伍春晖　罗小兰



土壤污染修复工程PPP融资模式研究

伍春晖罗小兰

（金肯职业技术学院，江苏 南京 211156）

中国土壤修复资金供求存在巨大缺口，探索多元的筹资模式势在必行。文章通过对当前已有的土壤修复资金来源政府的财政资金和污染者付费的资金的现状进行比较，结合当前土壤修复市场私营机构参与可以有效缓解资金不足的局面，提出基于PPP模式的政府和私营机构合作的筹资模式的实现路径——风险共担，利益共享。

土壤修复筹资；政府机构；私营机构；PPP；实现路径

中国的土壤污染包括农业耕地污染、城市棕色地块污染以及矿区土壤污染。据保守估计，若完成全国污染土地治理所需资金将超过数十万亿。土壤修复的市场空间如此之大，仅靠政府财政的支付已远远不能满足土地修复市场的需求，探索多元的筹资模式势在必行。

1　土壤融资模式研究综述

国外土壤修复起步于20世纪70年代，在土壤修复方面已经取得了较大的成效，在资金筹措方面积累了许多成功的经验和做法。美国按照“污染者付费原则”由污染的责任方承担修复资金；在无法确定责任人的情况下，修复资金通过“超级基金”筹集，这造成人们回避可能带有污染问题的土地开发的情况；为促进“棕地开发”，美国提出了将受到污染而没能得到有效开发的土地出售给企业，并提供各种补贴和政策优惠，鼓励企业进行土壤修复和土地开发。在英国，污染场地调查和识别的费用由纳税人承担；污染场地修复费用按照“污染者付费”的原则由污染者承担，在污染者无法找到的情况下，修复费用由纳税人负担；除政府用税收承担污染场地修复的成本外，地方授权机构和英国环境署也可以获得其他资助来调查和修复污染。日本在土壤污染管理方面分为农用地和城市工业场地土壤污染两种情况，农业用地的污染修复由政府组织实施，费用由污染者承担。对于城市用地污染，采取“以污染者负担”原则，规定土地的所有者以及污染者有义务采取必要措施。

我国土壤修复起步较晚，针对土壤修复的资金研究更多地侧重在矿山经济型价值的地块，只是提出了以矿山环境恢复保证金制度为核心的多元融资方式；此外基于政府的角度提出借鉴美国超级基金成功经验建立我国的政府性土壤修复信托基金,以有效解决制约我国土壤污染修复的资金瓶颈。本文拟对当前已有的土壤修复资金来源进行比较，参考美国超级基金的运作，探索基于PPP模式的政府和私人部门合作的筹资模式的实现路径。

2　我国土壤修复资金来源现状

2.1政府的财政资金

我国土壤修复示范项目多表现为政府采购土壤修复服务，资金主要来源于中央财政专项资金以及地方政府相关财政资金。政府通过中央财政拨款，或配合地方政府融资平台发行债券融资、取得银行贷款等模式，用以支付相关治理费用。政府的财政资金在我国土壤污染防治资金保障体系中具有基础性地位。但政府财政资金的最大缺陷就是资金的有限性，与市场巨大的资金需求之间有着巨大的资金缺口；对于中央财政拨付的土壤修复专款，地方政府配套投资积极性不高，导致没有发挥财政资金的效率。

2.2污染者付费的资金

根据“谁污染，谁治理”的基本原则，理应由土壤污染者承担治理责任和治理资金。但是与土壤污染有关的当事人可能是土地所有者，土地使用者或污染者，但土壤污染有累积性、滞后性、不可逆转性等特点，土壤污染相对欠缺生产过程的监控，污染防治还需依靠企业的良心和责任心，所以污染者难以界定；此外，我国缺乏相关土壤污染防治的相关立法，对土壤污染责任承担的规定不明确，责任如何认定、责任如何追究等问题都有待解决。此外，污染者承担的付费能力有限，一旦污染的治理资金超出了污染者的承担能力，最终的治理资金还是要通过政府渠道来解决。

2.3民间资金进入土壤修复领域的趋势

土壤修复具有明显的公益性，社会效益高于经济效益，同时其初期建设的投资巨大，单靠运营过程中的收入难以弥补。因此，有必要在土壤污染修复的建设中引入市场竞争机制，拓宽融资渠道和发展多元化的投资主体。私人企业参与土壤污染修复就是一种很好的方式，可以有效缓解建设资金不足的局面。

在土壤污染修复市场，一些环保企业已开始积极探索PPP模式。例如，2014年，湖南湘潭市岳塘区政府和湘潭城乡建设发展集团合资成立湘潭发展投资有限公司，与湖南永清投资集团共同出资1亿元组建“湘潭竹埠港生态环境治理投资有限公司”，共同推进该区域工业场地土壤修复工程。修复完成后，原工业场地将打造为多功能的生态新城，土地增值后得到重新利用，永清集团将在土地交易盈利中获得相应的治理收益。2015年全国土壤修复合同签约额达到21.28亿元，全国从事土壤修复业务的企业数量增长至900家以上，合同额比2014年的12.74亿元增长67%。企业的数量在2014年的基础上翻了将近一番。随着“土十条”的日益临近，将大力促进土壤修复行业的正规发展，也将会吸引更多的外资企业或国际上知名的大型金融集团的资金投资于中国的土壤修复行业，民间资金进入土壤修复领域乃大势所趋。

3　PPP融资模式的实现路径

PPP（Public-Private Partnerships）融资模式是公共部门和私营机构为了提供公共服务，以合同的形式确立的，基于风险共担、利益共享的长期合作机制。私营机构参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营机构，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP模式是一种充分利用政府和私营机构各自优势,发挥资源最大化效益的伙伴关系，是以各个参与方“双赢”为理念的现代融资模式。

3.1政府部门和私营机构的风险共担

要通过PPP模式成功吸引民间资本的投资，首要就是合理分担土壤修复项目的投资风险。在PPP模式下，由私营机构参照政府的土壤修复需求，与政府共同组建特殊目的公司SPC（Special Purpose Company），以协议为基础，参与到土壤修复项目的建设、运营、管理中来。在公共部门和私营机构的合营合作中，政府主要承担一些不可分散风险如政策风险、规划风险、由于金融市场利率变动而导致的一些非正常风险；私营机构主要承担技术风险、财务风险、运营风险、成本超支风险以及一些市场环境的正常变动的环境风险。因此，政府给予参与土壤修复的私营机构一定的政策支持，并通过完善的法律和法规制度对各自的责任义务和风险进行明确界定，同时又鼓励私营机构发挥积极性，采用先进的管理经验降低从修复项目的背景调查与论证、项目设计、项目施工、项目后管理整个土壤修复流程的风险，提高土壤修复的效果和效率。这将促进初期民间资本的成功引入，切实保障投资者的地位，增强投资者的信心。

3.2政府部门和私营机构的利益共享

要通过PPP模式成功吸引民间资本的投资，其次要能预期投资项目的投资收益。但由于土壤修复持续时间长，在短期内，私人部门无法获得收益，政府可对其进行一定的补贴以控制经营风险。民间资本投资的首要目标还是逐利性，对于城市棕色地块及矿区土地污染修复，通过修复后土地商业化规划利用及开发，实现土地的增值，对于土地增值所创造的收益可通过事先预定一个转让给土壤修复的投资企业获益期限，待到期后收归政府；或者对于土地增值的收益按照一定的比例在政府和私营部门之间进行分配，实现利益共享。对于耕地的修复，它的盈利模式是决定了PPP模式能否得到执行的根本。由于耕地的商业化运作前景不明朗，吸引民间资本的动力不足，更需要我们创新对农业耕地的筹资模式。有鉴于此，我们可以借鉴美国超级基金的运作，建立PPP模式下的公私合营的土壤修复信托基金。政府性投资的资金来源主要是财政拨款、环境行政收费、政策性银行农业贷款、行政罚款和环境税费，这些资金都是长期稳定的资金，符合土壤修复资金的要求。民间资本则吸引环保治理企业、大型农业企业、金融企业等以债权或股权的形式投资耕地修复项目。以修复后的耕地在生态化经济作物种植、生态养殖、美丽乡村农家乐旅游等项目的未来收益作为保证吸引民间资金；此外还可以以基金的未来收益发行债券，进一步扩大融资的范围，增加基金的现期收入，两者共同作用来填补耕地修复的资金缺口。

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(责任编校：何俊华)

2016－06－12

江苏省高校哲学社会科学研究项目“土壤污染修复的可持续性筹资管理研究”（项目编号2015SJD304）阶段性成果。

伍春晖（1983—），女，汉族，湖南邵阳人，讲师，硕士，金肯职业技术学院，研究方向为财务管理。罗小兰（1979－）女，汉族，江苏兴化人，副教授，硕士，金肯职业技术学院，研究方向为财务管理。

F253.7

A

1673-2219（2016）10-0087-02