民国时期职业教育学生资助政策研究

2016-02-17刘艳春李峻

职教论坛 2016年4期

□刘艳春　李峻

民国时期职业教育学生资助政策研究

□刘艳春李峻

摘要：在平民教育思想与共和执政理念的影响以及学生贫困与实业人才紧缺的双重压力下，国民政府通过制定包括免收学费、公费制度以及贷学金制度在内的学生资助政策，并随时局的变化而不断调整和完善，增强了职业教育的吸引力，有力地推动了职业教育的发展。国民政府的学生资助政策启示我们：必须坚持平民教育理念，加大对职业教育学生的资助力度；应该加强职业教育学生资助政策的法制化建设；加强智库建设，发挥“政策企业家”在职业教育制度建设中的作用；加强对职业教育学生资助政策的监督与评估。

关键词：平民教育；职业教育；学生资助政策

民国时期是我国职业教育的开端，也是职业教育发展的重要时期，职业教育的学生资助政策是其重要特色之一。政策的实施在当时的社会环境下产生了积极的影响，为后人留下了许多宝贵的启示。

一、民国时期职业教育学生资助政策的实施背景

民国时期职业教育学生资助政策的实施与当时的社会背景、思想文化、政治环境是密切相关的，是多种因素综合作用的结果。

（一）学生贫困与实业人才紧缺的双重压力

在民国时期，职业教育属于平民教育。“志望实业者，尤多寒苦之士。一般青年之志望入学者，卒以学费难筹不克入校。”一方面学生贫困，因学费难筹而上不起学。以广西为例，1912年“全部贫困户占总户数的比例高达76.4％。”[1]而另一方面，1895之后，以棉纺、煤、铁矿等为代表的近代工业开始持续发展，如1927—1937年间，工业产值平均每年增长率为8.4％。[2]实业的发展扩大了技术人才的需求，但在当时条件下，由于农村劳动力的素质低下，不能适应现代工业生产，因而出现农村剩余劳动力与工业实业需求之间的断裂，发展职业教育以实现工业发展与改善农民生活处境成为当时的社会议题。1931年，中华职业教育社在苏州举行专家会议，蔡元培等42人发表宣言称:“全国中学1139所，职业学校149所，仅占13％，全国中学学生234810人，职业学校学生16641人，仅占7％，需要与供给，相悬至此，无惑乎求事者示能得事，求才者坐叹无才。”[3]

在此背景下，国民政府开始将对职业教育关注的重点确定为资助学生入学，改善学生的就学处境，增强职业教育的吸引力。

（二）平民教育思想的影响

20世纪初，受欧美民主思想的影响，以蔡元培、张伯苓、晏阳初等人为代表开始提倡通过教育革新运动来变革学校教育从而改造社会。晏阳初、黄炎培等人认为“民为邦本，本固邦宁”，农民问题是中国问题的根本，而解决农民问题的根本出路就是要加强平民的职业教育，加强知识和生产生活实践的沟通，实现农村与农民的发展。因此，农民就是职业教育的对象。

黄炎培感于社会生计的恐慌，百业不良和广大青年学生的失学失业，提出“使无业者有业，使有业者乐业”的职业教育目标，确立职业学校的招生原则“应收寒素子弟求学，费用务使减轻”。他在1918年创办中华职业学校的时候将校址选在上海市西南区，就是因为“上海之西南各区，民之贫苦无业者，较他处为多。苟无相当之学校预为其培养其子弟，施以适宜之教育，恐失业者接踵而起。”[4]

为振兴农村教育，拯救凋敝的农村，根除乡间肃杀的气氛，晏阳初率先将教育从城市推向农村，对农民进行知识教育、思想教育以及技能教育。他将平民教育思想付诸实践，在不同省份创办平民教育实验，他先后创办的河北省定县平民实验县、湖南衡山平民实验县和四川新都实验县等，培养了大批技术人员，并对其他乡村建设和改造团体以很多启发。一年之中来自全国各地参观学习的人数达到3000人次，很多地方请求派遣技术人员和训练人员。

（三）民国初期的共和执政理念

辛亥革命结束了在中国延续两千多年的封建专制政体，基于“三民主义”的民主共和思想开始成为中华民国的执政理念。“三民主义”理念认为：关怀国计民生是治国为政的基石，如果平民百姓的衣食住行问题都得不到解决，国家就不可能长治久安，因此，“民生”是“一切历史活动的重心”。基于此，实业不再是“舍本逐末”的行为，而是成为一个救国救民的光荣事业，由于政府的支持，民国初年全国出现了兴办工商业的热潮，从而引起了社会职业观念与求学观念的转变，实科专业开始受到学生的青睐。如法政一科尤属热门，“招三百则千人至，招百人则数百人至”。[5]

同时，孙中山倡导“民权”思想，强调“非一人之国家，乃我人民的国家”，执政者需要有“共和精神”，维护人民的权利，并为人民谋取利益。1919年4月，蔡元培、范源濂、蒋梦麟等著名教育家在教育调查会议第一次会议上提出以“养成健全人格，发展共和精神”为教育宗旨。对“共和精神”的解释是“一、发挥平民主义，俾人人知民治为立国根本；二、养成公民自治习惯，俾人人能负国家社会之责任。”[6]孙中山认为：实现“民生”与“民权”是民族复兴的基础，因此，提倡发展教育，解决国计民生问题，政府要追求民主政治、为民服务，才能真正地实现“民族共和”。以三民主义为基础，民国政府开始推行一系列的政治改革方案，使民国初年的民风、士风以及社会的价值取向发生了变化，这成为职业教育学生资助政策不断完善的政治基础。

二、民国时期职业教育学生资助政策体系

国民政府针对当时学生贫困的实际情况，制定了职业教育学生资助政策，对职业教育学生的学费进行了不同程度减免，包括对学费进行全免及公费，颁发奖学金，学生通过成绩评定以及提供服务来取得贷金资格。

（一）免收学费制度及公费制度

1917年10月15日，教育部在北京召开全国实业学校校长会议，就实业学校的有关问题进行广泛讨论，形成了免除实业学校学生学费的决议，并制定了对偏远地区实行公费和普选奖励优秀生的详细规定。次年，教育部通咨实业会议议决实业学校学生给予公费办法，对广西、奉天、江西等的实业学校学生实行免费。1923年，第九届全国教育联合会大会通过《扶助无力就学之优良学生使得受均等教育案》，要求教育部通令“学校设免费额若干名，以待成绩优良之学生”。[7]

随着民国经济的发展，职业教育发展与职业教育生源的短缺之间的矛盾激增，全国范围内的以免费为原则的职业教育资助政策开始酝酿。

1926年，第十届全国教育联合会再次催促教育部，将“扶助无力就学之优良学生使得受均等教育案”，通令各省教育厅转饬各校切实遵行。1928年，舒新城、郑宗海等多位教育界人士在全国教育会议上提议实施教育免费和就学援助措施。

在教育界对学校免学费奔走呼吁的同时，社会各界对学费的议论更加激烈。1931年，邰爽秋、程其保、王书林等发起2884人参与的对约法草案国民教育篇之意见的签名活动，此份意见提议“教育机会一律平等，全国公私立学校设免费学额，全国各级学校应一律免收学费，保障教育经费”。[8]社会对教育公平和平民教育的关注，也直接影响到民国时期中等职业教育学生资助的建立和完善，形成了以免费为主，公费与奖学金等制度为辅的资助政策。1932年，国民党四届三中全会通过了确立教育目标与改善制度案，规定职业教育的免费原则，保障贫寒子弟的入学机会。

1930年后，职业教育学生资助制度开始了法制化进程。1932年颁布的《职业学校法》与1933年颁布的《职业补习学校规程》等法规都强调：公立职业学校免收学费，私立职业学校也能得到政府的适当补助。1936年出台的《各级学校设置免费及公费学额规程》将资助范围与自主额度更加明确化：“各校为奖励家境清贫，体格健全，资质颖异，成绩优良学生起见，设置免费及公费学额。中等学校及初高中及初高职，应设置全校15％以上之免费额。公费学额，除免收学费外，给予最低限度之膳宿、制服、书籍等费用。全国各级公立学校，除设置学额免费外，应一般设置公费学额。”[9]同年，中学初高中及初高职至少应设置全校学生数3％之免费额。

抗日战争全面爆发后，军工生产与后方建设物资紧缺，民族产业急需技术人才，如护理等，国民政府出台了相关政策，推动职业教育发展。同时，战争使大批青年学生失学，使得学生教育援助刻不容缓。职业教育的资助制度也得到进一步修订为“以免费为主并辅以公费、贷学金”的助学制度。

1940年9月，教育部公布《修正各级职业学校设置免费学额及公费学额规程》规定：“为奖助家境清贫、体格健全、成绩优良的学生，各级学校应设免费学额。”[10]1941年，教育部颁发《调整设置职业学校办法》规定，“职业学校免学费，增加公费生名额，以鼓励青年入学。”[11]1942年，教育部规定公立职业学校除一律免收学费外，设置公费名额应不低于30％；私立职业中学也应设置公费名额。1943年颁布各省编制该年度教育行政计划及教育文化费概算原则，重申在中等教育经费中，职业学校经费应占35％。此外，还针对新增设的各类职业学校一律实行公费制度，教育部颁布《非常时期国立中等以上学校及省私立专科以上学校规定公费生办法》规定：“1943年起，以上学校所招新生一律改用公费制度。国立、省立中等以上师范、医、工、职业学校学生按标准给以全部甲种公费。国立、省立中等以上理、农、文、法、商、中学及私立专科以上学校学生照比例给以乙种公费。”[12]1945年，根据行业发展需要，职业学校中农工医科学生享受公费的比例调整到80％，商科学生调整到40％。

抗日战争结束后，国民政府修订了战时的职业教育资助政策。1947年出台的《修正职业学校规程》提出：“职业学校以不收学费为原则，但遇必要时，得呈请主管教育行政机关核准征收，公立初级职业学校每学期以4元为度，私立者以6元为度，公立高级职业学校以8元为度，私立者以10元为度。”[13]同年国民政府教育部颁布了《国立中等以上学校及省立专科以上学校公费生办法》规定：“自民国36年起，各校所招新生，凡属师范生、保育生、青年军复学生、边疆学生、革命及抗战功勋子女、就学荣誉军人，均给予全公费生待遇，不受名额限制。公费生免缴学膳宿费全部费用。凡享受公费待遇的学生，在修业期间，其学业成绩有一项不及格者，应停止公费。”[14]通过政策调整，大批原沦陷区的职业学校得到了恢复与接收，全国还增设了一批职业学校。1948年上半年全国中等职业学校全公费生44700人，半公费生12756人。

（二）奖学金制度

1917年10月15日，全国实业学校校长会议提出了对职业学校普选奖励优秀生的办法。而全国范围内的奖学金制度建始于1931年，教育部公布的《关于中等以上学校设置奖学金案》提出：从1932年起，“各省市中学及中等职业学校，每年设奖学金2000名，每名每年给国币200元，由省市库支出。各省市镇数之多寡，视各省市之经费状况而定。”[15]但由于经费困难，此项政策在1934年开始被逐步取消。

“抗战”结束后，奖学金制度得以恢复。1947年《中华民国宪法》要求：“各级政府应广设奖学金名额，以扶植学行俱优无力升学的学生”，“而对师范生、保育生、青年军复学生、边疆学生、革命及抗战功勋子女、荣誉军人等仍实行公费生办法。”[16]同年，教育部颁布的《国立中等以上学校学生奖学金办法》规定，从1947年起“针对家境清贫的总前四十名新生设立奖学金名额，免缴学膳宿费的全部，凡获得奖学金的学生，每年考试总平均成绩不满70分者，取消其奖学金。”[17]

（三）贷金制度

贷金制度是免费制度和奖学金制度的补充，是学校针对家庭困难的学生实行的有偿奖励制度。民国时期职业学校实行的贷金制度，实质是学校普遍实行与生产劳动相结合，学生勤工俭学、半工半读，以生产收入来解决学生的学费，并对经济困难的学生给予特殊补助的资助制度。

民国政府的贷金制度肇始于1938年。而国民政府针对中等职业教育的贷金制度制定了详细的制度，1941年出台的《国立中等以上学校学生贷金暂行规则》规定：“战区学生膳食贷金与自费生补助膳食贷金都分甲乙两种。对贷金约请领、偿还制订办法。贷金学生平时每周应为学校服务3小时；学生成绩甲等，得免偿贷金；成绩及格、操行丙等则停发贷金。”[18]贷金制度的实施有了详细的操作规范。

三、民国时期职业教育学生资助政策的当代启示

国民政府针对职业教育的学生资助政策为经济困难的贫困家庭分担了子女的受教育费用，推动了当时的职业教育的发展，为民生的改善、公民权利的平等以及民族的复兴做出一定的贡献。1930年我国职业学校只有272所，学生数16641人；……1936年为494所，56822人……1945年为576所，102030人[19]。职业学校的增加和职业学校学生人数的增长，使全国文盲人数逐步减少，国民素质略有上升。同时，民国初期的职业教育学生资助政策，吸引了大量贫困子弟加入职业教育，促进了民族资本主义的发展，而抗战时的职业教育学生资助政策，为战时经济的发展提供了智力资源，为抗战准备了大量军事、技术人才，保障了战时经济发展秩序。

民国时期职业教育资助政策所历经的一系列探索和改革，为当代职业教育积累了丰富的经验。尽管由于当时的政治腐败导致一些政策难以真正落实，但政策理念与政策过程中的很多做法都值得我们借鉴。

（一）坚持平民教育理念，加大对职业教育学生的资助力度

尽管国民政府职业教育学生资助政策经历了数十年的变迁，但这些政策始终没有脱离平民教育的价值取向。在资助对象上坚持以贫困学生为主；在政策内容上既包括了免除学费，又包括了对生活费的资助，还有贷金制度，为学生顺利完成学业提供较为充足的经济保障；从政策重点来看，经历了普惠性资助到重点性资助，再到学业性资助的演变历程，为职业教育质量的提升做出了贡献。

“中国制造”要走向世界的关键在于拥有高素质的职业技术人才，这也是我国职业教育的发展瓶颈。如何吸引优秀人才投身到职业技术领域呢？首要问题是要增强职业教育的吸引力。无需讳言，职业教育作为平民教育的现实依然没有改变，职业教育的对象依然还是以平民家庭的子女为主。《2015中国高等职业教育质量年度报告》显示：2014届高职毕业生中有91％的学生是家庭第一代大学生，52％的毕业生家庭背景为“农民与农民工”，高于本科院校。可见，职业教育在促进教育公平、阻断贫困代际传递等方面的作用十分明显，职业教育作为平民教育和生计教育的本质依然没有改变。

正是基于这一基本国情，我们应加大对职业教育学生的资助力度。从2006年起，中央财政每年安排8亿元资金设立中等职业教育国家助学金；2015年12月7日，中共中央国务院颁布了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出：要着力加强教育脱贫，包括“率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施中等职业教育免除学杂费，让未升入普通高中的初中毕业生都能接受中等职业教育。加强有专业特色并适应市场需求的中等职业学校建设，提高中等职业教育国家助学金资助标准。”尽管如此，2013年，我国中等职业学校在校生就达到1920万人，高等职业学校在校生数达到775万人之多。根据赖文金等人的抽样调查，职业学校的贫困生比例达到21％以上。[20]按此比例计算，有相当一批贫困学生得不到有效资助。因此，我们需要清晰地认识到学生资助政策对职业教育以及农村家庭“脱贫解困”的重要作用，应逐步对所有接受职业教育的贫困家庭学生实行免费政策。

（二）应该加强职业教育学生资助政策的法制化建设

国民政府的职业教育学生资助制度经历了一个从临时政策向法律制度演变的过程，在这个过程中，职业教育法律法规日渐完备化与系统化。制度的法制化是保证制度有效性与连续性的前提和基础，民国时期的职业教育法令法规达20项之多，不但可以看出国民政府非常重视职业教育的立法，还保证了资助制度的权威性，得到较好的实施。基于此，学生资助制度得到了社会各方面的配合与努力，不但使资助政策发挥较强的制度效率，更是“使依法治教在理论和实践上均获进展，实现了中国职业教育在民主和法制道路上的实质性跨越。”[21]

“国家需要对教育中的人提供安全保障和无条件的经济支持”，[22]因此，国家应承担必要的公民的教育责任。2002年《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出要加快建立和完善中等职业教育贫困家庭学生资助政策体系，帮助贫困家庭学生顺利接受职业教育；《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：要大力发展职业教育，增强职业教育吸引力，完善职业教育支持政策，逐步实行中等职业教育免费制度，完善家庭经济困难学生资助政策。我国职业教育正处于规模与质量快速发展的关键时期，特别是在“深度扶贫”的政治导向下以及“扩大职业教育规模”的发展取向中，我们更需要加强对职业教育学生资助政策的法制化建设，规范和促进学生资助事业的发展，特别要通过法律的形式将中高等职业教育作为普惠性教育服务纳入基本公共服务范围，建立学生资助的公共财政保障机制，逐步扩大学生资助的覆盖率与资助力度，为推动职业教育规模的扩大与质量的提高提供法律支持，真正实现职业教育的本质。

（三）加强智库建设，发挥“政策企业家”在职业教育制度建设中的作用

智库是一种专门的政策研究、咨询机构，对于政策的可行性具有专业的判断。它不仅能根据现状发现问题，而且能通过判断运筹提出解决方案。政策企业家即“那些通过组织、运用集体力量来改变现有公共资源分配方式的人”。[23]政策企业家往往通过个人影响力或组织力量来架构民间和政府之间的联系，从而使政策得到及时调整。名人充当政策企业家，通过个人的影响力和专业能力以及组织的力量，来沟通民间和官方，这样才能使政策实施。

民国时期学生资助政策的出台、修订与法制化的过程都离不开以黄炎培、晏阳初等为代表的一批“政策企业家”的支持。从1928年舒新城与郑宗海等在全国教育会议上提议的免费教育和就学援助政策，到1931年邰爽秋、程其保与王书林等发起的2884人参与的对约法草案国民教育篇之意见的签名活动等。政策的出台或调整无不是在这些关注职业教育的学者、社会名人与政治家的不断奔走呼吁中实现的，“政策企业家”打通了职业教育界与政府之间的联系，职业教育的需要一旦发生变化，政策就可以快速做出反应。

当前，我们需要加强对职业教育研究团体的培育，吸纳关注职业教育的学者、企业界人士、社会活动家、政治人物等共同参与到职业教育的“智库”中来，可以为职业教育政策的不断优化提供专业化与组织化的保障。

（四）加强对职业教育学生资助政策的监督与评估

虽然民国中央政府大力支持职业教育发展，给予财政支持。但由于后来的战乱与政府的腐败，教育经费常用于军事支出，以及在使用过程中缺乏监督被私自挪用，加上政策监督机制的缺位，使得学生资助政策难以落实，政策效果大打折扣。

近年来，为促进职业教育发展，国家出台了若干法律、法规、政策，如我国从2006年开始就实施了中等职业教育学生资助政策，目前已从每年1500元提升到2000元，由于缺乏有效的监督机制，有些学校故意隐瞒这笔资助经费，造成部分学生失学。因此，必须通过完善职业教育学生资助政策的机制保障，推动政策落地。我们可以建立一个由教育部主导，多个部门组成的学生资助工作联席会议机制，通过这个机制各教育部门之间多通报有关情况，加强交流，增强政策的效率。

参考文献：

[1]庞济燎，曾凡贞.民国时期广西农民贫困问题再考察[J].广西地方志，2012（6）：49-52.

[2]刘红.我国百年中等职业教育学生资助制度述评[J].职教论坛，2011（22）:85-96.

[3]李蔺田，王萍.中国职业技术教育史[M].北京:高等教育出版，1994：135.

[4]中华职业学校概览[M].上海：中华书局，1922：21.[5]佚名.吾民国一喜一忧[N].时报·社论，1913（2）：27.

[6]教育调查会第一次会议报告[J].教育杂志，1919（5）：190.

[7][8][9][10][11]约法公布后之贫寒学生读书问题[J].教育杂志，1931（9）：25；27；31；31；31.

[12][16][17][18]中国第二历史档案馆编：中华民国史档案资料汇编·第五辑第三编·教育（一）[M].南京：凤凰出版社，2000：378，469，476，492.

[13][14][15]中央教育科学研究所.中国现代教育大事记（1919-1949）[M].北京：教育科学出社，1988：27，19，35.

[19]张晓冬，吴文华.国时期职业教育研究[M].郑州：郑州大学出社，2015：100-116.

[20]赖文金，黄铭珊.高职院校贫困生现状分析与对策研究[J].长沙航空职业技术学院学报，2013（1）：19-21.

[21]曲铁华，苏刚.民国时期职业教育立法特色及其启示[J].沈阳师范大学学报（社会科学版），2009（4）：1-5.