黄彬

（东莞理工学院，广东东莞523808）



高校行政权力型态及其法治化路径①

黄彬

（东莞理工学院，广东东莞523808）

摘要：高校行政权力是一个复数概念，可具体区分为政府与高校之间基于行政隶属的行政权力和基于行政管辖的行政权力，以及高校内部科层系统行使的行政权力等型态。高校行政权力的法治化面临“权力本位”、行政化运行机制和治理程序缺失等问题，其路径在于积极推进府际分权法治化、政府“清单管理”、明确高校法人权利，以及推进“程序之治”。

关键词：高校行政权力；权力型态；法治化

一、问题提出

高校“场域”中行政权力、学术权力等权力之间的冲突与制衡一直是众多研究者关注的重要问题。区别于基于“高深学问”而做出专业判断的学术权力，行政权力从产生之时就是一种不断制度化的权力，它是在法律授权或政府规定的基础上由教育行政部门和由高校科层系统主导行使的行政管理职权。行政权力在我国高等教育改革和高校办学的“强制性制度变迁”中扮演着极其重要的主导性作用。随着高等教育系统功能日益复杂，以及高等教育与其他社会子系统互构作用的日益提高，行政权力的有效行使促进了组织运行效率的提高，整合和优化了教育资源配置，然而也带来了诸如“权力失衡”、“行政化”、“权力异化”等负面问题，不仅严重制约了高校应有功能的发挥，高等教育内在的哲学理念和价值基础也不断遭受侵蚀。

在中西不同的语境下，“高校行政权力”的内隐涵义不可同日而语。在西方语境中，高校行政权力具有内生性和服务性，尤指体现不同利益关切和多元价值平衡的高校董事权力或内部科层权力。而在中国的语境中，由于我国高等教育长期以来从属于“政治管制”或“经济发展”的需要，高校不仅缺乏欧洲高等教育发展中学术自主的传统，更缺少美国式的以市场为主配置高等教育资源和对大学学术自由的尊重。因此，“高校行政权力”实质上是一个具有多种型态的复数概念，不但包括高校自我管理的内部性行政权力，还包括政府管理高校时所实施的外部行政权力。笼统谈论高校行政权力，并将其窄化在高校内部，不仅无视中国高校行政权力的特殊性，也不利于从整体上把握高校行政权力的本质内涵，行政权力的法治化也难以找到突破方向。

“一个现代化的国家治理体系，本质上是一个法治体系，是一个政府、社会、个体都按照宪法及法律行为的‘规则体系’”［1］。治理与法治的核心是权力的制约与制衡。在法治的视野里，高校尤其是公立高校的行政权力特征、权力行使的内容与形式既有权力制衡的一般性，又有权力制约的特殊性。将高校权力关系制衡纳入法治化轨道，权力关系法治尤其是高校行政权力的法治化不仅能够在管理实践层面上有效应对高校权力冲突与失衡的当下困境，而且也是推进高等教育治理现代化进程的重要途径。

二、高校行政权力的现实型态

（一）高校外部行政权力

1.基于“外部行政关系”的行政权力

“所谓外部行政法律关系，是指行政机关与公民、法人或者其他组织之间所发生的为行政法所调整的关系，是两个不具有行政隶属关系的组织之间所发生的行政关系。在外部行政关系中，行政机关对行政相对人的管理建立在行政管辖关系基础上。”［2］公立高校属于事业单位法人，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，“在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。尽管由于公立高校法人属性和法人权利的特殊性，其法人地位不能简单地等同于一般民事主体，但是在政校之间涉及外部行政法律关系的时候，高校已经不是行政部门的附属，而是依法享有“私法”意义上的民事权利，并且以其在“公法”意义上的特殊主体地位还依法享有独立的法人权利。这时在法律上与政府已经形成了两个独立法人之间的关系。根据行政法的基本原理，政府对高校法人的行政管理应该遵循“法律授权才可为”的原则，高校法人权利除非基于法律的正当程序不得被行政机关任意剥夺，政府也不得随意要求学校履行法律未作出明确规定的义务，否则构成侵权。而高校则可以根据该原则免受外部行政权力机关干预，成为“自治”的独立法人组织。这种情形下出现的法律纠纷或高校不服政府具体行政决定，可以依法申请行政复议，甚至向司法部门依法提起行政诉讼以保护自身合法权益。

2.基于“内部行政关系”的行政权力

所谓“内部行政关系”是指具有行政隶属关系的政府行政部门之间、行政部门与内部机构和公务员之间，以权力服从为基本原则的内部行政法律关系。在我国现行高等教育管理体制框架里，公立高校都有相应的行政级别，并以“参公单位”被纳入到国家行政体制架构之中，成为公共行政主体的有机组成部分，从而因其办学体制上的隶属关系与政府之间形成一种基于行政隶属的内部行政法律关系。这种内部行政权力关系在教育行政管理中具有鲜明的强制性和单向性，权力相对方是高校，权力主体是政府及其教育行政部门，权力关系为行政法、教育法等所调整。政府作为行政首脑机关和高等教育管理决策者，利用教育部门法、行政法规、行政命令等手段掌控经费筹措与投入方向，调控资源配置结构，组织绩效考核、办学评估和过程“督办”。高校作为不对等的、内部行政的相对方，在这种内部行政法律关系中只能服从行政权力机关对高等教育价值所“做出权威性的分配”［3］。若高校不履行所规定和要求的内容和相关义务，政府则可在法定职权范围内，依据合法程序对高校做出如责令整改、通报批评、限制招生、撤销学位授予权等行政制裁，强制对方执行。而高校对政府行政处决若有不服，依据现行的法律法规，因其属于内部行政则不能对之提出行政复议或行政诉讼。

（二）高校自我管理时内部科层系统行使的行政权力

随着工业革命迅猛发展，大学规模不断扩大，大学功能日趋分化，结构层级越来越复杂，行政管理的独立性和专业性日渐增加，这就需要专门从事管理的机构和人员来保证组织运转的高效。于是，逐渐在大学中形成了一个独立的科层化“行政阶层”，其实施组织管理的行政权力尽管本质上由学者权力让渡而来，但大学行政体系也由此逐步组织化和制度化。另外一面，按照科恩、马奇等的研究，高校组织又具有独特性。由于其目标的模糊性，组织技术的不清晰，以及组织参与者的流动性，高校组织中的各种要素和子系统是松散耦合的。组织的规范结构与行动结构之间、个人目标和意愿与其行动之间呈现出“有组织的无政府状态”。然而，高校办学和教育活动毕竟是一种目的性的组织行为，资源依赖和外部问责都迫使高校必须积极整合各种相对松散的组织元素，融合多元价值诉求以凝聚改革发展的共识。因此，建构一种促进共治与善治的行政文化和管理运行机制以服务于高校各项事业的发展，是这种型态的行政权力“应然”的价值诉求。

三、高校行政权力法治化的当前困局

（一）“权力本位”的传统观念束缚

当前，随着“法治中国”目标与路径的提出，我国法制建设进程的得以逐步推进。然而长期封建专制统治造成“权力至上”、“官本位”的传统思想不易改变，“以权代法”、“权大于法”的观念依然是教育行政和高校内部管理法治化的巨大障碍。高等教育作为社会子系统，在政治生活、经济增长、社会发展、个体幸福等方面发挥着不可替代的作用。政府鉴于行政权力的高效性、集中性，依然将政策考量、经济规划、社会管理的需求高度渗透或整合进高等教育发展和高校具体办学之中，在高等教育政策决策上重国家教育权力、轻社会教育权利，重行政权力调控、轻社会组织参与；在高等教育资源配置上，重视政府行政权力的“指令性”分配，忽视高校法人的独立法律地位，学校面向社会、依法自治面临诸多掣肘；在高校办学上，过于偏好行政权力所带来的管理效率与运行秩序，忽视高等教育规律和高校学术发展规律，忽视民主协商和共同治理，甚至造成“权力本位”、“权力崇拜”的大学组织文化。行政权力时效性和单向性固然可以“集中力量办大事”，但其固有的刚性和“僵化”也制约着体制机制创新要素的涌流，极大影响着高等教育法治化进程。

（二）“行政化”机制性障碍

由于“过于强调国家的教育责任和教育政治经济功能，政府管理教育的公共权力逐步强化”［4］，而“高等教育怎样办”、“高校怎样办学”则成为公共教育资源配置的核心政策议题。在保证高校办学大局方向的同时，政府也逐步忘记“为办学提供服务与支持”的目的与初衷。当过于依靠“行政指令”而非依据“学术规律”、当仅仅“对上负责”而非“对下负责”的行政化运行机制成为高校管理的核心模式，在公共教育政策抉择和公共教育资源的配置中高校组织、其他社会团体必然遭遇“习惯性缄默”和“集体性失语”。更为严峻的，由于政府几乎控制着高等教育资源的获取机会、分配多寡、使用效果评价等全部过程，外部行政权力自然凌驾于高校自主办学权之上，导致高校逐渐沦为政府部门的附庸，其法人独立性不断虚化。而在作为教育行政相对方的高校内部，也在“强迫性机制”、“模仿机制”和“社会规范机制”［5］作用下不断复制和强化这种办学与管理的“行政化”模式，高校内部行政权力逐渐异化，成为僭越学术的管控性和指令性权力。高校自我管理的权利意识、学术价值、大学精神也日趋式微。

（三）必要程序的缺失

首先，权力制约程序缺失。在法理学上，政府管理高校的所有权力均源于公民受教育权这一基本权利的让渡，其合法性来自于法律的授权。在高等教育快速发展的情况下，出于对教育问题的及时回应、对教育行政事务处理的时效性追求，政府教育行政的自由裁量权逐步增强和放大。但涉及高等教育事业发展的“重大事宜”、高等教育机构“自主办学”、高校教育者和受教育者“基本权利”等核心利益关切上，政府及其教育行政部门出台的教育行政性条例、规章、命令、决定等面临着“合法性审查”程序缺失的制度性障碍，在立法和部分司法实践上尚未真正突出和强化高校自主权和公民受教育权的“权利优先”地位。其次，决策法定程序虚化。由于传统的权力意识、组织结构设计、某些领导者法治观念淡漠等因素，“谁决定公开”、“何时公开”、“公开什么内容”等公开程序要件虚化，而在民主决策程序上，对“谁参与”、“以何种形式参与”、“有无专家咨询论证”等问题上“行政自由裁量”，不能保证高校或师生、合作机构等其他利益相关者实质意义上的决策参与权、知情权、听证权和监督权。

四、高校行政权力法治化的理性路径

（一）将府际分权纳入法治轨道

其一，确立理顺中央与地方政府高等教育行政管理权力分配的法律框架。强化以法律形式固定府际间有关高等教育具体职权的划分，确立中央与地方权力配置的法治精神、基本原则和核心制度，“填补上下位法律之间的衔接空隙”［6］，使各级政府高等教育行政权限获得法律的支持和保障，减少府际间权能冲突和掣肘，提高公权力运行效能。在有关现行法律中对地方政府高等教育行政管理的组织分工和职权内容合理借鉴“排除式的列举方式”，改革和完善当前的一些“概括式规定”［7］，依法保障地方尤其是省级政府高等教育统筹权和合法的行政裁量权。其二，加强针对高等教育府际间行政权力关系的立法工作。譬如，加快制定“高等教育投入法”，以具体法律条款明确中央政府、省级政府甚至地市级政府之间高等教育经费筹措、分配、绩效评价等职责分工；加快修订《中华人民共和国高等教育法》，根据全面深化高等教育改革的实际需要，调整和完善不利执行实施、不符发展时宜的相关条款。

（二）推进权力“清单管理”

政府权力清单管理的制度化可以有效改变“法律规定以外即禁止”和“列入才开放”传统施政理念，倒逼政府转变职能，从而激发作为权力相对方的高校主动作为，积极应变，提升效益。权力“清单管理”是指政府公开和主动列示教育行政的“权力清单”、“负面清单”和“责任清单”［8］，将高校外部行政管理权力纳入制度化和规范化轨道。列示“权力清单”的基本理念是“法无授权不可为”，强调以清单形式公开列示政府对高等教育事项审批和管理权限，让社会了解和监督。超出这些权能就是越权、侵权。“负面清单”的理念是“法无禁止皆可为”，强调除“权力清单”中公开的事项外，政府部门不得擅自增设行政审批或其他管理事项，高校和其他社会权利主体依法自行决定负面清单之外事项。“责任清单”的理念是“法定责任必须为”，强调公权力问责。伴随政府教育行政权力的是法定的公共责任，行使公共权力必须要符合和保证国家和法律设定的教育事业发展目标，政府要依照法定程序积极行使法定职权，不能怠用、不用，否则政府即为失职、渎职。

（三）明确高校法人自主权

厘清高校法人属性，明确高校法人自主权是高校权力法治化的重要前提。我国公立高校属于具备民事主体资格的事业单位法人，保障了高校在涉及土地、场所以及知识产权等民事活动中依法享有的法人权利。然而，随着高校与政府、高校与企业或其他社会组织，甚至与境外政府机构、工商业组织等之间的资源、知识、人员、信息等交流合作日益密切，涉及领域日益深化，公立高校显然不单是“私法”意义上的民事法人，其法人属性和法人权益具有复杂性和复合性。

为此，首先要进一步明确公立高校法人属性。在当前的教育法学界，就公立高校法人属性基本形成以下共识：无论从设立法人目的还是法人成立基础，公立高校应属于“公法人性质的特别法人”，适用“公法”性质的行政法与教育法等调整。为此，需要在相关立法的层面上认识到高校法人属性的复合性，明确公立高校除享有民法框架中的事业单位法人性质以外，同时应在行政法等“公法”框架内确认公立高校是一类特殊的行政主体，是公法人中的特别法人。［9］其次，明晰高校法人权利。鉴于公立高校法人属性的复合性特征，其法人权利也应包括“私法”意义上的民事权利和“公法”意义上的有关权利。法人财产权问题是公立高校民事权利问题的核心。公立高校财产的“国有”性质让作为出资人的政府在公立高校财产权益方面的所有者权益易被无限放大［10］，而学校依法享有的法人财产权利，如对划归学校法人名下财产的占有、使用、分配和收益等却在具体行政行为中由于其“授权性规定”性质易受不当侵害，因此有必要通过具体的法定机制来保障高校享有实质上的财产自主支配权，通过合法的组织机构与制度体系建设达到预先设定的目的。“公法”意义上的权利实际上就是法定的高校办学自主权，它具有权力和权利双重特征。在高校实施内部行政管理时，表现为来自法律授权或政府赋权的公权力，具有一定强制性的法定效力的同时，也具有一定的权能责任；在高校作为教育行政相对方时，表现为“教育权、科研权、校办产业权、后勤服务权”［11］等办学自主权利，并在高校章程中明示各项权利的具体条款和细则规定，同时可通过人大立法或者政府行政规章（命令、意见等）等法律化形式予以确认，确保章程的法定力。

（四）推进“程序之治”

第一，建立决策参与机制。高校行政权力法治化的重要目的就是为教育行政权力关系主体提供利益表达和权益维护的规范性与程序性制度框架。高等教育领域是公共权力、“高深知识”、自主权利等相互交汇的公共空间。学术性、发展性、价值性等决定了高等教育管理决策具有不同于一般性社会领域的特殊性，因此高校参与教育行政决策不仅能够保证“知情权”和“建议权”，而且更重要的在于高校能够对教育行政决策产生实质性影响，使教育行政决策能兼顾高校育人规律、办学规律、社会现实和未来发展需求，同时能保证教育行政的“民主化”，提升决策共识，尽力降低和避免政策负面效应。

第二，完善决策监督机制。在权利意识唤醒的时代，高等教育决策已经成为关涉公民受教育权和未来发展权的重要政策议题，决策与执行中多元利益主体形成复杂的博弈格局。为了避免“内部人控制”或“权力寻租”，必须完善高校行政决策监督体系，构建全程性、多元性、多方位的监督机制。除了必要的政府行政体系内部纵向监督，以及纪律监察和财务审计等方面的横向监督，也必须完善涵括人大部门与政协机关、司法审查、新闻媒体等外部整体性监督机制，还应包括高校内部以教代会、教授委员会、学生会等组织形式的民主监督，从而真正推进“依法行政”。

第三，健全决策问责机制。“新常态”下的高等教育综合改革提出更高的法治化要求。改革决策缺乏风险分析、实施执行忽略成本控制的传统做法必须得以纠正。“错误决策”、“决策失误”、“决策不作为”的责任追究必须纳入高校行政权力法治轨道。其一，明晰权力部门及其负责人的教育行政决策的职责权限：既要规避“无权担责、有权却不担责”，也要防止不能“成事”的行政“不作为”或决策“久拖不决”，更要避免“滥用职权”、“以权代法”的违法决策。其二，规范决策权力问责的法定程序要件。经济社会加速转型必然制约和影响着高等教育发展和高校功能发挥，高校内外部多重价值与多元利益融合及冲突更为复杂，加之“有限理性”、“信息不完备”等因素，高校行政管理决策失误无法避免。但这不能成为责任逃避的借口，决策问责的关键在于正确区分造成决策失误的外部环境因素、客观条件因素、主观人为因素，从而启动相应问责程序。“由客观因素引起的决策失误，决策行为应该是合法的行为，造成损害应由国家负责赔偿，决策者不承担责任；由主观过错引起决策失误，或违法决策、不当行为造成损害的国家应负赔偿责任，同时决策者应承担决策失误责任。”［12］法治化的问责程序体现在“权责分明、有责必究、损害赔偿”，并将其纳入可实操的、规范化的执行范围。只有真正构建能保护高校自主权、社会组织参与和监督权、师生合法救济权等在内的问责机制，高校行政管理决策才能切实做到“程序治理”、“权责统一”。

参考文献：

［1］王江燕.治理现代化核心是法治化［N］.学习时报，2014-12-22（10）.

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［3］D. Easton. The Political System［M］. New York：Kropf，1953：129.

［4］劳凯声，郑新蓉.规矩方圆—教育管理与法律［M］.北京：中国铁道出版社，1997：108-117.

［5］周雪光.组织社会学十讲［M］.北京：社会科学文献出版社，2003：74、86-88.

［6］胡莉芳，黄海军.教育治理视域下的政府与大学新型关系构建［J］.复旦教育论坛，2015，（5）：8.

［7］吴帅.分权、制约与协调：我国纵向府际权力关系研究［D］.杭州：浙江大学，2011：113.

［8］陈晨.三张清单看改革［N］.光明日报，2014-10-09（13）.

［10］周祥.我国公立大学的法律属性与依法治教的推进［J］.中国高教研究，2015，（11）：17.

［11］林正范.学校办学自主权的含义、依据与范畴［J］.上海高教研究，1994，（2）：54.

［12］张华民.我国行政决策法治化的困境与实现路径［J］.岭南学刊，2009，（5）：62.

（责任编辑：于翔；责任校对：赵晓梅）

University Administrative Power Types and the Legalization

HUANG Bin
（Dongguan University of Technology，Dongguan Guangdong 523808）

Abstract:Chinese university administrative power is a plural concept，which can be divided into the power based on administrative subordinate and on administrative jurisdiction between government and universities，and the power though bureaucratic system inside university. The legalization of these powers is being faced with“power-oriented”ideological，administrative operating mechanism and lack of governance procedures. Therefore，a road to legalize lies in institutionalization of dividing power between governments，“inventory management”，clearing the legal rights of university，and the governance through procedures.

Key words:university administrative power；types of power；legalization

作者简介：黄彬（1975-），男，安徽怀宁人，东莞理工学院高教研究与评估中心副研究员，华中科技大学教育科学研究院博士生，主要从事高校组织治理、高等教育质量管理研究。

基金项目：①2015年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“中国公立高校行政权力型态及其法治化研究”（15YJA880024）；广东省普通高校教育科学“十二五”规划2014年度高等教育“创新强校工程”资助项目“基于‘管办评分离’的地方大学治理体系现代化研究”（2014GXJK149）。

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：1674-5485（2016）02-0051-05