张少云

（和田师范专科学校 马克思主义学院，新疆 和田 848000）

民族地区高校依法治校的工作路径

张少云

（和田师范专科学校 马克思主义学院，新疆 和田 848000）

民族地区高校在推进依法治校的进程中，面临着比内地兄弟院校更多的困难。这是因为民族地区高校的大学生在成长的过程中存在诸多的与现代大学文化向背的思想认识。又由于历史与现实的原因，高校在法制教育方面存在一些偏误，加之高校管理者法治理念较为淡漠，在管理学生方面存在侵犯学生诸多权益的现象，为此本文提出几点解决路径。

民族地区高校；依法治校困难；民族大学生；法制教育

依法治校是在2003年《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》中明确提出的，经过十多年的贯彻落实，依法治校工作已经全面铺开，并取得巨大的成就。2014年党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，弘扬宪法精神，维护法律尊严，提升公民法律思维。对全面推进依法治校意义重大，同时对继续推进依法治校工作提出了更高的要求。

一、推进民族地区高校依法治校的内涵

依法治校顾名思义就是高校管理学校的各项事业，保障师生的合法权益，运用法律手段“调整、规范和解决教育改革与发展中出现的新情况和新问题，化解矛盾，维护稳定。”[1]

依法治校，因主体和对象不同，可分为外部依法管理和内部依法管理。外部依法管理主要是从国家机关以学校为对象进行管理的角度解读，包括各级政府机关及教育主管部门以及其他行政机关对学校各项具体事务的依法管理部门，职责是保护学生的合法权益；内部依法管理主要是从学校管理者的角度解读，主要是以学校各项内部事务为对象，依法管理学校。所以，依法治校包含政府及教育等各职能部门依法管理学校，也包括对学校各项事务进行依法管理。

法治国家、法治社会，强调的是法治，反对 “人治”。法治就是行使权力部门或个人所实施的管理行为必须依据法律、恪守法律，一方面保障权力依法实施；另一方面限制权利实施者不能滥用职权。所以，依法治校的实质就是学校在办学过程中明确管理学校的行政机关或法人的权利和义务的关系，处理学校各种复杂的社会关系时，要运用法律手段调解、处理。这样，在学校管理中，教育主管部门、学校，学校管理者、师生的权利义务明确。既保障了权利的实施；也限制了职权滥用，最终实现学校在法治轨道上运行。

民族地区高校大都处在边远、贫穷的民族地区，受教育的大学生也多来自于当地，受当地消极文化负面的影响，部分师生法律意识滞后，直接或间接地影响民族地区高校依法治校；对部分民族大学生而言，受 “民不告官”落后思想的影响，受到不法侵害时，不懂得用法律手段保护自己的合法权益，往往使用非法手段解决问题；对部分高校管理者而言，打骂、体罚等粗暴的管理方法，往往有 “意想不到”的“良好”管理效果，忽视了法律的尊严，有悖于依法治校的宗旨。所以，民族地区高校推进依法治校的难度大于内地兄弟院校，在我国推进建设法治国家的大背景下，探讨民族地区高校依法治校工作路径尤为必要。

二、民族地区高校依法治校面临的困难

民族地区高校依法治校面临着要处理十分复杂的社会问题，这些复杂的社会问题在非民族地区可能是不存在的。所以，民族地区高校推进依法治校进程中必须解决民族性、社会性、复杂性等问题。

（一）民族地区高校大学生成长中存在的问题

1.民族地区高校部分大学生自制力较差，综合素质不高

民族地区高校部分大学生受宗教信仰、民族习俗等社会环境的影响，入校后，把一些民族特质的习俗带进了校园，有些习俗不被文明社会认可而成为陋习，诸如酗酒、生活作风懒散、不讲究个人卫生、宿舍内务不规范等。这些不健康文明的生活习惯，与现代大学文化有一个冲突与适应的过程，有些大学生在现代大学文化的熏陶下，自我约束，接受学校的各项管理规定。但是，仍有一些大学生难于适应大学生活，我行我素，在处理生活中出现的各种矛盾的方式过于简单化，漠视学校的规章制度。在情绪低落时往往导致自控能力低下，以至于经常出现喝酒、打架、夜不归宿、晚归、旷课、迟到等现象。多次触犯学校各项管理规定，成为学校管理的“重灾区”。这说明民族地区部分大学生自控能力差、综合素质不高，且直接冲击着高校的各项管理制度。

2.民族地区高校部分大学生校园适应期长，融入集体生活的积极性低

由于入校前民族地区大学生的经济情况、学习表现和生活状况都表现出与内地大学生不同的地域性和民族性。部分大学生入校后，大学文化与以往的认知存在一定的差距，产生心理的依存感，自觉与不自觉地把来自相同的地域、有共同的方言和民族习惯的同学联系在一起，形成一个本民族“小圈子”，不愿意参加大众活动，直接导致“小圈子”与周围其他大学生交流少，因此难以融入大集体。甚至，有些民族大学生不愿意与老师交流沟通，给爱国主义教育，民族团结教育的开展带来了诸多不利因素；部分大学生由于文化背景、语言的差异、自身性格等原因，出现不同程度的自卑心理，这些因素极易被 “三股势力”所“俘获”，走向犯罪的道路。

3.民族地区高校部分大学生人生观、价值观出现偏差

民族地区经济相对滞后内地发达地区的现实，也决定了民族地区高校大部分学生家庭经济收入低，生活压力大的现实，面对学校所在地丰富的经济生活，导致了一些大学生产生相互攀比的心理，但是自身家庭条件的不允许，又要满足极度膨胀的虚荣心，最后导致走上犯罪的道路。还有一些大学生自尊心强，追求物质享受的虚荣心理作怪，又不能容忍心理上长期得不到满足，就通过另一种方式来发泄，表现为仇视经济基础好的同学，破坏同学团结；部分家庭经济基础好的大学生由于没有正确的人生观、价值观，追求物质享受与感官刺激的现象都是普遍存在，追求所谓的时尚、酷派等与众不同的生活方式，没有是非观念、法律意识等，成为难以管理的群体。

（二）民族地区高校依法治校进程中法制教育的失误

1.民族地区高校依法治校进程中对法制教育、法制建设重视程度不够

当前民族地区高校与内地高校一样把普法教育、法制建设列入工作计划，但是普法教育、法制建设的资金投入却非常少，普法的时间仅限于固定的时间，普法内容仅限于各教学单位出几块普法墙报。这种形式主义的普法教育，并没有使师生了解必要的法律知识、如何运用法律手段保护自己的合法权益。究其原因，民族地区高校重视常规教学、学生就业、学生管理等工作，把法制教育、法制建设作为一项政治任务来完成，没有将普法教育看作是提高人才综合素质与修养的必修课，缺乏长期发展战略眼光。

2.民族地区高校依法治校进程中缺乏对大学生法律意识的培养

民族地区高校除法学专业、思想政治教育专业开设专门的法律课外，其它专业特别是理工类专业基本没有开设法律课，一些法律教育内容仅仅散见于公共必修课类教材之中。目前，高校公共必修课中，讲解法律知识最多的课是《思想道德修养与法律基础》，新修订的教材7章内容，仅有后3章讲授法律知识，由于教学课时少，内容多，教师授课要么蜻蜓点水，要么疲于奔命，罗列、堆积一系列知识点让学生死记硬背，诸多法律案例、社会焦点问题因课时限制而不能深入分析，学生没有从中得到必要的法制教育和启发，法律知识仅仅记在笔记本上，划在书上，表现在课程的成绩上，缺乏对学生法律意识的有效培养。

3.民族地区高校依法治校进程中师资力量薄弱

当前，民族地区高校的普法师资是由马克思主义学院（思政部）、学生处（学工处）、团委或宣传部的工作人员担任；法制建设工作由纪检、保卫等工作人员承担。这种分工方式是否合理，另当别论，但是他们的专业理论基础和解决实际问题的能力影响普法教育、法制建设效果。另外，民族地区高校普法的形式仍需改进，通常在普法日开一些法律讲座课，讲座的内容仅限于几部法律，缺少有针对性的以案说法的内容，忽视实践和建设环节，特别是新疆地方高校在反分裂的斗争中，高校的法制教育更应该以反分裂斗争为主题，用活生生典型的反面案例，教育师生认清是非界限，其效果会更好。

（三）民族地区高校学生管理中非法治化状态

1.民族地区高校学籍管理权与隐私权存在的问题

学籍管理权主要表现在入学与退学两方面。民族地区高校推进依法治校进程中非法治化问题更多地表现为对违纪学生处理。学校处理一个学生可能是小事，但对于学生本人来说却是大事。特别是改变大学生身份的处理，牵涉到大学生的切身利益，可能改变其人生的方向，处理时要慎之又慎。如大学生谈恋爱甚至同居，我国法律法规没有明确规定加以禁止。由于受当地民族习俗的影响，对大学生谈恋爱甚至同居“深恶痛绝”，在处理这些学生时，多以“品行恶劣、道德败坏，影响学校声誉”为由给予最严厉的处分。如果学生维权诉讼，学校必然败诉。

“隐私权是一种基本人格权利。”[2]在民族地区高校有意无意侵犯大学生隐私权主要表现为不经过学生本人同意而张榜公布考试成绩；在学生处理决定书上公开学生的隐私行为；班主任、辅导员私拆学生信件，侵犯了学生的通信自由和通信秘密；公布校园摄像头所拍摄的涉及学生个人隐私的资料等都是侵犯学生隐私权的行为。

近几年，民族地区高校和内地高校一样就业压力大，为了让本校学生有个好的去处，未经学生同意，擅自将学生的个人资料发到网上；还有一些学校管理者为商业利益驱使，把学生的个人信息出卖给商家，给学生带来不必要的麻烦。这些侵权行为随着学生法律意识觉醒，都可能将母校告上法庭。

2.民族地区高校侵犯学生财产权问题

为了加强管理，民族地区高校的部分管理者“广泛”使用罚款手段。特别是学生宿舍管理、班级管理是罚款的“重灾区”，依据我国《行政处罚法》精神，“学校不是行政机关，也没有相关法律、法规的授权，无权对学生实施罚款，其罚款行为是违法的”。[3]

“严禁直属高校在经济往来中违规收受回扣。学生代购代销物品产生的折扣收益，除去必要的劳务开支外，应主要让利于学生。”[4]教育“乱收费”现象基本杜绝。但是国家对民族地区高校大学生有诸多的优惠政策与各类补贴，民族地区部分高校侵犯学生财产权的行为，是各类补贴的变相“回扣”。主要表现为补贴款不是现金发放，而是打入专门的卡上专门消费，并规定在一定的时间内完成消费金额，或者此卡仅在固定的商场、食堂消费，而这些固定的商场、食堂的价码高于当地近一倍。甚至一些贫困家庭的大学生想节省开支，将余留钱款用于缴纳学杂费等都不行。

3.民族地区高校漠视学生申辩权问题

根据《中华人民共和国教育法》《普通高等学校学生管理规定》相关规定，学生对于学校的处分享有被告知权、申辩权、申诉权、诉讼权等程序性权利。目前，民族地区高校在学生管理中，“重实体，轻程序”的倾向明显，有意无意地忽视对学生程序性权利的保护。表现在三个方面：首先，民族地区高校学生管理条例中对学生违纪现象和对应的处理条款内容详细；涉及违纪处理程序内容偏少，即使有也措辞模糊，缺少可操作性；其次，在给予学生处分过程中，过多体现学校管理者的意见，没有详查事情原委，甚至没有取证落实，草率发布处理决定，不给学生陈述、申辩的机会。有些民族地区高校自建校以来，处分学生近千人，没有举行过一次听证会，没有受理一份学生的申诉书，这不是证明这些高校没有一次过失处分，而是证明学生没有申辩的可能；再次，学生处分后的救济方面缺失，部分学生认为学校处分不公，在申辩过程中，教育行政部门和学校碍于各种利益关系往往互相推诿敷衍，人为制造重重障碍，阻碍学生申辩，学生的申辩权得不到有效保障。

三、民族地区高校推进依法治校的路径

当前，民族地区高校推进依法治校，必须依照国家法律、法规规范自己的办学行为，不断完善高校内部规章制度体系与管理结构，使民族地区高校法制化、制度化和规范化。为此，就民族地区高校法治建设提出几点路径。

（一）民族地区高校推进依法治校，加快完善各项制度建设

1.依法制定具备自身特色的大学章程

随着依法治校不断推进，我国各级各类大学将结合本地实际制定大学章程。目前,民族地区高校在建设大学章程方面相对滞后。大学章程是学校的“宪法”，是在国家教育政策或法律法规指导下，明确办学定位，学校管理模式、规范行政权力与学术权力，师生的权力与义务以及纠纷的解决和救济方式等全面规范而形成的自律性基本文件。依法治校就要以学校章程为核心，建立健全稳定的根本制度、完备的基本制度、配套的具体制度以及校内规章制度体系，确保学校做到有法可依、有章可循，不断完善大学治理结构和增进大学教学、科研、社会服务三大功能的基础。也是建立现代大学制度，适应世界潮流和大学发展趋势的必由之路。

2.规范高校文件，建立依法审查机制

随着依法治校进程不断深入，特别是十八大四中全会的召开，民族地区高校将面临旧的规章制度与新的规章制度并重的局面。所以，民族地区高校有必要在学校纪委组织下，成立专门临时审查机构，按照法制统一和法律保留的原则，审查学校内部文件和规章制度，及时废止与我国现行法律和国家政策相抵触的内部规范性文件和管理制度；修改不符合学校章程和学校改革发展要求的或者相互之间不协调的内部规范性文件和管理制度；增添保障师生合法权益的条款。新的学校内部规范性文件和管理制度必须与我国法律精神相一致，切实做到符合国家法律法规、符合学校未来发展要求、保障师生合法权益的规范化学校文件，使学校的规章制度体系层次合理、简洁明确。

3.学校决策科学化、监督机制的民主化

民族地区推进依法治校，首先，要加强学校党委领导班子建设，健全校内重大事项集体决策规则。依照国家法律法规的相关规定，规范学校管理制度，决策程序，推进学校决策科学化、民主化、法治化；其次，学校对事关学校发展方向、基础建设、重大教育教学改革和师生切身利益的重大决策、重大项目等决策事项要集体决策，防止“一言堂”； 对失职失责行为有严重后果，群众反映强烈的按《中国共产党问责条例》要追主体责任、监督责任、领导责任即“三责”；再次，充分发挥教职工代表大会的民主监督和参与学校管理的作用，对学校重大决策要交教职工代表大会讨论通过。已经作出决策的教职工代表大会依法监督其实施。目前民族地区高校要尝试学生参与学校民主管理，自觉落实学生的民主选举权、自主决策权，特别是制定学生管理制度时，涉及学生利益的管理规定要充分征求学生意见。

（二）民族地区高校推进依法治校，高度重视大学生法制教育工作

1.坚持培养讲法制有道德有理想的良好素质的人才

民族地区高校要始终坚持把法治课当成大学生综合素质教育来抓，在学科建设方面，突出学科特色的同时，在一定程度上兼顾综合素质教育，在培养人才方案里体现出人才综合素养的教学目标，特别是提高大学生的法律素养，是一项必不可少的教育内容和作为未来人才培养的一项重要衡量指标。所以，必须打破传统的教学观念与教学方法，构建并完善合理的法制教育体系，培养真善美集聚一身的民族地区优秀人才。

2.法制教育要在课堂教学中发挥主渠道作用

由于民族地区高校各族大学生受不同传统习俗以及地域偏远的影响，大学生的法治素质也参差不齐。面对当前现状，教师在课堂教学中，普法教育应该与思想道德修养教育并重，根据现实要求和民族地区社会发展对人才的需求，使用现代化教学手段和信息渠道，宣传法治思想，不断提高各族大学生法律素养，要充分发挥《思想道德修养与法律基础》课在法制方面的作用和功能，进行系统的法律知识的讲解，在学生吃透基础知识的同时，不断加大学法、知法、用法的力度和广度，进一步建构各族大学生的法律意识、法制观念和法律素质。

3.加强与当地司法部门联系用生动的案例教育学生

如果仅仅开展课堂法制教育，远远不能满足各族大学生对法律知识的需求，还必须开辟“第二课堂”。“第二课堂”就是要求大学生走出校门、走进社会，特别是要与地方司法部门联系，让各族大学生参与一些具体的司法实践活动。如组织学生到法院旁听各类案件的审理，亲身体验法律在社会中的作用；有条件的话，请优秀的法官、检察官、律师等到学校兼职开设法制课堂，现身说法，用身边的典型案例对大学生进行生动的、直观的法制教育，提高守法的自我修养。

（三）民族地区高校推进依法治校，充分保障大学生的合法权益

1.充分尊重和保护学生权益

民族地区高校转变管理观念，坚持“以人为本”的思想，在学生管理中充分体现“人文关怀”精神与公平公正和育人为本的价值理念，尊重和保护学生的合法权益、人格尊严。在对待违纪学生的处分方面，处理单位应当要做到违纪事实清楚、证据充分，定性准确、程序正当。处理后看教育效果，看公平公正。学生违纪并没有丧失人格尊严，财产权和受教育权，学校有义务保障学生的合法权益不受非法侵害。学校要严厉查处个别教育者体罚或者变相体罚、限制人身自由、违法乱收费等违法侵权行为。要积极教育挽救犯错误的学生，并给予悔改机会。

2.建立健全校内权利救济制度

过去由于我国行政管理的相对滞后性，民族地区高校学生救济制度几乎一片空白。随着依法治校的深入开展，民族地区高校应该依法建立学生校内权利救济制度。高校要依法健全相对独立的学生申诉处理机构，完善学生处分程序。运用法律手段解决校内矛盾和冲突。特别是作出不利于学生未来发展的决定时，应当给予学生陈述与申辩的机会，充分保障学生的合法权益。同时也进一步强化了学校行政行为的严肃性、权威性。民族地区高校在条件允许的情况下，设置学生申诉处理机构，受理学生的申辩，体现高校民主管理，公开、公正的原则。

3.营造现代大学浓厚的法治文化氛围

民族地区高校要营造现代大学浓厚的法治文化氛围，首先要树立法律至上、限制公权、公平正义、保障人权的基本理念。高校干部教师应当带头学习法律知识，牢固树立法治意识，自觉养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维；其次，着力构建公开透明的法律监督体系，让师生监督权力，让权力在阳光下运行。要不断健全依法决策机制，把师生参与、专家参与、合法性审查、集体讨论决定确定为重大决策法定程序；再次，优良的校园法治环境对于培养师生的法治理念可以起到“润物细无声”的渗透作用。要充分利用各类校园媒体和宣传平台进行校园法治文化建设的宣传。可以利用各类法律宣传日等组织学生发放宣传材料、举办图片展、进行现场法律咨询等活动以营造浓厚的法制宣传氛围，推进依法治校活动的常态化建设，使校园法治文化建设向纵深方向发展。

总之，民族地区高校全面推进依法治校，着力营造校园法治文化氛围，需要民族高校全体师生的共同努力，需要从学校日常管理的每个细节入手，增强法治观念，强化法治教育，使全体师生在学校发展中都能直接感受到法治的力量，使法治成为师生的思维模式、行为习惯和文化信仰。

[1]教育部.关于加强依法治校工作的若干意见（教政发[2003]3号）[EB/OL].（2003-07-17）[2016-08-30].http:// www.moe.edu.cn/publicf.

[2] 百度百科[EB/OL].（216-08-30）.隐私权http:// www. baike.baidu.com/image/... .

[3]张学亮.关于高校校规的合法性思考[J],高教探索，2004（1）.

[4]教育部.关于严禁直属高校在经济往来中违规收受回扣的通知（教财〔2004〕36号）[R].中华人民共和国教育部公报, 2004,（11）.

[5]齐元军.依法治校实现高校学生管理法治化状态研究[D].济南：山东师范大学，2005.

The Difficulties and Solutions about Administration by Law in Colleges and Universities in Ethnic Minority Areas

ZHANG Shao-yun
(School of Marxism, Hetian Normal College, Hetian, Xinjiang 848000)

In the process of promoting administration by law, the colleges and universities in minority areas face more difficulties than the inland universities, because many college students in ethnic minority areas have different ways to think of and understand the modern university culture in their growing up. Moreover, due to historical and realistic reasons, there are some errors in legal education in colleges and universities. And university administrators are indifferent to the rule of law. Therefore, there are many violations of the rights and interests of students in student management. Aiming at these problems, this paper puts forward several solutions.

colleges and universities in ethnic minority areas; the difficulties in administrating colleges and universities by law; ethnic college student; legal education

G640

A

1009-9545（2016）04-0010-05

2016-08-30

2013年和田师范专科学校社科基金项目（一般项目）（10765131124）

张少云（1968-），男（回族），副教授，主要从事中国民族理论与政策研究.