王伟

（郑州大学 西亚斯国际学院，河南　　郑州　451150）

完善“村官”监督机制的思考

王伟

（郑州大学 西亚斯国际学院，河南郑州451150）

“村官”在国家政策的实施中是一群起着承上启下重要作用的人群，他们的违法乱纪行为首先直接侵害了农民的利益，对党和政府的各项工作和声誉有着极大的负面作用，甚至会削弱党和政府的政治权威。所以，必须加强对“村官”的管理和监督，通过加大基层政府的信息公开力度，完善县级政府对“村官”的主动监督职能，提高村民自身的监督能力，完善我国“村官”的监督机制。

村官；基层政府；监督

一、什么是“村官”

“村官”并不是严格的法律概念，通俗地说，是农村基层组织的干部人员，或者称为基层干部。农村基层组织主要是指村民委员会和村党支部委员会。那么根据《村民委员会组织法》第九条第一款规定：“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。”第十条规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”《中国共产党章程》第三十二条规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”《村民委员会组织法》第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”在大学生“村官”出现之前，“村官”是按照《村民委员会组织法》第十一条“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任”的规定选举产生的。

1995年，为更好地解决“三农”问题，江苏省率先开始尝试招聘大学生担任农村基层干部。紧接着，海南、浙江等省也陆续推行大学生村官制度，开辟了知识分子回流农村的道路。2009年，中央出台一号文件，在这份《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中，正式提出了“一村一名大学生”计划，要求不断完善大学生到农村任职的长效机制和政策措施，让大学生到农村基层支农。村官制度的这一演变，提高了村官的知识素质，带来了知识也带来了新的生产生活理念。

但不管是选举产生的村官还是大学生村官，他们的法律地位尚不明确，如 《2016年河北大学生村官招考简章》中对于自愿到省直单位帮扶贫困村任职的2016年应届硕士以上研究生和“211”工程院校本科生适用免试。可见大学生村官是村级组织特设岗位人员，并非公务员身份，大部分省份会在村官招考简章中写明村官的管理方式。比如《2016年云南省大学生村官考试选聘公告》中第五部分规定：“大学生村官岗位性质为 ‘村级组织特设岗位’，系非公务员身份。大学生村官想要获得公务员的身份，仍需要参加公务员的考试。”为鼓励和引导高校毕业生积极到农村任职，中组部会同有关部门，研究制定了八项激励和保障政策，如《2016年河北大学生村官招考简章》中规定：任满1个聘期、考核称职以上的大学生村官报考研究生，初试总分加10分，同等条件下优先录取。其中报考人文社科类专业研究生的，初试总分加15分并享受其他优惠政策。《2016年云南省大学生村官考试选聘公告》规定，在村（社区）任职满1年，年度考核为称职以上等次的，享受选调生定向招录政策；在村任职满2年且年度考核为称职以上等次的，享受云南省党政机关公务员、企事业单位定向考录等相关政策及其他优惠政策。

所以，大学生村官的出现让村干部从“内源型”开始往“外源型”转变，大学生村官制度所包含的“知识与社会相结合、农村与社会相结合、上层与基层相结合”的政治发展理念将对未来中国的政治生态产生深远的影响。［1］不管村干部的产生有着如何的变化，村干部的报酬都不像公务员有着严格的制度规定。

农村税费改革以前，我国村干部的报酬从农民缴纳的“三提五统”费中提取。现在的村干部有靠村民自己选举的内源型，有经省市同意选聘的大学生村官，他们的薪酬也不一样。“内源型”村干部报酬主要是从财政转移支付中支取，大学生村干部工资则是靠国家和各省市的政策统一决定。

二、村官违法乱纪的各种现象及原因分析

（一）村官违法乱纪的各种现象

早在2005年7月初，由中纪委、中组部、中农办、农业部等10个部门组成的村干部廉洁自律建设督查调研组，分头奔赴海南、青海、湖南、辽宁、山东等8个省份，对目前群众反映较多的村干部违法违纪行为，进行为期近两个月的深入调研，形成了一篇名为《来自村官违法违纪督查一线的报告》的调研报告。

该调研报告指出了传统内源型村干部的7种违法乱纪现象：一是借宗族势力，“拳头当权”，恃强欺弱，肆意侵犯村民人身权利；二是滥用职权，在土地转让、承包，处理纠纷，审批宅基地、发放计划生育指标等工作中卡拿索要；三是独断专行，办事不公开、不公正、不公平，剥夺群众的知情权、参与权、监督权；四是发包土地、工程，优亲厚友，以权谋私；五是参与赌博、挥霍公款；六是在任职期间外出打工，对村务疏于管理，失职渎职，造成严重后果；七是在换届选举中，制造假选票，进行不正当竞争，甚至贿选。

本着让大学生把新思想、新理念和先进知识技术带入农村的目的，兼顾解决大学生就业等问题，招聘大学生村官已成常态。大学生村官的上任给农村带入了新的生产和生活理念，同时希望他们以“初生牛犊不怕虎”的精神带动农村经济的发展。与此同时，大学生村官因前途和“钱途”导致的心理失衡而违法犯罪的事例也屡见报端。但因大部分大学生村官拥有一定的法律常识，所以放弃主业搞创业等“隐形违规犯罪”较为多见。

（二）村官违法乱纪现象的原因分析

1.传统“内源型”村官违法乱纪的原因分析

这些村官主要是本村的村民，本身比较活跃，有一定的知识和能力，所以被推选为村官。他们对整个农村的情况非常了解，甚至对村民的性格特征都非常熟悉，利用农村和县城信息的不对等，只手遮天，在村子里自己说了算。而大部分村民除了在家务农，其他时间选择外出打工增加自己的收入，农村大部分是儿童、妇女和老人这些留守人群，他们对于村子的政务并不是非常热心，更不用说监督村官了。

“内源型”村官对乡镇的工作方式非常了解，甚至和大部分乡镇领导非常熟悉，乡镇工作人员很少会对他们本村的工作进行严格的监督，这主要因为《村委会组织法》第五条有这样的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”另外，关于农村最敏感的选举和财务问题，《村委会组织法》第十七条第二款规定，“对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理”。第三十一条规定，“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布。经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”。多条规定都倾向由村民自己举报，但是村民很少热衷于这些事情，上级的监督检查工作就更是懒得管，村干部就更加肆无忌惮。［3］

乡镇政府应该负责村干部的监督工作，但是因为思想上认为村官腐败程度不严重，造成的危害较小，于是村干部的廉政工作就容易被忽视。另外，大部分经济欠发达的地方，村会计都是兼职工作，账簿本身设置混乱，账务处理很多都不规范，也不按照程序记账。更严重的是村干部自己管账，会计形同虚设，有的甚至是同流合污。在公开栏公布村里财务状况时，很多农民对此并不了解，看到的只是造出来的账簿，没有办法和权利去真正核对。

2.大学生村官违法乱纪的原因分析

大学生村官一毕业便到农村工作，在工作初期正是形成良好工作习惯的时期，因为受当地一些不正当风气的影响，很容易“近朱者赤，近墨者黑”，导致犯错误的可能性变大。比如，四川省简阳市25岁女大学生村官辜某在任职村子的征地拆迁工作中，利用职务之便帮助亲戚、朋友多丈量房屋和地面附着物，套取国家征地补偿款80余万元，并从中获取“回扣”，最终被判刑入狱。

还有一些大学生面对违纪违规现象时，认为管好自己不贪就好，选择沉默不说。比如，2010年，郑州大学生村官张志所在村的5名干部把多出来的63万元土地补偿款瓜分，张志虽然拒绝分给自己的4万元，但因怕得罪人而选择了沉默。虽最后免于责任追究，但他的人生却因此染上了污点，这种“独善其身”的做法也是不可取的。

由于大学生村官工作是在政策的号召下进行的，大学生村官的工资各地根据当地实际不尽相同，一些地方的大学生村官工资极低，于是一些大学生把到基层任村官作为跳板，等工作期满后转为事业编制，或再参加定向的公务员招考，并没有觉得这是可以胜任的长久工作，形成“做一天和尚撞一天钟”的消极工作态度。此外，国家鼓励大学生村官创业，于是有些人的心思就大部分放在创业上，本职工作便得过且过。

有一部分大学生村官是真心希望扎根农村，为农村的建设作出贡献，但因为大学生村官职权职责不明确，所以经常会出现乡镇领导把大学生村官当成写材料的秘书或助理，让这些大学生村官无所适从。这种情况的出现，主要是我国对村官制度管理不到位以及中央政策底层执行力存在问题，让准备去考村官和干了很长时间村官的大学生不知所措，最终只能放弃。

而不管怎么样，村官的违法乱纪行为首先直接侵害了农民的利益，导致一些村民更加深信不疑“当官就是贪”，对党和政府的各项工作和声誉产生极大的负面影响。另外，村官“以权谋私”的过程中，会造成党和国家关于农村经济改革的方针和政策的执行不到位，甚至采取不正当手段利用中央惠农政策让自己“发家致富”，侵犯了农民利益，更让中央的政策难以正常实施，削弱了党和政府的政治权威。

三、完善村官监督机制的建议

为了农村经济又好又快发展，促进中央政策执行到位，除了赋予村官相应的职权外，更应该明确他们的法律地位，明确具体的监督制度。

（一）加大基层政府信息公开力度

村官在征地补偿、惠农措施中经常会出现中饱私囊的现象，例如，国家监察部网站中就监督曝光了一些侵害群众利益的不正之风和腐败问题的内容，这些被曝光的事一部分就是关于村干部侵占村集体资金、征地补偿款、惠农资金问题的。国务院于2007年4月5日正式颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，并于2008年5月1日起施行，这些年来，设区的市级以上政府及工作部门已基本完善，很多市民从中体会到信息公开的便利，但基层的县镇两级政府，信息公开制度并没有得到很好执行，导致大部分村民与村官掌握的信息不对等。所以，在一些村官私自占用征地补偿款和惠农资金的案件中，出现了村民不知情的现象，他们既不了解补偿标准，也不知道惠农资金的存在。其实，县镇两级政府除了可以在自己的官方网站上公布这些信息，还可以通过电视媒体让村民了解这些重要信息，甚至可以用传统的喇叭广播及发放资料的方式在村子里进行宣传，保证信息透明，促进监督。

（二）完善县级政府的监督功能

农村治理基本靠村民自治，所以存在诸多弊端，如村官是否挪用资金会因信息的不对等而难以发现，监督更无从谈起，因此，需要加强基层政府的监督权力，实现主动监督，而不是被动监督。乡镇政府因与村干部关系较近，按照正当程序原则的理论，乡镇政府的监督能力会大大削弱，甚至成为监督村干部的障碍。所以，监督村干部的重任应该主要放在县级政府。目前我国在立法上没有明确规定县级政府对乡村管理的监督职责权限，而我国又实行村民自治，那么立法上就既要考虑保护村民自治权，又要明确县级政府主动监督的职责。除了让村民通过信访表达意志外，也要让县级政府成立专门的监督小组，不定时检查农村各项工作，既检查账簿，又询问村民意见，并且在程序上规定村干部在进行重大工作时要保存录音或录像资料实现主动接受监督。同时，乡镇政府要配合监督小组工作，及时将各村村官情况上报至县政府。

（三）提高村民的自我监督能力

我国农村整体是按照村民自治的理念进行管理的，村民自治制度本身是希望通过自治实现村民自己的意愿，实现农村生产生活的民主。但是传统的熟人社会遗留的一些村民特质，让很多农民“各扫门前雪，不管他人事”，因为和村干部是熟人关系，怕两个家族结仇，从而放弃自己的监督权利。另外，“民不与官斗”的思想依然影响深刻，所以很多村民在没有影响到自己切身利益的时候，都是抱着多一事不如少一事的心态。针对这些现象，就需要政府加大法治宣传，告诉村民如果发现村干部的问题，解决途径是什么。比如，目前最有效的方式是信访，那么农村的信访途径就要保持畅通，保证下情可以上达。信访机关发现村官的问题就要及时解决，并且公开处分结果，让村民了解监督的作用，这才能让村民提高监督的积极性。毕竟我国习惯自上而下的改革，村官监督的完善也需要政府发挥更大的作用，在此基础上，对村民的各种法治思想宣传才会起到作用。

（四）加强村官的廉政建设，完善村官的工资制度

大部分村官，不管是“内源型”的村官还是大学生通过考试成为村官，他们在从事这项工作之初，出发点都是单纯的，但是因为监督制度的不完善，以及利益的诱惑让他们放下了心中最后的信念。因此，最基层的村干部更应该坚持党的廉政学习，加强廉政思想教育。另外，虽然高薪不一定能养廉，但是高薪可以让一部分村官安心工作，特别是有志于农村建设的大学生村官。因此，实现村官选拔和聘用制度化，特别是村官工资制度化，建立统一的工资标准，消除地区差异化，对于村官监督制度的建立和完善将会有不言而喻的影响。

［1］陈忠.大学生村官与中国政治生态：意义、问题与趋势［J］.苏州大学学报，2009，（4）.

［3］袁金辉.中国乡村治理的回顾与展望［J］.云南行政学院学报，2016，（01）.

C912.82

A

1671-2862（2016）03-0055-03

2016-05-16

王伟，女，河南郑州人，硕士研究生，郑州大学西亚斯国际学院讲师，研究方向：法学理论、行政法。