仇保兴

城市是中国发展的主要引擎，新型城镇化是中国新时期发展的主要内容和巨大动力。为此，时隔37年后再次于2015年底在京召开的中央城市工作会议，提出了全球化、信息化、智能化背景下中国城市发展的新理念、新战略——“一个尊重”和“五个统筹”。此战略的深刻内涵是什么？如何切实践履这些新理念和新战略？在这些理念和战略的导引下，未来中国的城市、城市圈、城市群、城市带将会呈现出何种新形态、新面貌？日新月异的城市发展将如何形塑中国经济新版图？且听专家们的详细解析和描绘。

改革开放30多年来，我们进行的是追求物质效益为主的城镇化，这种城镇化要转向人口的城镇化，以人为本的城镇化。同时，这30多年，走的是一种“灰色”城镇化的道路，大部分工业企业都是先污染后治理，累积的结果使中国城市常受雾霾袭击。中国要从“灰色城镇化”转向“绿色城镇化”，就必须从速度、广度的城镇化转向深度城镇化，由此提出深度城镇化的命题。深度城镇化，属于城镇化策略创新，即从地方政府的视角来提政策建议。

新常态下城镇化的主要特征与挑战

1.城镇化速度将明显放缓。人们常用若塞姆曲线来表达大国城镇化的历程。曲线的第一个转折点是城镇化率为30%的时候，城镇化开始加速;第二个转折点是70%的时候，城镇化开始减速。实际上此曲线是美国地理学家在20世纪70年代描绘的，是以新大陆体系国家（移民为主体的国家）为样本的城市化基本规律形象化。而旧大陆国家（原住民为主的国家）并不是这样，它们的城镇化峰值一般在65%-70%之间，转折点实际上在57%附近。这就意味着中国近几年城镇化速率就要开始转折。同时，根据人口数据分析，中国50岁以上的农民工大部分都存在回乡养老的趋势。人口结构的变化和国际经验显示，中国的城镇化实际上已经进入了中后期，这意味着每年从农村迁入城镇的人口将开始显著减少。

2.机动化将强化郊区化趋势。国际经验表明，机动化率达到30%，即每百人拥有30辆车的机动化水平的时候，郊区化趋势就会非常明显。中国2014年每百人拥有机动车20辆， “十三五”末期将接近30辆。目前东南沿海已普遍达到30辆的水平。再加上高速公路总里程将居世界第一位，同时空气污染、高房价等因素都将对大城市人口转移产生巨大影响。香港1974年建立了比较完整的信息披露制度，借助其完善的信息分析，可以揭示南方城市雾霾的主因是城市尾气。北方地区则是因为机动车污染和冬季取暖煤烟的双重污染相叠加。

3.城市人口的老龄化快速来临。通过模型计算，如果按照现有政策不变的情况，到2050年，中国人口中位数将比美国还要老十岁，这无论是对经济竞争力还是社会持续健康发展来说都是极为不利的。

4.住房需求将持续减少。主要有两个数据，一个是中国已经进入了城镇化中后期，进城人口会逐步减少。二是据国际货币基金组织给出的数据，城市化之后的日本、法国人均住房面积约为35到40平方米。中国虽然未经住房普查，但是通过抽样，我们基本上可以估算人均住房面积已达35平方米。各地的空城、鬼城不断涌现，再加上最近报道东北三省人口出生率低于日本，一些城市住房的库存去化周期已经超过10个月，有的甚至达到50个月左右。即使几年不再建设，库存房产都处理不了。

5.碳排放的国际压力空前增大。在2015年的一次国际论坛上，微软创始人比尔·盖茨惊呼“中国水泥三年消耗量等于美国一个世纪的总量”;我回应他：“在中国解决住房问题必须依靠水泥钢筋，不像美国靠的是木材，水泥消耗量占全球40%属正常，但当前建筑节能工作进展较好，碳峰值将在2030年左右下降。”现在碳排放为什么压力空前巨大？中国不仅碳排放量是世界第一，而且人均排放超过世界平均值，同时总量是当前美国、欧盟的总和。尤其是近10年，中国碳排放增速是美国的近5倍。

6.能源和水资源结构性短缺将会持续加剧。根据世界城镇化经验，中国总体上不会出现城镇供水难。但是由于气候变化和突发性水污染，能源和水资源的局部性短缺、结构性短缺将会加剧。许多江南水乡缺水，均属水质性缺水。

7.城市的空气、水和土壤污染加剧。先行国家经验表明，城镇化率超过50%的时候是三大污染最为严重的时期。在北京周边，有1000多平方公里的违法用地，这些违法用地就像“包饺子”一样把北京包围了，导致传统的风道被封死。国家气象局给出数据：北京市内地面风速每10年就下降10%。水污染、土壤污染治理难度非常大，一旦污染，治理成本往往是排污利润的5倍以上，治理周期非常长。

8.小城镇人居环境退化，人口流失。中国的城市跟国外相比，大城市的光鲜度差不多，而小城镇却相去甚远。再加上管理不善、公共品提供不足、生态环境退化、就业岗位减少，十年间，中国小城镇居民人口减少10个百分点，相当于从小城镇流走了一个日本的人口。

9.城市交通拥堵日益严重。当前交通拥堵正从沿海城市向内地全面扩散，从早晚高峰向全天候全面扩散，从大城市向中小城市全面扩散。再加上城市高架桥、大院落都扼杀了绿色交通、步行交通;交通拥堵导致空气污染加剧，又使原本骑车出行的人们转乘私家车，造成了恶性循环。

10.城市特色和历史风貌正在丧失。一大批国外后现代建筑师和具有崇洋媚外思想的决策者相结合，把中国变成后现代建筑的大型试验场，大量“大、洋、怪”建筑在各处拔地而起。北京有“鸟巢、鸟蛋、鸟腿、鸟嘴”，以致全国都流行，甚至连贫困县都有“鸟巢、鸟蛋、鸟腿”。

11.保障性住房过剩与住房投机过盛并存。当前许多城市保障性住房没人申请而大量空置，前段时间中央台报道，贵阳有五万套保障房空置，同样的问题在许多城市都存在。许多保障房已经搁置了两年，表现出供给侧机制出了大问题。但是大城市住房的投机过盛也正在成为现实的难题，如不尽快采取措施，将可能会遭遇日本式泡沫破裂的悲剧。

12.城市的防灾减灾功能薄弱。根据哥伦比亚大学的研究，全球600多个大城市中，有450个暴露在同一种灾害之下。中国这个比例更高，因为中国“城市群”众多，地下管道为“城市的良心”，却因“看不见”而被长期忽视。中国城市领导任期又比较短，再加上城市人口越密集，人口规模越大，对城市灾害的放大效应越明显。中国城市属紧凑型城市，城市灾害一旦发生，造成的生命财产损失将特别巨大。

深度城镇化主要策略

1.要稳妥地开展农村土地改革试点。 “十三五”期间将是中国大城市郊区化活力最高的时期。为保证城市的紧凑式发展和节约耕地，首先必须正视和有效克服农村建设用地平等入市式改革可能存在的负面效应，并使其服从、服务于健康城镇化。应该明确指出，在机动化时代到来的时候，我们首先要防止出现美国式的城市蔓延。如果集体建设用地没有规模控制，城市蔓延的局面将难以收拾。这方面的限制政策已出台，有的正在进行更全面的调整，在“十三五”规划建议中已有体现。

2.以“韧性”城市规划来统领整个城市各种基础建设，提高防灾性能。国际韧性联盟（Resilience Alliance）将“韧性城市”定义为“城市或城市系统能够消化并吸收外界干扰（灾害），并保持原有主要特征、结构和关键功能的能力”。韧性城市应具有技术弹性、组织弹性、社会弹性和经济弹性，其中技术弹性是指城市生命线受到外界干扰（灾害）之后，保持其主要功能的那种弹性。这种弹性对城市宜居性非常重要。我们应该以这种新理念对城市进行整体的基础设施规划再创新。建议把海绵城市、城市综合管廊示范城市、新能源城市、低碳生态城市、智慧城市统筹起来，用城市弹性的理念加以整合，使城市极大提高防灾减灾性能。

3.推行城市交通需求侧管理。在城市交通空间资源非常有限情况下，增加道路供给往往不易实现减堵效应，必须实行需求侧改革。过去强调满足私家车出行的供给侧项目，比如说建设高架路、立交桥，盲目拓宽街道，取消和压缩自行车道，这已经形成恶果;而且各种交通工具对雾霾和能耗的贡献完全不一样。应该从需求侧入手调整，大幅提高绿色交通比例、倡导可持续的交通模式。

4.变革保障房建设体制，降低房地产泡沫风险。如果继续放大房地产泡沫，那可能会出现日本式的经济断崖式下降恶果。应该将中国保障房建设模式及时转向欧盟模式，学习欧盟各国动员低收入群体自发开展合作建房的经验，出台相关法规和扶持政策，变政府建、政府管为民众合作建、自己管，政府监管扶持的新模式。战后欧盟形成了住房合作社模式，这种模式是中低收入市民自己组织建房的模式。如果市民收入低、无房住、缺房住，才开始合作建设，就不会出现中国保障房供需脱节、工作地和住宅脱节、建设与配套脱节等弊端。

5.全面保护历史街区，恢复城市文脉。城市历史文脉的传承和历史街区是城市特色的主要载体。只有传统的、历史的、民族的，才是世界的，这样，城市历史文化才会成为能不断增值的绿色资源。很多北欧、西欧城市是二战以后重建的，完全按照原有面貌重建。尽管这些城市目前很少有工业产业，但其经济收入的80%以上是靠独特的建筑历史文化传承发展旅游产业而来。

6.推行“美丽宜居乡村”建设，保护和修复农村传统村落。中国有约70万个传统村落，这些传统村落历史上都是先人们精心选址建造的，也是我们中国人心目中的“桃花源”。如果错误地把它们整合成小规模城市社区，则我们不仅损失的是文化的软实力，而且损失的是以乡村命名的无数优质农副产品的地理依托。在这些问题上，我们一定要头脑清醒，把这些文化遗产保留下来，会源源不断增值。

7.编制和落实城市群协同发展规划。雾霾等污染问题不是一个城市就能解决的，应该通过管理机制创新，通过空间规划，城市间协同进行资源共享、环境共治、基础设施共建、支柱产业共布局来解决。许多其他城市问题也都需要从“群”的角度来解决。

8.对既有建筑进行“加固、节能、适老”改造。这类建筑约占城市建筑量的35%。这一批建筑寿命大都已30多年。现在阳台塌下来、结构出现大问题的比比皆是，通过“加固、节能、适老”改造，对这种建筑分批进行统一改造，不仅利国利民、还可以增加有效投资。对于这种改造，大维修基金可以出钱、节能减排国家给补贴、老百姓再出一点资，总体可以形成约十万亿的市场规模。

9.以绿色小城镇为抓手，分批进行人居环境的提升和节能减排改造。小城镇最容易融入到“望得见山水”的美景之中，最容易改造成绿色城市。通过调查农民进城意愿，子女教育和就医资源需求排在最前面。浙江省、上海市已经推行新的模式，动员当地三甲医院、名校对口把小城镇的医院、学校改成它的分院、分校，这样当地的医院、学校一下子提高了质量档次，深受老百姓欢迎。

10.以治理“城市病”为突破口，全面推进智慧城市建设。现在的“智慧城市”，十有八九是“伪智慧”“白智慧”“空智慧”，不能解决城市实际问题。“智慧城市”必须有三个导向：一是有利于节能减排;二是有利于提高城市治理的绩效;三是有利于解决城市病。在此基础上再实现老百姓生活的丰富化，便捷化。若离开了这三大核心公共品的提供，智慧城市建设就如同隔靴搔痒。

小结

1.城市几乎是我们面临的所有社会和环境病症的根源，但也是解决问题的钥匙。“深度城镇化”，正是解决过去“广度城镇化”所带来问题的总抓手。

2.城市是80%的GDP、95%的创新成果、85%的税收和财富的聚集器;更重要的，城市是文化的容器。城市的财富隐藏在空间结构中间，若空间结构是引人入胜、是历史传承的，就会是不断增值的，否则就是一堆建筑垃圾。

3.城市“硬件”的改善必须从建筑到基础设施，从小区到城市使其“绿色化”，再加上智慧城市这个“软件”，通过“中西医调治”，才能达到治理“城市病”、扩大内需这样具有双重效应的目标。

4.深度城镇化，要求治理的策略扩大到城市群以及城乡范围，才能奏效。

5.经测算，所有深度城镇化策略至少能产生30万亿的有效投资需求，其核心问题是要将有限的投资转向节能减排、提高城乡人民生活质量的新投资领域。唯此，供给侧改革才能成功。

（作者为国务院参事、住房和城乡建设部原副部长）