葛先园

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)



法学研究

论我国新行政诉讼法的审判中心主义

葛先园

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

[摘要]行政诉讼审判中心主义的旨趣，是要在审判权、原告诉权、行政权的“网状法权结构”中，树立审判权的权威和公信力，其核心诉求是优化“网状法权结构”，改造行政诉讼证据制度，以实现行政审判的庭审实质化，保障原告的合法权益和基本人权。我国新行政诉讼法的施行，为在行政诉讼领域推进以审判为中心的诉讼制度改革带来了机遇。新行政诉讼法改造了原行政诉讼制度的法权结构和证据制度，构建或完善了多种与审判中心主义相关联的保障原告合法权益和基本人权的制度。不过，以行政诉讼审判中心主义的视角审视，新行政诉讼法在实施过程中，也存在不少需要谨慎对待和解决的问题。

[关键词]新行政诉讼法；审判中心主义；庭审实质化

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，然而，我国行政诉讼法学界尚未积极行动起来研究这个问题，导致其近乎成了刑事诉讼理论与实践的专利——“诉讼要不要以审判为中心，主要是刑事公诉领域的问题”。[1]54事实上，行政诉讼被告是行政主体，其影响乃至干涉法院行政审判的能量大、动机强，因而在行政诉讼领域更需要推进以审判为中心的诉讼制度改革。第十二届全国人大常委会第十一次全体会议修订的《中华人民共和国行政诉讼法》(下文简称新行政诉讼法)，在构建以审判为中心的行政诉讼制度方面有了长足进步，只是显得有些散乱。理论上以行政诉讼审判中心主义的规范性内涵来考察、衡量、梳理与检视新行政诉讼法的文本，指明相关法律条文在实施过程中应注意的问题，是学理上应该完成的任务。

一、行政诉讼审判中心主义的内涵

(一)参照与导引：刑事诉讼审判中心主义

为了更好地理解行政诉讼审判中心主义的内涵，体认刑事诉讼审判中心主义的要旨具有积极意义——刑诉学界在该领域的研究成果相对成熟。在刑诉领域，“审判中心主义指审判(尤其是第一审法庭审判)是决定国家对于特定的个人有无刑罚权以及刑罚权范围的最重要阶段，未经审判，任何人不得被认为是罪犯，更不得被迫承受罪犯的待遇”。其有两层含义：“一是在整个刑事程序中，审判程序是中心”；“二是在全部审判程序当中，第一审法庭审判是中心。”[2]以审判为中心的刑诉制度改革的目标就是要“强调审判阶段的核心地位”，“确保庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判方面发挥决定性作用”，“充分保障当事人及社会公众参与诉讼”；[3]其在形式上要落实“三个中心”：“审判是整个刑事诉讼程序的中心”“一审是整个审判体系的中心”“法庭审判是整个审判程序的中心”；[1]54其核心机制是“统一刑事诉讼证明标准”[4]。“根本目标是让法庭实现人权保护优先的司法理念，而非简单的重视法庭、重视审判”[5]116。

通过梳理刑事诉讼审判中心主义的理论成果，可以发现，刑事诉讼审判中心主义有三个明显特征：一是要在由立案、侦查、起诉、审判等多个刑诉程序环节组成的“线型结构”中确立审判阶段的核心地位；二是要通过统一刑诉证明标准、充分保障当事人及公众参与刑事诉讼的机制和手段，实现刑事庭审实质化和公正裁判；三是在打击犯罪和保障人权两者难以兼得时的抉择中，贯彻人权保障优先的司法理念，毕竟，错判一位无辜者入罪比漏判一个犯罪者的负面影响更大。

(二)扬弃与修正：行政诉讼审判中心主义内涵的理性预设

与刑诉领域相比，第一，行政诉讼审判中心主义要旨不在于处理诉讼各阶段之间的“线型关系”，而是要优化法院的行政审判权、原告的诉权、行政机关的行政权等法权间的“网状结构”，保障行政案件审判和裁决的公正性、公信力。行政诉讼程序各阶段之间的“线型关系”，审判阶段处于天然的核心地位，只是在每一阶段都要注意和克服行政机关的行政权对法院之审判权的干扰，以及原告的诉权对法院之审判权的不信任问题。因此，行政诉讼审判中心主义的第一要义，是要“拓展了行政审判权的运作空间、优化行政审判权的运行环境”[6]，达到行政机关不能干涉法院的审判权、行政相对人信任法院的审判权的目的，凸显法院行政审判权的权威性。行政诉讼庭审实质化，不是由直接言词审理、证人出庭作证等表象决定的(尽管这些原则和程序也很重要)，而是由法院能否独立行使行政审判权决定的。与刑诉中“犯罪事实是在法庭审判中‘竞争’出来的法律真实”[5]117不同，行政诉讼案件事实主要由被告“坦白”出来。如果在法院的审判权与被告的行政权的结构中，审判权处于不独立乃至“低行政权一等”的地位，则行政主体“坦白”就是不可能的，可见，优化行政诉讼法权结构极其重要。

第二，在证据制度方面，与刑诉领域相比，行政诉讼审判中心主义不在于强调统一证明标准，而在于完善举证责任分配制度、证明范围、证据能力和证明力规则，使行政诉讼个案的证明过程透明化、责任分配合理化。其一，“行政事务复杂多样，行政行为的性质很难用几类可以概括，在此基础上确立的证明标准定难以具有周延性”[7]，遑论统一证明标准。其二，现代行政法是平衡法，“其制度基干是非对称性平衡的行政权责/公民权利配置格局，其制度基调是促成行政主体与公民法律地位的总体平等”[8]22。行政程序中，相对人处于被管理的弱势地位；行政诉讼程序中，通过行政诉讼举证责任分配制度和对被告广泛的证明范围的要求，能够扭转相对人原先的弱势地位，触及行政诉讼当事人间法律地位“理想状态那一瞬间”[8]26的平衡点。其三，证据能力和证明力规则的完善，能够避免证明力无序反制证据能力现象，防止法官自由裁量权的滥用。[9]

第三，行政诉讼审判中心主义的根本目的是要实现对相对人(即原告)的权益保障。行政诉讼审判中心主义的根本目的是由行政诉讼根本目的决定的。尽管关于行政诉讼目的聚讼纷纭、莫衷一是，但即使行政诉讼目的多元论者也承认，行政诉讼目的“最终归结于行政诉讼的终极目的——基本人权的保障”[10]48。以行政诉讼结构改革实践为视角来考察，则更是能够形成行政诉讼的根本目的是保障行政相对人的合法权益的结论，[11]行政诉讼审判中心主义自然不能背离之。为了保障行政诉讼原告的基本人权，在程序和形式方面，凡是符合起诉条件的行政案件都要能够顺利进入行政诉讼的审判程序；凡是进入行政诉讼审判程序的行政案件都要得到公正的审判；凡是涉讼的当事人都有权利向行政庭陈明案情、提出证据、说明理由、进行辩解；凡是经过审理的案件，法院都要作出符合诉讼基本原理的裁决。

二、我国新行政诉讼法对审判中心主义的有限遵循

(一)新法对行政诉讼法权结构的改造基本符合审判中心主义的标准

行政诉讼法权结构是指原告诉权、行政主体行政权(即行政主体作为被告时仍享有的行政权力)、法院的行政审判权之间的关系和架构。我国1989年行政诉讼法第1条集中体现了当时对行政诉讼中法权结构的认识和安排(尽管通常认为该条是关于行政诉讼目的的规定)。不过，并不符合审判中心主义的要求，其有明显的不足：第一，要求法院“正确审理行政案件”，违背了诉讼证明属于“历史的证明”，而非“科学的证明”的属性；第二，要求法院既是行政机关依法行政的维护者，又是其监督者，逻辑上矛盾，实践中很难拿捏适中；第三，要求法院维护行政机关依法行政，不可避免地在有些情况下与行政机关形成“统一战线”，压制了原告诉权的伸展，违背了裁判者的中立性原则和国家权力分立原则。

我国新行政诉讼法之前，行政诉讼中法权结构的这种“非规范性”，造成了对原告诉权的严重冲击：原告诉权经常受到并不符合司法规律的对待。譬如，当原告诉讼请求不能成立，行政决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序时，法院将作出维持判决。以法谚“没有当事人就没有法官”的诉讼基本原理来审视，这显然是违反司法规律的判决形式。行政诉讼中行政机关不能是原告，也不能提起反诉，其没有提出诉讼请求，法院“维持判决”根基在哪里？理论上来说，“凡是法院对诉讼请求不支持的，都应驳回诉讼请求”[12]，要“以驳回诉讼请求判决全面取代维持判决、确认合法判决、确认有效判决，重构行政诉讼否定性判决制度”[13]。原告诉权面临法院的审判权和被告的行政权的双重挤压，行政案件“立案难、审理难、执行难”、原告败诉率高成为新法之前的常态。

我国新行政诉讼法第1条改变了旧法中的这种法权结构。其一，“公正”成为审理行政案件的首要目标。“公正的审判”须满足“自然正义”原则的要求，对于“公正的行政审判”尤其需要注意的有：审判者不应支持或反对没有证据证明的见解；审判者只在两造均在场的情况下听取意见。[14]在庭审实质化下，旧法行政诉讼制度中的法权结构必然变迁，法院的审判权成为行政审判的主导力量，诉讼两造的法律地位趋向平等。其二，新法规定行政诉讼具有解决原被告利益之争的目的和功能，行诉两造的法权结构汲取了民诉两造结构的合理内核。这说明行政主体代表的公共利益“不是个人利益的抽象总和，也不是个人利益的简单相加，公共利益和个人利益存在着矛盾”[15]，行政诉讼解决行政争议的这种“民诉化的返祖倾向”，不是真的要回归民诉理念，而是行政诉讼审判中心主义的体现。其三，新行政诉讼法果断删除了旧法“维护依法行政”的内容，直白地强调了法院行政审判权对行政主体行政权的监督、制约和审查。

(二)新行政诉讼法修订的证据制度暗合了审判中心主义的诉求

与刑事和民事诉讼证据制度相比，行政诉讼证据制度特别难以贯彻审判中心主义。行政诉讼两造在证据资源、举证能力等方面天然悬殊，差异极大，现代行政法又要求行政行为须“先有证据、然后决定”，到了行政诉讼阶段，审查被诉行政行为合法性天然地成为行政审判的重心。新行政诉讼法第34条不仅要求被告对作出的行政行为负有举证责任，且要求被告提供作出该行政行为所依据的规范性文件。“这种证据来源的分配比例以及主要证据提供者的特殊身份必然会影响到行政审判中对于证据采纳的比重和倾向”[16]15，即行政诉讼被告提供绝大部分证据，行政审判主要采纳被告提供的证据。随着我国政府依法行政状况质的飞跃，来源于行政程序的行政诉讼证据，通常已经具有真实性、合法性、关联性。行政诉讼证据的特点，没有给审判中心主义留下多少运行的空间。

但是，“通常”不等于“总是”。法官的心理定式以及传统成见往往又误以为行政诉讼证据的这种“通常”就是“总是”。“鉴于此种隐性弊端的存在，行政诉讼中就更需要引入庭审中心主义的理念”[16]15，以实现公正的行政审判，切实保护行政诉讼原告的合法权益和基本人权。新行政诉讼法以审判中心主义为引领，为了克服“此种隐性弊端”，精心设计了第33条第2款：“以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据”。所谓“以上证据”，是指同条第1款列举的八类证据(即证据的法定种类，其不是本文的旨趣，因而不赘述)。第33条第2款是对1989年行政诉讼法第31条第2款的修订，旧法第31条第2款是：“以上证据经法庭审查属实，才能作为定案的根据。”两相比较，新法用“认定案件事实”取代了旧法之“定案”二字，足见修法者的良苦用心：“定案”是终局性的，因而法庭审查属实的符合证据法定种类的证据，涵摄了对证据能力和证据证明力的双重认定，易言之，涵摄了对证据“三性”的全面认定。而“认定案件事实”是中间性的表述，即法庭审查属实的符合证据法定种类的证据，该证据的证据能力，以及证据的真实性和合法性，而尚未认定案件的关联性。

新法第33条第2款对证据证明力不作规定，对于行政诉讼中贯彻审判中心主义而言，具有非常重要的意义。如果法律直接规定了证据的证明力，则是类似于欧洲中世纪法定证据制度的做法。法定证据制度不是现在所言的证据的法定种类。法定证据制度是对法官不信任的产物，是法律对证据的证据能力和证明力都加以明确规定的制度。譬如，法律明确规定，成年男子证言的证明力比成年女子证言的证明力更强。法律直接规定证据证明力，不仅会经常出现类似“成年男子证言比成年女子证言证明力更强”这样的荒唐内容，且会使审判中心主义化为海市蜃楼。证据的证明力不是立法者凭借逻辑思考与理性预设就能完成的任务。明智的立法者不会制定法律规定证据证明力，而会承认证据证明力是庭审法官自由心证的“自留地”。不过，庭审法官自由心证也是需要客观物理性基础的，那就是法庭审理的实质化。前文提及的两造出庭、直接审理、言词审理、证据当庭出示、证据当庭质证等制度、原则、程序，都是庭审实质化应具备的要素。

(三)新行政诉讼法对原告基本人权的保障与审判中心主义的目标一致

行政诉讼“最终归结于行政诉讼的终极目的——基本人权的保障”[10]48，我国新行政诉讼法对行政诉讼中法权结构和证据制度的改造，都是加强对原告人权保障的体现。前文已述，行政诉讼审判中心主义的根本目的也在于此，因而新行政诉讼法中加强保障原告基本人权的法律规范，往往都与审判中心主义相关。一方面，新行政诉讼法保障凡是符合起诉条件的行政案件，都能够顺利进入行政审判程序。主要包括：第3条构建了诉权保障制度；第51条、第52条构建了立案登记制度及其方法、程序、救济机制。另一方面，新行政诉讼法保障凡是进入行政诉讼审判程序的行政案件，都能够得到公正的审判，作出符合司法原理的判决。主要包括：第53条构建了对部分行政规范性文件一并审查制度；第55条完善了回避制度，使其更具可操作性；第59条完善了审判秩序保障制度；第61条构建了行政民事交叉案件“一并审理”制度；第69条废止了旧法的维持判决类型，修订为驳回原告诉讼请求判决，使判决类型体系更加科学、合理，符合司法原理。

三、行政诉讼审判中心主义诉求下适用新行政诉讼法时应特别注意的问题

第一，新行政诉讼法第1条在优化行政诉讼法权结构的同时，也存在漠视审判中心主义诉求的情况，进而可能减损法权结构的规范性。新法第1条增写了“解决行政争议”作为行政诉讼法的目的之一，这是把双刃剑。一方面，可以是行政诉讼审判中心主义基石性法律依据之一，使得行政诉讼的构造与运行，能够较多地汲取民事诉讼的庭审要素，直接言词审理、法庭辩论、证据质证认证等庭审实质化要素的质量会随之显著提高；另一方面，也为行政诉讼过程中过度追求“案结事了”，以及大量以调解的方式结案，开了方便之门。实际上，“解决行政争议”仅是行政诉讼效果的附随产物。尽管行政审判权与民事审判权、刑事审判权在中立性、终极性、亲历性等方面是一致的，但“行政审判权是一种由法律赋予法院在当事人提起行政诉讼后，对行政行为进行重新审查的权力，体现为一种受外在程序规则限制同时又兼具政治性的相对有限的权力形态”[17]。据此可见，行政审判权不是为解决行政争议而生的权力，而是为了审查行政权、保障原告的合法权益和基本人权而生的权力。“解决行政争议”作为行政诉讼的目的之一，有可能打破行政诉讼脆弱的规范意义上的法权结构。

第二，新行政诉讼法第34条第2款赋予了行政审判庭审法官判断证据证明力的权力，体现了审判中心主义的理念，但是，切不可忘记“物极必反”的可能性及其带来的弊端。明言之，庭审法官有权在个案中判断证据的证明力，可能会出现证明力反制证据能力的现象。证据证明力反制证据能力现象打破了两者关系的基本格局，庭审中须谨慎运用。证据能力与证据的证明力的通常关系是，“证据能力判断在前，证明力判断在后”，证据能力决定证明力。[18]《美国联邦证据规则》第403条是这种“谨慎运用”态度的典型：“相关的证据，如果具有不公正偏见、混淆争议或误导陪审团的危险，或对其过分拖延、浪费时间或无需出示累积证据的考虑，在实质上超过其证明价值时，亦可被排除，不予采用。”法官拥有利用证据证明力反制证据能力的权力，但须从证据误导陪审团的程度、效率性、提出的必要性等多个维度，严谨判断特定证据证明力是否能够反制证据能力。[19]一句话，以审判为中心的行政诉讼证据规则，同时也是对庭审法官的挑战。

第三，行政诉讼审判中心主义的规范性要约束新法中的一些“跟风条款”。譬如，新法第82条至84条构建的行政诉讼简易程序。说其是“跟风条款”，一方面，行政诉讼简易程序弊端明显，有以牺牲当事人的程序权利换取诉讼经济的结果之嫌。[20]另一方面，在德国、法国，以及我国台湾地区，都是因“案多人少”而迫不得已构建了行政诉讼简易程序，而我国建立行政诉讼制度以来，案件数量一直徘徊不前，“案多人少”窘境并不突出。法院在适用简易程序审理行政案件时，定要铭记“以审判为中心的诉讼制度改革”的内在要求。特别是第82条第1款将政府信息公开案件列入其中，法院在适用简易程序时须非常谨慎。毕竟，将政府信息公开案件列入第82条第1款，立法程序仓促，未说明理由；逻辑上与另外两类案件也不协调。[21]在法院按照普通程序审理案件质量仍不高的情况下，[22]若将来大量适用简易程序审理政府信息公开案件，情况将会更糟。

综观全文，我国新行政诉讼法的实施，为以审判为中心的行政诉讼制度改革带来了绝佳的际遇。但是，“金无足色，璧有微瑕”，其亦尚存不少问题。期待以上研究能够引发更多的学者投入到对新行政诉讼法与审判中心主义关系的研究中来，为推进以审判为中心的诉讼制度改革，增添行政诉讼理论的力量。

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〔责任编辑：马琳〕

[中图分类号]D925.3

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)05-0096-05

[作者简介]葛先园(1971-)，男，安徽六安人，副教授，博士，从事行政法学与行政诉讼法学研究。

[基金项目]安徽省高校人文社会科学研究重点项目“新行政诉讼法背景下司法化解行政纠纷的规律与路径研究”(SK2016A0006)

[收稿日期]2016-02-01