戴梅菲

【摘 要】基础设施是社会赖以生存发展的物质条件。引入BOT方式，一方面使政府面临的基础设施建设资金不足的状况得到一定的缓解，另一方面也有利于引进先进的技术和管理经验，对加快基础设施的建设有着非常重要的作用。然而，BOT项目也有其自身的特点，项目风险高，各方协调困难，政府作为重要的干系人，应该找准自身角色，发挥应有的作用。通过对国内外典型项目中政府在BOT项目融资中发挥的作用进行分析，为在BOT项目中政府的角色定位提出了建议。

【关键词】BOT；政府；角色定位；案例

0 引言

BOT（Build-Operate-Transfer）项目融资是1984年由土耳其总理首次应用于土耳其公共基础设施项目中，之后便得到了世界各国的关注和应用，是为大型项目筹资而采取的一种国际流行项目融资方式。BOT项目主要是体现公共部门和外商或者私营企业之间的合作关系，政府在项目中扮演着举足轻重的角色。在此背景下，研究政府在BOT项目中的地位和作用，对BOT项目的成功建设和运营有着很重要的作用。

本文列出了三个比较典型的BOT融资项目的相关背景、融资方案、政府给予的优惠和担保及项目运营状况，对其进行对比分析，进而引出关于BOT项目融资中政府的角色定位的建议。

1 典型BOT项目分析

1.1 英法隧道

1994 年投入运营的英法海峡隧道横穿多佛海峡，连接英国多佛尔和法国桑加特，全长约50 km，其中37.2 km 在海底，12.8 km 在陆地下面。

该项目发起人是欧洲隧道公司，与1987年与英法政府正式签订特许协议，特许期为1987年—2042年（后增至2086年），是本世纪为期最长的BOT项目。

1.1.1 项目融资方式

英法隧道融资结构[1]如下图1所示。项目发起人是欧洲隧道公司，其所有权结构是一个双重跨国联合体结构，由英国的海峡隧道集团（CTG）和法国的法兰西曼彻公司（FM）组成。欧洲隧道公司考虑到建筑成本、通货膨胀及净融资成本等，预估需要48 亿英镑来建立这一隧道系统[2]。为了满足这些成本及可能的成本超支，欧洲隧道公司计划融资60.23亿英镑，且计划融资结构为股权（CTG：79%； FM：21%）10.23亿英镑，债务（辛迪加贷款）50亿英镑。而实际上，英法隧道的筹资总额为103亿美元，是目前为止由私营团体筹款最大的基础设施项目。

1.1.2 政府对项目的优惠及条件

英法政府不提供任何担保，且对欧洲隧道公司提出三个条件：（1）项目建设、筹款和经营的一切风险由欧洲隧道公司自行承担；（2）该项目按有限的追索权，项目资金100%由私营团体筹集，其债务由项目的受益来偿还；（3）欧洲隧道公司必须筹集20%的股票，即18亿资金。

政府给项目提供的优惠条件：（1）项目在运营期间商业自由，无二次设施（即在38年内不设连接英法两国的设施）；（2）自由确定通行费；（3）特许期（包括建设期的7年）为55年，后增至99年。

1.1.3 运营状况

实际情况不容乐观。项目运营延迟（施工工期延误、英法两国政府的营运许可证书延迟发放）使得现金流延迟，带来了巨大的财务负担；同时，两国的轮渡和航空公司大幅度削减票价引发了一场价格大战，迫使洲隧道公司降低票价；另一方面，铁路利用水平比预期要低，铁路使用收入也低于预期；再者，利润的缺口也使欧洲隧道公司违反了贷款协议中的一些条款，使其不能继续使用剩余的信用额度，更加恶化项目的现金危机。

最终在2006 年，欧洲隧道公司提出了破产保护申请，并于2007年得到了破产保护批准。2007年6月欧洲隧道通过公开换股，债务重组成功。同年7月，欧洲隧道集团首次在巴黎和伦敦证券交易所上市交易，将替代欧洲隧道公司负责英法海峡隧道的经营。

1.1.4 政府在该项目中作用分析

造成英法隧道项目严重亏损的现状，政府有着不可推卸的责任。

（1）政府没有对该项目提供足够的支持。一些本该由政府和项目部门共同分担的风险全部都由项目公司独自承担（如项目唯一性风险和项目审批延误）。两国政府承诺2020 年之前不兴建第二条竞争性的固定海峡通道，给与项目公司自主定价的权利，但这种担保并不起实质性的作用[3]，当英法轮渡和航空公司打起价格战的时候，欧洲隧道公司不得不大幅降价，两国政府在此时并没有给予任何支持。另外，施工结束后，政府部门又延迟发放欧洲隧道营运许可证书，使得现金流延迟。

（2）政府部门对该项目缺乏足够的监管和引导。施工方TML联营体本身也是欧洲隧道公司的股东，其主要目的是在建设施工过程中获得可观的利润，导致施工合同报价高昂。

（3）政府部门在项目前期没有对建设方案进行足够的调查分析。在项目建设期间，两国政府要求增加安全管理和环保措施，导致建设成本大大增加。

1.2 马来西亚南北高速公路

马来西亚南北高速公路项目全长912公里，南邻新加坡，北靠泰国，最初是由马来西亚政府所属的公路管理局负责建设，但是在公路建成400公里之后，由于财政方面原因，政府无法继续建设下去，只能采取其它的融资方式使项目最终完成。在众多方案中，马来西亚政府选择了BOT融资模式。

马来西亚政府和马来西亚联合工程公司签署了特许经营权合约，特许协议在1988年签字，期限从1988年——2018年，为期30年。由马来西亚联合工程公司组建的一个新公司——南北高速公路项目有限公司作为项目公司，负责该高速路的筹资、设计、建造与经营，该公路于1994年2月建成通车。

1.2.1 融资结构

马来西亚南北高速公路总投资为20.7亿美元。项目资金构成中，股本债务的比率为10：90，股本金3.39 亿美元，发起人本金9000万美元，其他股东本金2.8亿美元，政府贷款6.5亿美元。英国投资银行——摩根格兰福作为项目的融资顾问，为项目组织了为期15年、总金额为9.21亿美元的有限追索项目贷款，其中，马来西亚银团提供贷款5.81亿美元，国际银团提供贷款3.4亿美元。融资结构图如下图2所示。

1.2.2 政府担保

该高速公路项目获得了很高的政府担保：

（1）政府为项目公司提供一项总金额为6000万美元的从属性备用贷款作为信用支持。

（2）政府向项目公司提供最低公路收费的收入担保，即无论在任何情况下，如果公路交通流量不足，公路的使用费收入低于合约中规定的水平，政府负责向项目公司支付其差额部分。

（3）马来西亚政府还授予项目公司一条现有长309km的高速公路的经营权，该路的通行费收入每月达200万美元。项目公司无须购买该路段，但必须根据合约对其公路设施进行改善。

（4）马来西亚政府提供了外汇和利率担保。若汇率的降低幅度超过15%，由政府补足其缺额。若贷款利率上升幅度超过20%，由政府补足其还贷差额。

（5）在收费方面，高速公路的通行费率由政府和项目公司共同确定。项目建成后，每辆车每公里收取通行费0.05马来西亚元，1992年提到0.075马元，1995年提到0.1元，此后提价将与国家消费物价指数相联系。

1.2.3 运营状况

马来西亚联合工程公司可以获得两方面的利益：第一，根据预测分析，在特许权期间可获净利润价值大约两亿美元；第二，作为总工程承包商，在7年的建设期内从承包工程中可获净税前利润价值大约1.5亿美元。

1.2.4 政府在该项目中作用分析

马来西亚政府采用了BOT融资的方式，分别从市场、金融、利率、完工等各个方面为高速公路项目提供了很高的担保，有效地保证了项目公司的权益，从而确保了项目的顺利进行。特别是政府在特许权合约中关于最低收益的担保的条款，成为该项目非常关键的一个条件。

如果拿马来西亚南北高速公路项目和英法隧道项目做比较，很容易发现两个项目中政府给予的担保完全相反——即一个几乎没有优惠条件，一个提供了很多的优惠担保，甚至在车流量这种极易受外界影响的方面，马来西亚政府也提供了最低收入担保。这样一来，使得项目公司的风险大大降低，有利于增强项目公司的信心，对于项目建设是极其有利的。

1.3 广东廉江市自来水厂项目

广东廉江市城区人口11万，是湛江市属下的县级市，日用水量大概2.1万～2.2万立方米，原有两座水厂产水已能满足全城生产和生活用水需要。只是由于水厂设备原因，所产自来水水质稍差，为提高饮用水水质就须购建先进设备对水厂进行技术改造。但廉江市财政缺乏基础建设的资金，由此，廉江市政府让市自来水公司自己筹集资金建厂。

1997年7月2日，广东廉江市自来水公司与中法水务投资有限公司签订了《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期为30年，从合同签订到1999年底首期日产10万立方米的塘山水厂建成，廉江市自来水公司以此获取了引资奖金473826.65元。遗憾的是，这项“成功”的引资，却未产出任何经济效益和社会效益。

1.3.1 融资情况

中法水务与廉江自来水公司签订《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，合营期为30年。根据该合同及其补充合同的约定，双方总投资1669万美元，中法水务和自来水公司分别出资60%和40%。自来水公司以日产2万吨的旧水厂、新水厂土地及原水管道估算作价670万美元投入合资公司；中法水务则投入1000万美元现金，主要用于塘山水厂的建设。

1.3.2 政府对项目的优惠条件

（1）对廉江自来水公司用合资公司水量作出规定：廉江市自来水公司在塘山水厂投产的第一年每日用水量不得少于6万立方米，第二年每日购用水量不得少于6.5万立方米，第三年每日购用水量不得少于7万立方米，第四年每日购用水量不得少于8万立方米。

（2）对水价规定：起始水价为1.25元人民币（原水费和增值税另计）。在两次调整水价之间的一段时间内，如因“合作公司”无法控制之原因（包括汇率变化），而非由于“合作公司”内部管理不善造成“合作公司”主要成本、费用或负债突增，“董事会”有权要求政府有关部门增加水价。塘山水厂投产后每年水价要按廉江中法供水有限公司规定的公式递增水价，水价增幅为8%-12%。

（3）中法水务投产后，廉江不得再建其他水厂。

1.3.3 运营现状

1999年底建成的首期日产10万立方米的塘山水厂一直未供水，至今搁置未用。2009年11月26日，塘山水厂被广东省廉江自来水公司以4500万元收购。

1.3.4 政府在该项目中作用分析

在项目中，政府可以利用其支配权，对投资者施以一定的政治、经济方面的优惠。而对于这个项目的不平等的合同，廉江自来水厂根本不敢履行，导致了后来的空置。

对廉江市政府而言，合同的签订太过草率。关于供水量4年递增的规定根本不符合廉江供用水量的实际。仅11万人口的廉江市显然消化不了8万立方米/日的供水量。当时廉江市已有两座水厂，一是2.7万立方米/日的旧水厂，一是1996年市政府批准建立的4300立方米/日的水厂。显然两座水厂的日供水量已能满足廉江市市民用水量的需要。按合同中规定年日用水量达到8万立方米差距太大[4]。

另外，地方政府完全忽略法律法规。《合同》中关于水价的相关规定完全违反了《中华人民共和国价格法》相关规定。《价格法》第二十二条：“政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。”该合同约定的起始水价较高，约定固定提升水价以及水价随物价指数、银行汇率的提高而递增是十分不合理的。

综上两点，廉江市政府是在对BOT项目融资和相关法律、法规不太了解的情况下与中法水务签订合同的。法方正是基于这一点，充分利用其政府公关手段，故意规避有关法律和行政法规，以牟取暴利为目的而签订违法合同。可见，公共部门加强对相关法律法规及基础设施的引资方式、方法的了解尤为重要。

2 结论和建议

通过对以上三个项目中政府对项目的影响分析和查阅BOT融资相关资料，认为政府在BOT项目中应注意以下几点：

（1）不可错误的认为BOT模式就是把项目中存在的所有风险都转移给项目公司。事实上，让任何一方，无论是工程企业还是公共部门承担其无法承担的风险，一旦发生风险又缺乏控制能力，必然会降低公共设施或服务的效率和增加控制风险的总成本。所以，BOT项目融资应建立在互惠的基础上，只有在利民的同时，又给投资公司带来可观利润，才可以引进更多的先进技术和管理，才有利于基础建设的更快更好的发展。

（2）不要试图去签订一个不平等条约。BOT项目融资应建立在平等的基础上，所有的不平等条约的最终后果都是处于劣势方的失信或利益的严重受损。上例中的廉江自来水厂项目便是一个典型代表，应该引起我们的重视。

（3）政府需协助好项目公司做好项目的市场预测，准确评价市场需求和收益风险。虽然市场预测往往由投资者来做，但政府对本地的市场需求情况和人们的经济情况是较项目公司了解得多的。政府若不做好市场预测，一方面，就有可能像中法廉江供水厂项目一样，政府出于完全弱势的地位；另一方面，就有可能像英法隧道项目一样，项目公司收不回其投资。

（4）政府还应给予法律和政策上的支持和监督。如制定适合BOT项目发展的宏观政策、规范BOT项目的操作流程、推进特许权协议规范化并督促各公共部门严格按照规范做。在廉江供水项目中，地方政府忽视相关法律造成的财政损失是应当予以重视的。我国在BOT项目融资方面的法律法规还很不完善，政府应积极引进相关人才，推动我国在这方面法律法规的完善。

（5）政府对于最低担保问题应仔细研究。上例中比较成功的马来西亚南北高速公路项目中，政府对车流量提供最低担保。但我们不可简单的认为最低担保是有利于所有BOT融资项目的，最低担保的设计需针对不同的项目、结合地方特点给出。设计得不合理就变成了最低回报率，这在我国“43号文件”——《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》[5]中是明令禁止的。

【参考文献】

[1]王守清，柯永建.特许经营项目融资[M].清华大学出版社，2008，7：98- 99.

[2]李春好，曲九龙.项目融资[M].科学出版社，2004，8：262-263.

[3]王守清， 柯永建.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[Z].

[4]新华网.新水厂空置8年廉江市政府顶着骂名抗争8年. http：//news. xinhua net.com/local/2007-06/19/content_6260438.htm.2007-06-19[Z].

[5]国务院办公厅.关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知[Z].2002-09-10.

[责任编辑：杨玉洁]