■甘 农/文

加快推动杭州都市圈协同发展
——借鉴国内外发展经验的视角

■甘 农/文

自国家“十一五”规划提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”以来，城市群的建设成为学者和政府部门关注的热点。2014年3月国务院发布的《国家新型城市镇化规划（2014-2020年）》，进一步强调“按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市，使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台”。近期国务院批复《长江三角洲城市群发展规划》，明确了长三角城市群今后发展方向。可见，都市圈已经成为我国统筹城乡、区域发展的重要平台，成为我国参与“一带一路”和长江经济带建设的重要依托。

浙江高度重视都市圈建设，“十一五”时期提出加快城市群发展，建设杭州、宁波、温州都市经济圈；“十二五”“十三五”时期又连续提出要加强打造杭州、宁波、温州和金华-义乌都市区四大都市区；《浙江省深入推进新型城市化纲要》更是提出要“加快城市群和都市区建设发展，提升杭州、宁波、温州和金华-义乌四大都市区区域带动作用，坚持把都市区作为推进新型城市化的主体形态，统筹协调城市群、都市经济圈发展，推进新型城市化建设。”可见，都市圈作为空间发展的一种形态，越来越成为今后浙江统筹空间发展战略抓手。从杭州都市圈建设历程看，自杭州都市圈提出建设以来，特别是2010年《杭州都市经济圈发展规划》获浙江省政府批复同意以后，杭州都市圈由探索、协调发展进入协同发展的新阶段。为更好的推动杭州都市圈的协同发展，本文研究分析了国内外都市圈进入协同发展的相关举措，以期为推动杭州都市圈的协同发展提供借鉴。

一、国内外都市圈协同发展经验

（一）日本首都市圈经验

1.政府强有力的管理推动

日本首都圈作为一个横跨若干行政区域的大都市区，之所以能得到快速的培育与发展，与政府强有力的推动实施密不可分。早在首都圈培育形成之际，日本就成立了区域协调机构首都建设委员会。后来，其又改名为首都圈装备委员会，并作为总理府的下属机构，其权限不断加强。1974年国土综合开发厅成立，国土审议会还特别成立了都市圈整备特别委员会，其成员由都市圈内的各地方政府领导人如县知事、市长、企业领导人、大学教授组成。同时，成立规划部，由大学教授和企业负责，体现政府与企业、专家之间的协作。通过这种强有力的管理实施机制的建立，首都圈不断调整核心城市与周边城市的关系，使得区域性规划与全国性的规划在政策上保持一致性，在重大项目上提供了资金保和制度保障。同时，首都圈还根据发展的要求，不断调整中央与地方政府的管理权限，推动中央权力的下放，为地方政府提供更多的决策权和自治权，保障首都圈的发展。

2.科学合理的规划引导

日本都市圈之所以能经历形成、协调、协同不断演进发展的阶段，并在世界城市发展版图中占据重要位置，与其具有前瞻性、科学合理的规划指导密不可分。与西方主要都市圈相比，日本作为中央集权的政府，在首都圈的规划建设中充分体现了“规划先行”的规划建设理念。日本首都圈自培育以来，先后制定了五次规划，每次规划都是基于首都圈发展的国内外发展背景，并针对首都圈规划建设中出现的重大问题，进行有针对性的规划调整。而且，各个规划虽然时间上是不同的，但在规划内容上具有连续性和衔接性。规划调整顺应城市发展规划，呈现由硬性控制向到柔化管理的转变。根据空间发展规律，积极调整人口和产业空间布局，科学规划交通设施等。

3.高效便捷的交通网络体系

轨道交通网和快速道路系统是城市密集地区演变为都市圈的重要基础。快速铁路、地铁、轻轨等轨道交通和快速道路系统保障了大都市的运转效率，使都市圈内城市间的通勤成为可能。日本在首都圈的协同发展过程中，非常重视交通基础设施建设。日本首都圈以交通为突破口，推动中心城市与周边城市的空间连通与可达。日本以轨道交通为重点，在首都圈构建起了立体化、层次化的交通网络体系。日本首都圈拥有全球最为密集的轨道交通网络，轨道交通线网密度为0.21千米/平方米，是上海的3倍、北京的7倍。轨道交通对公共交通的分担率高达35%。目前，仅仅在东京市内的23区，就通有6条新干线、12条JR线、13条地铁、27条私铁、其他轨道交通线4条，共计62条。同时，首都圈的轨道交通呈轴线向集中拓展，中心区15千米范围以内，以地铁为主，日运送量超过1000万人；30-70千米的近远郊以市郊铁路为主，日运送量超过2800万人；70千米之外以高速铁路为主。这种便捷的交通网络体系，促进城市之间人流、物流、信息流的流动，对推动首都圈的协同发展起到了支撑作用。

4.完善的法律法规体系

一个国家或城市，必须有完善的法律法规才能保障各类活动有法可依。日本首都圈协同发展过程，也是相关法律法规不断完善的过程。日本首都圈的建设，得益于法律的保障。1950年，日本就制定了《首都圈建设法》，1956年，日本国会又制定了《首都圈整备法》，为首都圈的规划与建设提代了法律依据。其后，日本为推动首都圈的发展，制定了《首都圈市街地开发区域整备法》《首都圈建成区内工业等设施控制的法律》《首都圈市街地开发区域整备法改正》《首都圈市街地开发区域整备法改正》《首都圈近郊绿地保全法》《国土利用规划法》《多级分散型国土形成促进法》等系列法律法规，保障项目的顺利实施。同时，为保证首都圈的实施，还制定了多项操作层面的法律，如《城市规划法》《建筑基准法》《土地基本法》等，保障了首都圈规划和建设的严肃性和权威性。

5.培育各具特色的城市功能

日本首都圈特别注重城市特色功能培育，依据都市圈内部城市发展现状、产业基础、资源条件等，通过合理引导，培育形成各具特色的城市特色功能。按照城市职能，日本首都圈形成了较为清晰合理的城市功能。如东京中心区，突出强调行政、文化、管理、现代服务等功能；神奈川区域突出作为工业集聚地和国家港湾的职能，发展先进制造、高新技术和现代物流等；崎玉区域作为日本的副都，在居住、生活、商务等功能方面地位不断强化；千叶区域发挥国际空港、港湾、工业聚集地的职能，成为国际物流、临空产业和各类商业的聚集地；茨城南部区域形成以筑波科学城为主体的大学和研究机构的聚集地等。通过这种相对合理的城市分工作职能定位，在首都圈形在成产业互补、功能互异的城市特色功能，进一步促进了日本首都圈的发展。

（二）京津冀都市圈经验

1.建立了强有力的实施推进机制

行政区划分割问题是制约都市圈协同发展的关键问题，推进都市圈的协同发展，需要构建超越行政区划的强有力的实施推进机制，推动都市圈的协同发展。为推动京津冀协同发展，国务院成立了京津冀协同发展领导小组及相应办公室，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽担任该小组组长。领导小组从国家层面开展对京津冀协同发展的顶层设计，协调解决制约京津冀都市圈的协同发展的难点和障碍。北京市为推动京津冀协同发展，也相应成立了区域协同发展改革领导小组，由市常务副市长担任组长，小组办公室设在市发改委，并专门针对京津冀协同发展，设立了9个专项工作组。天津市为推动京津冀都市圈协同发展，成立了天津市京津冀协同发展领导小组，由市委书记任组长。河北省为推动京津冀都市圈协同发展，也在机构方面作了相应的调整，将原来的“环首办”更名为“河北省推进京津冀协同发展工作领导小组办公室”。这种强有力的实施推进机制，有利于从更高层面统筹协调京津冀都市圈在协同发展方面的各类问题。这种超地方色彩的领导小组，可以发挥政府在推进都市圈建设中的积极作用，更好地指导京津冀都市圈的发展。

2.推动京津冀都市圈上升至国家战略

京津冀都市圈协同发展之所以能得到快速推进，与其将都市圈的发展上升至国家战略层面予以打造密切相关。在没有上升至国家战略之前，京津冀都市圈各城市还是坚守自己“一亩三分地”，产业、交通、生态等协同推进还没有进入实质性的阶段。随着习近平总书记亲自批示京津冀区域协同发展上升为国家战略，京津冀都市圈协同发展进入了快车道。通过国家意志的决策，助力实现区域城市的合理分工，推动区域协同快速发展。

3.形成了一套规划体系

科学的规划是保障都市圈发展的重要前提。京津冀都市圈已经编制或再编《京津冀都市圈区域规划》《京津冀协同发展规划纲要》《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》等总体规划。为配套总体规划，各专项规划也进入编制阶段，如《京津冀协同发展生态环境保护规划》《京津冀协同发展交通一体化规划》《京津冀及周边地区工业资源综合利用产业协同发展行动计划（2015-2017）》《京津冀协同发展水利专项规划》《京津冀商贸物流发展专项规划》《京津冀城际铁路网规划》《北京、天津、石家庄市市域（郊）铁路网规划》《津冀沿海港口协同发展规划研究》等规划和研究工作。整体而言，京津冀都市圈今后将形成以总体规划和专项规划构成的科学规划体系。规划体系的建立对于更好地规划和指导京津冀都市圈的建设，推动各类功能协同发展起到了重要的作用。

4.明确主要城市功能定位

都市圈进入协同发展的重要标志就是城市的特色功能定位更加彰显。京津冀都市圈在协同发展探索上，在规划层面就初步明确了都市圈内各主要城市的功能定位。京津冀都市圈主要由北京、天津和河北省三大省市组成，京津冀都市圈整体功能定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。都市圈内各省市结合自身发展特色，形成了特色功能定位。其中，北京市今后要打造“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”；天津市明确打造“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”；河北省要打造“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。特色功能定位的明确，为京津冀都市圈今后产业发展、要素配置等指明了方向。

5.探索尝试一批试点示范

开展试点示范是检验都市圈发展成效的有效探索。京津冀都市圈在协同发展方面，积极开展相关试点示范工作，以期对能否在都市圈范围内推广示范进行检验。主要示范试点体现在两个方面，一是试点领域比较广。例如开展北京新机场临空经济合作区改革试点，推进北京与河北共建曹妃甸协同发展示范区，开展生态文明先行示范区、绿色发展示范区建设等。在交通领域，积极推进京津冀重点城市公交“一卡通”互联互通、汽车电子标识、货物多式联运和公路甩挂运输等试点。在生态环保领域，开展环首都国家公园试点，探索开展跨区域排污权交易、环境污染第三方治理等工作。在产业领域，鼓励京津冀国家级开发区共建跨区域合作园区或合作联盟，鼓励和推动中关村在天津和河北建设科技成果转化基地。二是在市县开展同城化试点。例如开展社会保障、医疗卫生等方面同城化试点；开展土地、财税金融、对外开放等方面试点等。这些试点的先行尝试，可以为探索都市圈协同发展路径提供“试验场”，将那些有显著成效的经验在更广范围推广。同时，也可以有效避免不适宜都市圈范围内推广的举措。

（三）长株潭城市群经验

1.积极推动都市圈建设上升至国家战略

湖南省在培育长株潭城市群的过程中，特别注重高能级平台打造，积极推动都市圈建设上升至国家战略层面。2007年之前，长株潭城市群是作为省级战略层面加以推动实施的。此后，湖南积极推动长株潭城市群上升至国家战略。2008年，国务院批准《长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革总体方案》及《长株潭城市群区域规划（2008-2020年）》，长株潭城市群建设上升至国家战略，进入到体现国家意志综合实践层面，成为体现国家重大发展战略部署的重要组成部分。通过国家战略的传导，长株潭城市群建设进入国家、省联动推进发展阶段，成效可想而知。

2.省级层面建立强有力实施推动机制

长株潭城市群推进能卓有成效，与其强有力的省级层面的组织协调机制密切相关。为推进都市圈的建设，成立了长株潭经济一体化协调领导小组，组长由省长担任，下设办公室，放在省发改委。各市成立了相应机构，建立了以省垂直协调为主导的工作机制。每年召开高规格的会议，研究协调重大事项，形成了省市合作、部门联动、社会参与的工作机制。同时，还成立了书记任顾问、省长任主任的领导协调委员会，下设正厅级的办公室，负责研究、规划、协调、实施、推进、考评、宣教等职能。

3.积极主动构建部省合作共建机制

长株潭城市群在建设过程中，就积极主动与国家相关部委和高校保持紧密联系沟通机制，积极争取国家相关部委和高校的政策支持，争取国家部委、央企把先改先试的平台放在长株潭。目前，长株潭城市群已与40多个国家部委及高校、70多家央企建立了合作共建关系。在部省合作这种机制下，长株潭城市群先后成为国家自主创新示范区、湘江新区、“宽带中国”长株潭、耕地土壤生态修复、节能减排财政政策综合示范等国家试点。

4.突出发挥规划的引领作用

都市圈的发展，需要首先发挥规划的引领作用，以规划统领一体化建设。长株潭城市群非常重视规划的编制，在2000年就编制完成了《长株潭城市群发展战略研究》《长株潭城市群区域规划》等系列规划。在长株潭规划上升到国家战略后，按照两型社会建设要求提升修编《长株潭城市群区域规划》。另外，还结合推进实施需要，编制12个专项方案和19个专项规划，市、县编制具体的规划和方案，形成完善的规划体系。同时，还建立了空间动态监控系统，加强对区域规划实施、跨区域重点项目建设的监督。

5.让人民群众分享城市群成效

都市圈协同发展最终成果是让人民可以从都市圈协同发展中获得实在效应。长株潭城市群在协同发展方面，特别重视人民群众的获得感。在教育、医疗、社保、通信等领域推出了一批实实在在的发展举措，让老百姓充分感受到了都市圈协同发展带来的实效。根据测算，2014年，长株潭城市群全面小康社会实现程度分别达到95%、91.6%、87.7%。在这样的背景下，人民群众才会更加自觉地投入到城市群的协同发展过程当中去。

二、杭州都市圈发展过程

都市圈的发展，都有一个形成、发展、成熟的发展阶段。从杭州都市圈的发展过程来看，也同样经历了一个从形成到深入发展的时期。按照杭州都市圈的发展轨迹，我们可以大致将杭州都市圈发展归结为三个阶段：第一阶段为形成探索阶段，第二阶段协调推进阶段，第三阶段是协同发展阶段。

（一）形成探索阶段（改革开放-2006年）

这一阶段，随着我国改革开放深入推进，经济社会得到了快速发展，一批以中心城市为核心的都市圈快速发展。杭州作为浙江的省会城市，由于经济的快速发展、交通基础设施的建设等原因，杭州与周边地区经济联系程度不断提升，对周边湖州、嘉兴、绍兴的集聚辐射能力显著增强，杭州都市圈得到了形成和发展。这一阶段，杭州都市圈是以市场自发为主推动都市圈的形成的。虽然政府也认识到杭州都市圈建设对区域发展的重大影响，但还未真正上升到战略层面对杭州都市圈的发展进行引导、协调和推进。

（二）协调推进阶段（2007-2009年）

杭州都市圈形成以后，随着经济社会发展成效的不断彰显，杭州都市圈日益引起政府部门的高度重视。2007年，杭州经济总量继续位居全国省会城市第2位，副省级城市第3位，全国大中城市第8位，是长三角地区仅次于上海的第二大中心城市，已形成了先进制造业与现代服务业“双轮驱动”的产业格局，与周边地区形成了明显的产业分工。随着杭州市区“退二进三”“优二进三”的产业结构调整，杭州作为中心城市的集聚、辐射作用正在逐步显现，制造业转移与集聚趋势明显。在这样背景下，2007年，启动实施杭州都市圈的建设，建立了杭州都市经济圈市长联席会议。2007年5月25日，召开了杭州都市经济圈市长联席会议第一次会议，会议审议通过了《杭州都市经济圈合作发展协调会章程》，根据章程确立了2007年杭州都市圈工作。此后，杭州都市经济圈市长联席会议围绕每个主题，相继召开会议，共商协调发展事宜。此后四市先后下发了《关于构建杭州都市经济圈的实施意见》，制订了规范杭州都市经济圈运作包括《杭州都市经济圈合作发展协调会章程》《杭州都市经济圈合作发展协调会工作会议制度》在内的7项内部制度等，协调推进杭州都市圈的发展。

（三）协同发展阶段（2010年-至今）

2010年，由杭州、湖州、嘉兴和绍兴市政府组织编制的《杭州都市经济圈发展规划》获浙江省政府批复同意正式出台，标志着杭州都市圈的发展进入了协同发展新阶段。根据规划，杭州都市圈将在产业布局、交通建设、环境治理、人才交流、公共服务等方面进行一系列合作，并逐步建立共建共享机制。《浙江省国民经济和社会发展第十二个五年规划》也提出“加强杭州、宁波、温州和金华-义乌都市区建设，集聚高端要素，发展高端产业，带动周边县市一体发展，加快形成杭州、甬、温三大都市圈和浙中城市群”。在市场机制与政府引导的双重推动下，杭州都市圈在协同发展方面积极尝试，改革创新，得到了快速发展。从政府层面看，为推动杭州都市圈的协同发展，省级政府相继编制完成了《杭州都市经济圈发展规划》及交通、旅游、环保、金融等专项规划。杭州都市经济圈转型升级综合改革试点获国家发改委批复设立，杭州都市圈发展正式上升为国家战略。出台《浙江省杭州都市经济圈转型升级综合改革试点三年(2014-2016年)实施计划》，四市也配套出台了针对各市特点的三年行动计划等。随着一系列政策举措的出台，杭州都市圈进入协同发展阶段。

三、推动杭州都市圈协同发展举措

（一）省级层面需建立强有力的实施推进机制

虽然当前我国在大力推动市场经济的发展，充分发挥市场在资源配置的决定性作用。但从我国的现行经济运行体制来看，政府的力量仍然发挥着重要的作用。政府的巨大资源调配和规划政策引导，对都市圈的提升发展起着重要作用。京津冀都市圈、长株潭城市群的发展经验都表明，在组织层面上，强有力的实施推进机制，对都市圈协同发展发挥着重要作用。加快杭州都市圈协同发展，必须做好顶层设计统筹布局。可以考虑推动浙江省杭州都市经济圈转型升级综合改革试点工作协调小组升格为杭州都市经济圈建设领导小组，由省政府分管领导任组长，各城市主要负责人和省直有关部门负责人为成员，领导小组主要职能是审定都市经济圈发展规划和年度实施计划、指导创新政策试验工作、统筹协调重大事项等。并下设办事机构（办公室），放在省发改委。

（二）做强杭州中心城市的极核功能

中心城市在都市圈中的作用与地位毋庸置疑，都市圈协同发展阶段，也需要进一步做强做大中心城市。对于都市圈而言，做强做大中心城市需要立足中心城市的发展特色，找准突破口，加快完善中心城市各类功能。对杭州而言，针对杭州在基础设施、国际化、创新等方面与国内其他城市差距，加快补齐短板。

（三）明确都市圈各城市的特色定位

都市圈是一个发展的整体，在这个整体的发展过程中要特别注重都市圈内部各城市特色功能培育，通过差异化的职能定位，选择不同的路径，推进都市圈内部城市的协同发展。为此，需要根据都市圈内不同城市的区位条件、资源禀赋、人口规模、产业基础等因素，明确各城市的职能定位。杭州在都市圈的职能定位中要突出强化创新功能定位。在此定位指引下，杭州各方面的政策等都要围绕创新开展研究，在政策制订、平台打造方面都体现创新。湖州在生态农业、生态旅游方面优势比较突出，在杭州都市圈发展中职能定位中，要以生态农业、生态旅游为主题，推动特色优势功能培育。嘉兴在城乡统筹方面走在全国前列，在职能定位上，要以城乡统筹发展作为重要的切入点，进一步强化城乡统筹发展方面功能的培育。绍兴在工业转型方面走在前列，要强化工业转型方面的特色。

（四）探索建立都市圈协同发展的考核体系

在我国现行体制下，考核作为重要的“指挥棒”，在激励区域发展中的作用显而易见。而目前，我们的考核是以行政区划为单元的考核体系，这必然造成执政者对行政区“地盘”的重视，忽略都市圈发展。为此，在都市圈协同发展阶段，也应该充分发挥考核对地方政的促进作用，从国家或省级层面建立一套针对都市圈的发展的考核体系。在操作层面，可以考虑由省级政府牵头，建立针对都市圈各城市在都市圈协同发展方面的考核体系。在指标设定上可以围绕跨行政区划的项目建设情况，出台相关政策意见，在体制机制创新等方面设定指标，以此来推动各城市重视都市圈协同发展。

（五）完善都市圈协同发展的规划体系

规划在推动区域发展方面起着引导作用，一个科学的规划可以指导一个区域几十年甚至上百年的发展。都市圈进入协同发展阶段以后，更需要发挥规划的引领作用。从国内外都市圈协同发展经验看，完善的规模体系有效地保障了都市圈沿着正确的方向发展。为此，在都市圈协同发展阶段，也需要构建一套完善的规划体系。针对杭州都市圈协同发展实际，在规划体系建设上，可以考虑结合新形势、新情况变化，加快修编完善《杭州都市经济圈发展规划》，原有规划实施情况进行全面评估，及时对规划进行修编完善。其次，建立杭州都市圈的专项规划体系，包括交通、医疗、教育、环保、产业等各专项规划。同时强化总体规划省级层面的颁布实施，专项规划由省级职能部门编制等。

（六）在杭州都市圈范围内适时推动一些突破性的改革举措

推进杭州都市圈的发展，要在深化改革中寻求协同发展新动力。特别是制约杭州都市圈发展的一些问题和障碍，更需要通过改革的思维，打破原有的格局，在改革中实现跨越发展。当前，杭州都市圈正在推进一些国家级和省级改革试点，如杭州国家自主创新示范区与跨境电商试验区、嘉兴国家新型城市化综合改革、湖州国家生态文明先行示范区建设、嘉善县域科学发展综合配套改革、德清县城乡体制改革、海宁资源要素市场化配置等。从都市圈协同发展角度看，这些政策或改革试点范围仍然比较局限，还未在都市圈发挥最大改革红利，必须加快在都市圈范围先行推广覆盖。

（作者单位：浙江省发展规划研究院）