房雨璇

(北京化工大学 文法学院，北京 100029)



我国专车服务存在的问题及法律规制

房雨璇

(北京化工大学 文法学院，北京 100029)

随着我国各类专车软件的出现，专车服务逐渐兴起并在市场中占据一席之地，影响着公众的生活，但是由于缺乏具体的法律规制，对于专车服务的合法性以及运营模式一直存在争议。在当前互联网+的大背景下，为了实现共享经济，充分挖掘出租汽车客运服务的潜力，2016年7月28日，交通部联合工信部等七个部门正式颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，对专车服务的各项内容进行具体的法律规制，具有重大的意义。从专车服务的概念及运营模式入手，分析其在运行中存在的问题，并结合美国对于Uber的规制办法对我国专车服务法律规制的完善提出建议。

专车服务；规制；Uber；完善

1 专车服务在我国的发展

1.1 专车服务的起源

在我国，专车服务开始于2010年，由易到用车率先推出。当时我国的互联网背景尚不成熟，且易到用车提供的服务走中高端商务车路线，价位较高，专车服务未被大众普遍接受。从2012年起，我国出现了多款手机打车软件，通过网络预约车辆出行的方式逐渐为公众所认可，但是此时通过平台只可以预约出租车，乘客通过网络平台与出租车公司订立合同。[1]从2014年起，这种单一的形式发生了改变，美国打车软件Uber进军中国市场，在平台上接入私家车辆及私家车主为乘客提供专车服务。随后，传统打车软件也纷纷在原有平台增加“专车服务”选项，接入汽车租赁公司和劳务派遣公司驾驶员为乘客提供专车服务。至2014年底，国内专车市场已经出现滴滴、一号专车、Uber、易到用车、神州专车等多款提供专车服务的软件。作为一个新兴领域，各公司纷纷积极推广，抢占市场。

对于“专车服务”究竟是什么，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)给出了定义。《暂行办法》将这种服务称为“网络预约出租汽车经营服务”，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。其实，专车服务是经营者通过互联网为司机和乘客提供一个预约汽车出行的平台，双方在平台上订立合同、支付价款，而司机在平台下利用定位技术为用户提供客运服务，这是一种典型的O2O的商业模式。

1.2 专车服务的运营模式

在运行模式上，专车服务与传统出租汽车行业存在很大区别，公司无须司机投入过多，而是按照固定比率对每笔订单抽成来获取利益。这种低成本的模式吸引了很多司机的加入。由于提供服务的车辆和司机来源不同，专车服务的运营模式具体分为三种。

第一，UBER模式。即专车服务经营者自身并不配备车辆和司机，私家车主携带自己的私家车在平台注册后提供专车服务，专车服务经营者对专车和司机资质进行审核，并且为司机和用户提供订约平台。

第二，神州专车的自营模式。因神州专车是神州租车联合第三方科技公司开发的专车服务提供平台，其利用神州租车自身的车辆基础，只招募专车司机。

第三，滴滴专车、一号专车采用的“四方协议”模式。[2]即专车服务经营者与汽车租赁企业合作，由其提供专车车辆，与劳务派遣公司合作并由其派遣司机，在打车软件平台整合双方信息后为乘客提供客运服务。这种模式下，私家车主将私家车挂靠在汽车租赁公司后加入劳务派遣公司，用自己的车辆提供专车服务。

2 专车服务存在的问题

专车服务一经推出，便因其便利性和“服务至上”的理念深受公众喜爱。在当前出租车数量难以满足公众需求的情况下，专车服务这个基于移动互联网出现的新生事物，影响了人们的出行方式，在一定程度上缓解了出行压力，给社会公众的出行带来便利。但是，由于专车经营管理模式的缺陷及长久以来我国监督管理制度的不完善，专车服务在经营过程中存在一些问题。

2.1 专车服务是否合法

对于专车服务是否合法，学术界一直存在争议。一方认为，专车服务并不是毫无规制，虽然没有经过严格的行政审批程序，但是各经营者均设定了一定的行业准入门槛，乘客在接受服务过程中可以从平台获取车辆和司机的信息，知情权有所保障。[3]而另一方认为，专车服务中的车辆并不是营运车辆，不能用于提供客运服务，属于非法运营。

在“四方协议”模式及自营模式中，车辆的使用性质为营运车辆，根据我国法律规定，提供有偿的客运服务无可厚非，并不存在很大争议。学者争议的焦点主要集中于：Uber模式中车主携车加入平台提供专车服务的情况以及私家车将车辆挂靠在租赁公司，借用租赁公司的名义进行盈利活动的情况。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》颁布之前，私家车提供专车服务明显不合法。在我国，车主应按照登记用途对车辆进行使用，非营运车辆不能随意进行营利活动。《机动车登记规定》第十条明确规定，当已注册登记的非营运机动车改为营运机动车时，机动车所有人应当向登记地车辆管理所申请变更登记。同时，车主若想利用私家车从事道路运输经营活动，还应取得行政许可。《暂行办法》的颁布，虽然肯定了专车服务的合法性，但是对于运营商、司机以及车辆均设定了明确的准入标准，即非营运车辆必须具备营运车辆的一些条件才能用于运营。因此，在我国无论运营商采取何种模式进行运营，若满足《暂行办法》规定的各项条件，应被认定为“合法”。

2.2 专车服务的定性问题

专车服务的定性关系到具体规制的路径，对于其是运输服务还是电信服务，还存在争议。一方认为，虽然专车服务在乘车形式、交易方式上不同于传统出租行业，但是这没有改变其通过出租汽车提供客运服务的本质。而将专车服务定性为电信服务的一方则认为，专车服务经营者属于经营性的网络信息服务公司，其主要提供电信增值业务，发挥作为中间信息平台的作用，与传统出租汽车公司存在极大不同，不能以规制出租运输公司的方式规制它。

笔者认为，专车服务兼具运输服务和电信服务的性质。一方面，各运营平台并非只起到作为信息平台的作用，它对于司机和汽车租赁公司的选择和审查都有决定性的影响，这与传统出租车行业选择车辆、招募司机有一定的相似之处。另一方面，专车服务经营者是向广大用户综合提供互联网信息业务和增值业务的运营商，这种通过互联网提供服务的运营方式又使得它区别于传统出租汽车行业，在专车服务经营者经营资质的审查上存在特殊性，需取得通信主管部门的认可。

2.3公平竞争问题

自专车服务出现以来，出现了很多社会问题。

一方面，各专车服务经营者之间竞争激烈，在行业发展初期通过打“价格战”的方式推广，对专车司机和乘客进行双向补贴，导致现在行业内部价格机制混乱。《暂行条例》规定，专车行业实行市场调节价，人民政府认为有必要才实行政府指导价，这可能使得各运营商的价格计算机制并不统一，不利于公平竞争。

另一方面，专车服务与传统出租汽车服务之间竞争激烈。我国传统出租车行业是由政府指导定价，出租车司机需要严格遵守，专车行业在推广期采取的“低价格高服务”的策略，使得传统出租车行业受到很大的影响，专车行业与传统出租车行业间矛盾突出，2015年以来，全国各地已经发生了多起传统出租车司机围堵专车司机的事件。同时，传统出租车司机集体罢工，也引起了恶劣的社会反响。

3 对于专车服务的法律规制

3.1 美国对于Uber的法律规制

美国加利福尼亚州作为Uber的总部所在地，对于Uber创建了比较完善的管理制度。加利福尼亚州由行政机构对专车服务进行管理，州内设有加利福尼亚州公共事务管理委员会，简称CPUC，主要管理本州电力、电讯、出租、巴士等关系公众利益的领域。该委员会由五名委员组成，经过州参议院批准，由州长任命并选任一位委员会主席，各项决议由五位委员集体做出最终决定。CPUC对于专车服务的法律规制从两个方面进行。

3.1.1 设立严格的市场准入机制

加利福尼亚州最初将专车服务经营者定性为Charter-Party Passenger Carrier，即基于合同的客运承运人。2013 年 9 月，通过无记名投票的方式，CPUC在Charter-Party Passenger Carrier 之下创造一个下位概念Transportation Network Company，即互联网交通运输公司，简称TNC，以此来定义Uber等以互联网为平台的专车服务经营者。[4]在2013年9月19日，加利福尼亚州公共事务管理委员会专门针对TNC发布了一项决定，设定了相关的市场准入标准。

一方面，任何一家TNC公司若想在加利福尼亚州从事经营活动，都要先取得由加州公共事务管理委员会颁发的营业执照。另一方面，TNC公司成立后，为其设定了严格的审查义务，如对司机的犯罪背景调查义务、为司机进行岗前培训义务、保险义务、为乘客提供举报途径义务等。这些规定为互联网交通运输公司在加州开展经营活动设定了统一的标准，便于行政机关对各运营商的监管。

3.1.2 互联网交通运输公司的保险义务

加利福尼亚州在其公共政策法规中对网络交通运输公司的保险义务进行了专门的规定，它将TNC的经营活动分为两个阶段，每个阶段设定了不同的保险标准。

在司机从网络平台上接到运输请求直到司机提供给乘客的服务结束的专车服务期间，TNC需要最少购买保额一百万美元的商业保险金，保险范围覆盖死亡、受伤、财产损失，一旦满足赔偿条件，保险人不得拒绝对被保险人进行赔偿。

在非提供专车服务期间，即司机登录网络预约平台至接受乘客运输请求之前和前一次服务结束至下一次新业务开始之前，TNC要为每一个事故中的死者和伤者提供一百万美元基础保险金，对于财物损坏提供三千美元基础保险金。同时，对于司机因使用运营商的网络平台所遭受的损失，网络交通运输公司也承担购买保险的义务。

从上面两方面的规制可以看出，在保证加州公共事务管理委员会对专车服务经营者进行基本资格审查的前提之下，充分利用专车平台密切联系司机和乘客的优势，给专车服务经营者设定了多项审查义务，使得该地区的网约车法规政策具有很强的可操作性。

3.2 我国对于专车服务的法律规制

2016年7月28日，交通部、工信部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办7部门联合颁布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，标志着我国成为专车服务合法化的国家，具有跨时代的重大意义。《暂行办法》共分为七章，主要从四个方面对专车服务相关内容进行规制：第一，对于网络预约出租汽车经营者、网络预约出租汽车车辆和驾驶员提供专车服务设定了具体的标准和程序；第二，对于网络预约出租汽车经营者的经营活动如价格标准、企业竞争、保险、税收等问题进行了基本的规定；第三，明确各方主体违反相关规定后的法律责任；第四，明确交通运输部以及其他政府部门对于专车运营的监管职责。相比较2015年《暂行办法》的征集意见稿，正式出台的文件对于社会各界争议较大的条款进行了修改，同时正视专车服务作为电信服务的这一属性，使得该文件的可操作性更强。但该《暂行办法》也存在一些问题，主要有以下几点。

第一，申请从事专车经营的运营商，应当根据经营区域向相应的出租汽车行政主管部门提出申请，经营者不仅需要接受注册地相关部门的审核，还需根据经营范围接受全国各大小城市政府部门的审查，这将给政府的工作效率及权力行使带来极大的挑战。

第二，《暂行办法》中规定全国各地可根据该办法结合本地实际制定具体实施细则，但各地经济发展水平存在很大差异，对于专车服务的可接受度也并不相同，尤其是对于互联网背景并不发达的中小型城市，专车服务的推行面临重重困难，地方政府自行制定具体实施细则极有可能限制专车技术的蓬勃发展。

第三，驾驶员若要从事专车服务，需要向服务所在地设区的市级出租汽车行政主管部门提出申请，按《暂行办法》第十四条规定的条件核查并按规定考核后，对于符合条件且考核合格的驾驶员，政府发放《网络预约出租汽车驾驶员证》。但是我国专车司机群体庞大，在2016年11月1日前审批完毕会给政府相关部门带来困难。

第四，对于专车服务经营者的经营活动做出的规定太过简略，只是设定了多项义务，并未对这些义务制定具体的标准，使得该办法中这些条款的可操作性并不高。

3.3 对我国专车服务相关法律规制的完善

为了对专车服务行业进行更好的监管，针对当前《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》中存在的一些缺陷，笔者有以下几点建议。

3.3.1 重视专车服务经营者的作用

传统出租车行业的特许经营制度造成了出租车行业的垄断地位，使得行业内部市场准入困难，造成出租车数量难以满足市场需求，出租车司机利益难以保障等问题。如今专车服务的出现对传统出租车行业造成冲击，面对专车服务特殊的运营模式，若采用以往对于经营者、车辆、驾驶员全部由行政机关进行行政许可的模式，很容易使得该新兴行业丧失灵活性，最终沦为垄断行业，产生出租车行业固有的问题，同时也会加重政府的工作重担。加利福尼亚州公共事务管理委员会虽为加州行政机构，但对专车行业的管理并不是全面垄断，而是充分利用专车服务经营者的作用，使得其法律规范具有更强的可操作性。因此，我国在对专车行业的规制中，应重视专车运营者作为中间平台连接各方的重要性，充分发挥其积极作用，赋予平台一定的核准权力。可采用行政机关—专车服务经营者—驾驶员的模式，由行政机关负责专车服务经营者的市场准入，再由专车平台对驾驶员进行具体审核，以保证对专车行业监管的高效便捷，缓解地方政府的工作压力。

3.3.2 具体规定专车服务经营者的保险义务

我国《机动车交通事故责任强制保险条例》第二条规定，在中华人民共和国境内道路上行驶的机动车的所有人或者管理人，应当依照《中华人民共和国道路交通安全法》的规定投保机动车交通事故责任强制保险。我国强制机动车上路必须办理交强险，但是交强险的理赔限额、范围均存在极大限制，不利于乘客和司机利益的保障。应规定专车服务经营者购买保险的义务，还应对保险的范围、保险人承担保险责任的情形、保额等设定具体的标准，以保证乘客、司机以及第三人权益受侵害时得到相应补偿。

3.3.3 中央政府抓大放小，统筹监管

专车经营者的经营活动遍布全国各地，且各地的交通状况存在很大差异，对它的规制不宜采用政府一刀切的模式，更宜赋予各地政府更大的权力，采用中央指导、地方立法的模式，由各地根据自身情况进行专车行业的调整。[5]因此，《暂行条例》采取的中央政府统一指导，地方政府制定具体实施细则的模式具有很大的优越性。为了保证权力的正确行使，给专车服务创造一个合适的运行环境，应在放权的同时加强对地方政府权力行使的监督，充分认识当前互联网+的大背景，统筹专车行业与传统出租汽车行业的监管，创新规制手段，使《暂行条例》在地方也可以顺利地落地生根。

4 总结

新兴专车行业与其说是对传统出租行业的挑战，不如说是对它的一种补充，专车服务无论在车辆类型、服务品质上，还是在受众人群上，都和传统的出租汽车行业存在差异，它可以和出租车一起，更大程度地满足市场需求，便利公众的生活。在对其进行规范化管理时，不应仅仅将其视作客运服务的补充方式，只看到它运输服务的属性，遏制它的发展，而是要结合互联网时代的大背景，充分运用专车平台自身监管的有效性对其进行规制，实现出租车行业与专车服务行业的优势互补，市场共存。

[1] 惠云云,姚国章.后打车时代:专车O2O如何崛起[J].中国商论, 2015(18):53-55.

[2] 唐清利.“专车”类共享经济的规制路径[J].中国法学,2015(4):286-302.

[3] 雷华芳.关于专车是否为非法经营的研究[J].商,2015(10):216-216.

[4] 周丽霞.规范国内打车软件市场的思考——基于美国对Uber商业模式监管实践经验借鉴[J].价格理论与实践,2015(7):21-24.

[5] 李景伟.试析专车合法化[J].法制博览,2015(33)：22-26.

THE PROBLEMS AND LEGAL REGULATIONS CONCERNING THE LIMOUSINE SERVICE IN CHINA

FANG Yuxuan

(SchoolofLiterature&Law,BeijingUniversityofChemicalTechnology,Beijing100029,China)

With the emergence of various types of limousine software in China,limousine service has been gradually on the rise and occupied a place in the market,affecting the public life.But due to the lack of specific laws and regulations,there has been controversy about the legitimacy and operation mode of limousine service.In the current Internet + background,in order to achieve shared economy and fully tap the potential of taxi passenger service,the Ministry of Communications and seven other departments such as the Ministry of Industry & Information jointly promulgated Interim Measures for the Administration of Network Booking Taxi Operation Services officially on July 28,2016,establishing specific laws and regulations involving the contents of limousine service,which is of great significance.The paper starts from the concept of limousine service and its operation mode,analyzes the problems existing in the operation and puts forward suggestions on improving the legal regulations on limousine service in China via using for reference the regulating measures of the United States for Uber.

limousine service;legitimacy;Uber;regulation

2016-05-24

房雨璇(1994—)，女，山东临沂人，硕士研究生，研究方向:民商法

1673-1751(2016)03-0011-05

DF59

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