事再审检察建议条件的案件，检察机关应先行向同级法院提出再审检察建议。在再审检察建议不被接受的情形下，要继续跟进监督，通过提请上级检察机关提出抗诉，以抗诉作为再审检察建议的后续保障程序，从而实现民事抗诉和民事再审检察建议良性互动和监督效果的最大化。

3.加强与其他单位及内设部门之间的协作机制

一切监督权的有效正确行使都离不开党委、人大的支持，检察监督也是如此。所以必须紧紧地依靠党委、人大等单位坚强有力的领导，主动汇报民事再审检察建议方面存在的问题，争取得到他们的支持。同时，也要发挥检察机关自侦部门的作用，注意发现再审检察建议不被采纳背后存在的职务犯罪行为，在确有必要时采用刑事手段来保障再审检察建议的有效实施。在履行民行检察监督职责时，发现涉嫌职务犯罪行为的，要及时移送自侦部门查处，以刑事手段作为最后的威慑手段，从而树立法律监督权威，维护司法公正及社会的公平正义，发挥检察监督应有的作用。

[1]江伟.民事诉讼法[M].北京：高等教育出版社,2014：357.

[2] 最高人民检察院2013年工作报告[EB/OL].(2013-03-10)[2016-09-12]. http://baike.so.com/doc/7068979-7291889.html.

[3] 高立新，龚瑞.民行检察中的再审检察建议[J].中国检察官,2006(5):41.

[4] 李强.民事再审检察建议制度的立法完善[J].人民检察,2012(16):56.

[5] 刘立霞，刘阳.民事再审检察建议的法理转向[J].上海政法学院学报,2013(5):95.

[6] 秦勤.论民事再审检察建议的价值、困境与制度完善[J].河南社会科学,2013(10):33.

[责任编辑 龚 勋]

2016-08-17

2016年甘肃省人民检察院理论研究课题“民事再审检察建议实证研究”。

陈冰如(1972-)，女，甘肃金昌人，硕士研究生，民事行政检察处处长，主要从事民事行政检察研究。

D925.1

A

1008-4630(2016)06-0048-04