周　航，吴　卓

(扬州大学 法学院，江苏 扬州　225127)



小微企业融资法治主导型模式研究

周航，吴卓

(扬州大学 法学院，江苏 扬州225127)

摘要：反思小微企业融资政府主导型模式与市场主导型模式的弊端，提出我国应实行“法治主导型”发展模式。通过对小微企业的法律规制，能够有效矫正政府主导型模式与市场主导型模式的不足，为小微企业融资提供制度支持与法律保障；通过完善小微企业融资的法律制度，能够促使融资过程快捷简便，保证融资关系的安全与规范。

关键词：市场主导型模式；政府主导型模式；法治主导型模式

改革开放以来，我们国家成立了数以千万的小微企业，有的逐步发展成为大企业，有的因为生产、技术、资本等原因而破产倒闭，其中资本不足是导致小微企业昙花一现的重要原因。小微企业与国计民生密切相关，因此愈来愈受到国家重视。随着大众创业、万众创新国家战略的提出，如何进一步保障小微企业稳步、健康发展日益成为理论研究的热点，越来越多的理论研究者从不同学科、不同视角对小微企业融资存在的问题及其解决对策加以研究，并取得了丰富的研究成果。卓有成效的研究为国家制定相关扶持政策、为金融界创新融资产品、为小微企业自身建设提供了丰富的智力支持。但实际上，我国小微企业融资难的问题依然没有大的改观，如何系统性破解我国小微企业的融资难题，并构建我国小微企业的融资模式仍然有必要进行更深入的理论研究。基于此，本文尝试以小微企业的融资模式为视角，分析现在流行的政府主导型模式和市场主导型模式对小微企业融资的影响，在此基础上提出我国小微企业融资的法治主导型模式。

1小微企业融资的市场主导型模式

市场主导型模式主张以市场为主导，小微企业应自主经营，遵循私法自治原则，政府不应过多地进行干预。

1.1市场主导型模式国内外观察的理论总结

市场主导型模式国内外学者已有一定的研究成果，例如岳彩申的《民间借贷规制的重点及立法建议》(《中国法学》，2011年第5期)，杨秉龙、岳金禄的《民间融资的法律规制》(《中国金融》，2012年第5期)，突尼斯学者利姆·阿雅迪所著的《巴塞尔新资本协议与中小企业融资》(中国金融出版社，2012年11月)等都从不同方面主张市场主导型的融资模式。市场主导型是相对于政府主导型而言的，市场主导型的主要策略是充分发挥市场在融资实践中的基础性作用，重视利用现有的法律制度，政府一般不直接参与融资实践，而是间接观察，多制定激励性的融资政策，少强制性的干预，以保障公平合理的竞争环境。主要措施有：鼓励民间资本成立担保公司；建立中小企业上市制度；商业银行贷款利率市场化，鼓励民间资本成立民营商业银行和小额贷款公司；支持股票、债券市场为小微企业提供直接融资等。

1.2市场主导型模式的国外实践及其弊端——以美国为例

美国小微企业融资是典型的市场主导型模式，它的突出特点是政府较少对中小企业实行政策性贷款，而是主要依靠市场的力量来引导民间资本支持中小企业的发展[1]。在美国的经济发展过程中，政府尤其重视中小企业的发展，把中小企业同大型企业同等对待，因为美国政府通过就业等相关数据获知，中小企业在带动就业、拉动经济增长、促进科技创新等方面具有不可替代的作用，基于此，美国国会通过了扶持中小企业的法案《小企业法》。美国支持中小企业的目的在于保护自由竞争，保证国家全部经济体系的健康发展，从而推动整个国民经济的发展与增长，促进国家繁荣。依照此法律，美国政府成立了管理、服务全国中小企业发展的美国联邦小企业管理局(US Small Business Ad-ministration,SBA)。小企业管理局的主要职能是为美国中小企业提供融资担保，其并不干预商业银行对中小企业贷款的自主权。具体的操作步骤：中小企业先向商业银行申请贷款，商业银行自主决定是否贷款和是否向政府SBA申请担保。在接到担保申请后，SBA再根据申请人的行业、规模、用途以及其他情况决定是否给予担保[1]。当然担保是有一定条件的，比如需要一定的抵押，企业所有者必须实缴一定的资本金，所获得融资不得再次贷出或者用于非经营活动，贷款利率相比大企业的贷款利率要高，贷款期限一般也比较长，要有明确的还款计划等。虽然担保的条件相对严格，但是众多的中小企业还是通过此渠道获得了融资，而对于达不到担保条件的中小企业，小企业管理局还推出了直接融资政策，但是这些企业一般是科技型的中小企业，当然此融资规模很小，而且为了快速助力科技型中小企业成长，这一贷款政策的贷款利率也比市场利率低一些。

美国政府对中小企业的融资支持主要着重于市场角度。政府特别重视对公平融资环境的培育，因此美国政府非常鼓励风险投资基金的发展。由小企业管理局批准成立的中小企业私人投资公司数量众多，私人投资公司可以为中小企业提供贷款。美国的许多私人投资公司都创办一些预期收益较高的风险投资项目，这些项目主要针对中小企业的创办、中小企业的科技创新或是那些在其他渠道贷款较难的中小企业。“美国政府还建立了SBIC(Small Business Invest-ment Company Program)计划，它通过美国政府所制定的优惠的融资政策，丰富了中小企业投融资体系，成为当时推动中小企业迅速成长的重要助推器。”[2]此外，在中小企业发展的成熟期还可以借助其本国发达的股权市场和债券市场进行直接融资，美国有比较完善的证券市场，其股票、债券的发行、交易和监管已经法制化和程序化，能够有效防范风险，且美国证券市场层次分明，中小企业选择较多，融资成功率较高。美国政府还通过一系列反垄断法案，倡导公平竞争，打击垄断，给中小企业创造了一个良好的经营氛围。

市场主导型模式虽然在很大程度上保障了政府施政的合法性问题，即政府不强制商业银行等资本市场为小微企业提供融资支持，但市场主导型模式的弊端也十分明显，主要是完全的市场主导型融资模式容易导致金融风险增大，在市场发挥基础性融资作用的同时，私人为追求利益最大化很可能产生道德风险和逆向选择。比如，小微企业投资公司的高利贷问题，在股票、债券市场快速融资后的资金使用问题，人为设置较高的融资门槛问题等。

2小微企业融资的政府主导型模式

政府主导型模式主张以政府的政策为引导，强化政府对小微企业融资环境的宏观调控，政府加强对商业银行等资本主体对小微企业进行资金支持的干预。

2.1政府主导型模式国内外观察的理论总结

国内学者以杨再平的《破解小微企业融资难最佳实践导论》(中国金融出版社，2012年8月)为代表，主张小微企业融资应在政府主导下进行。该书系统梳理了各国政府在破解小微企业融资难方面的法律实践经验，从一定理论高度总结出政府主导的“最佳实践”；公丕祥的《切实服务小微企业》(《人民法院报》，2012年3月13日)认为，人民法院应采取积极的司法介入，尽可能采取调解、协调、和解方式化解纠纷，在切实保障当事人合法权益的同时，帮助小微企业渡过难关。国外以日本学者福水健文的《日本中小企业政策的变迁》(《中国投资》，2007年第11期)为代表，文章分析认为，日本扶持中小企业的思路是先出台中小企业基本法，在其框架下制定相关政策，再制定具体的法律。这种模式在性质上属于政府主导型，日本、韩国即为该模式的典型。政府主导型融资模式的主要策略是充分发挥政府在融资实践中的宏观调控作用，政府往往直接参与融资实践，出台的政策多带有强制性，以体现政府在经济发展中的引领作用。主要的措施有：政府出资成立带有扶助性的政策性银行，直接参与小微企业融资贷款业务；政府出资成立担保公司和信用保险公司为小微企业融资提供保证和化解保证风险；放宽担保要求，扩大担保财产的范围；政府通过强制性政策使商业银行向小微企业进行放贷等。总之，政府主导型的融资方式，多体现政府的直接介入和政府的强制性政策。

2.2政府主导型模式的国外实践及其弊端——以日本为例

日本政府首先依据现实需求出台各类扶持小微企业融资的法律制度，然后依据法律出台各种政策和成立具体的机构，以此保证政策制定和机构设立的合法性，但本质上属于政府主导。

在日本，政府成立了专门为中小企业服务的政府金融机构，政府金融机构是由日本政府提供资金或由政府提供债务担保，原则上不接受存款的非盈利性金融机构，个别金融机构也有少量私人资本参与，但资金来源主要依靠政府。日本的政府金融机构总共有几十家，专门服务于中小企业的主要有国民生活金融公库、中小企业金融公库和商工组合中央金库三家[3]。三家金融机构业务有重合也有区别，中小企业金融公库和国民生活金融公库都向中小企业提供融资服务，两者的主要不同是前者面向规模较大的企业，后者面向规模较小的企业，而商工组合中央金库服务对象主要面向其出资团体和金库成员，是一般部门性金融机构。

日本政府对中小企业融资支持还有信用担保和信用保险制度相结合的双重保证，这是带有日本特色的政策：首先，政府出资成立信用担保协会，由信用担保协会对小微企业的贷款进行担保。其次，再由政府出资为主设立的中小企业综合事业团(信用保险金融机构)向信用担保协会进行保险。这种双层的保证制度既满足了没有充足抵押物的中小企业的融资需求，又化解了政府担保可能产生的金融风险，且这一制度满足了日本近三分之一中小企业的融资需求。在完善政府保证制度的同时，日本政府也鼓励商业银行能够向中小企业进行贷款，通过一系列扶持商业银行的政策来引导商业银行向中小企业放贷，相比于韩国强制商业银行向中小企业贷款的政策，日本政府在商业银行上的政策多带有激励性。

政府主导型模式在市场还不能有效发挥作用和市场机制还未建立的情况下，能够及时、高效地缓解小微企业的融资需求。但是和市场主导型融资模式一样，其弊端也十分明显，主要有：政策性银行的低效率和腐败问题；放宽担保要求和扩大担保财产的范围后，担保损失的承担和担保财产的实际价值是否具有担保价值的问题；政府直接介入市场易导致政府公司化的趋向和政府与民争利的情形出现；政府在融资过程中往往身兼裁判和运动员的双重身份问题等。

3小微企业融资新的路径选择——法治主导型模式探讨

我国特殊的社会制度与当下的国际环境决定了我国不能简单地套用美国的市场主导型模式或日本的政府主导型模式，而是应该借鉴国外小微企业融资模式的经验教训，构建一种适合我国国情的创新的小微企业融资模式——法治主导型模式，即通过完善立法、规范执法、公正司法使融资过程和融资关系在法律的规范引导下进行。在该模式下，小微企业作为独立的法律主体，小微企业融资作为法律行为，小微企业融资问题便转化为一种法律问题。构建小微企业融资法治主导型模式，有助于使小微企业的直接融资更规范、更稳健；有助于简化对小微企业的贷款程序；有助于拓展小微企业的民间融资渠道；有助于构建促进小微企业发展的法律支持系统，为小微企业融资和防范金融风险营造一个良好的法治环境。然而，目前我国小微企业融资的法治环境却不容乐观，具体分析和路径的构建主要有以下几个方面：

1) 小微企业融资问题的立法构建。我国《中小企业促进法》没有规定中小企业划分标准，也没有对中小企业特别是小企业做出具体的融资规定，立法不具有可操作性，更没有《中小企业法》作保障，其融资行为不能得到《担保法》《证券法》《保险法》等商行为法规制；同时《商业银行法》《贷款通则》《票据法》《农村信用社管理规定》等金融法律法规对小微企业融资支持力度不够。建立对小微企业的法律保障制度是发达国家的普遍做法，而我国至今没有为小微企业制定一部专门的法律。因此，建立保障小微企业健康发展的法律就成为我国亟需解决的问题，其中的法律规范必然应包含小微企业的融资规定。具体来说：第一，尽快制定《中小企业法》，对小微企业的划分标准作出明确的规定，塑造小微企业独立商人主体，调整小微企业内外法律关系，完善对小微企业的扶持制度及政府自由裁量的范围。这样法律的实施才具有针对性，政策的制定才具有合法性，从而保证小微企业依法独立自主融资。第二，完善现有的担保制度，扩大可担保财产的范围，创新担保方式，尝试以收费权进行质押来进行融资等其他担保方式[4]。同时，鼓励民间资本成立为小微企业担保的担保公司。第三，构建民间金融机构的准入和监管法律制度，在法律上给予民间金融机构获得合法地位的机会并通过市场准入条件设置，引导民间金融机构从地下转向地上，引导民间金融机构自觉接受法律的监管，以此减少信息不对称造成的金融风险。在此基础上，还应该完善税收优惠制度、经营风险保险制度和差异化的金融监管制度，具体的制度应该多设定激励性的规范，促使民间金融机构主动接受法律的约束，减少民间金融机构的逆向选择和道德风险，引导民间金融机构更多地服务实体经济的发展[5]。第四，完善商业银行和民间金融机构面向小微企业贷款的利率制度。在小微企业融资方面，由地缘、人缘等因素的影响，地区性的民间金融机构具有天然的信息优势[6]，而对于商业银行，往往不具备这种信息上的成本优势，其对小微企业的融资成本较高，因此可以适当地放宽商业银行贷款利率的浮动范围，稳步尝试利率市场化改革，对于二者的利率浮动范围和限制可以和小微企业融资从事的业务、融资金额和融资期限相关联，实行多样化的利率标准，从而使各类金融机构愿意为小微企业融资。但也要严厉防范高利贷现象，以维护小微企业的合法性权益。第五，完善股权、债券和产权交易的相关法律制度，合理有序支持小微企业通过股权、债券和产权进行直接融资，尽快完善股票市场分级制度，发挥市场对债券的评价制度，加快建设产权交易市场，在发挥市场机制作用的同时，法律也要加强监管，防止区域性金融风险。

2) 小微企业融资行政执法失范之法律规制。小微企业融资存在政府主导型的合法性危机问题与市场主导型的合理性危机问题。

对于政府主导型，小微企业本应具有法律独立性，而现实中因为接受公权恩惠，有被沦为公权附庸之虞，但公权本身也陷入合法性危机。如政府要求商业银行向小微企业贷款，政府承担担保责任，政府行为与法律规定相冲突。对于市场主导型，民法合理性困境表现为小微企业自主经营与民法自由精神是契合的，但这种契合的前提是市场充分的自由竞争，不存在垄断。但事实上，这种门槛到处存在：一是部分行业存在垄断现象，小微企业难以涉足；二是有些领域看似给小微企业提供机遇，却看得见进不去，而且因小微企业自身缺陷，进门之后一旦遭遇困难只能被迫退出。

所以，重构小微企业的融资模式以使小微企业融资过程中行政执法规范有序就显得极为迫切。党的十八届四中全会明确提出了全面推进依法治国的战略部署，因此，重大行政决策依法作出应是依法治国战略的题中应有之义，而且强化法律对市场的宏观调控作用也应必不可少。基于此，小微企业融资法律主导型模式应该成为我国小微企业融资的范式。通过法律构建，能够解决政策制定和实行的合法性问题，从而避免政府直接参与融资实践而导致的政府公司化和与民争利的问题，避免政府主导型融资导致的随意性过大、无法长期满足小微企业融资需求的问题，避免行政执法和行政利益纠缠不清的问题。同时，完善的法律监管措施，可以防止市场自发行为的盲目性、滞后性和不可控性，从而营造公平合理、充分竞争的融资环境。因此小微企业融资过程中的执法失范实际上是融资过程和融资关系没有全部纳入法律制度的问题，没有明文的法律制度规范，就会导致政府执法自由裁量权过大，政府执法触角延伸过长，所以构建小微企业融资法治主导型模式能够有效防范政府执法过程中的不合理和不合法行为，保证在小微企业融资过程中政府执法公平、公正与合理。在此过程中，一是需限制政府过度干预。政府应从直接参与到间接观察、从政策调整到立法规制或者制度设计、从短期到长期、从公法调整到私法诉求。二是克服纯粹私法自治。从小微企业融资的私法自治调适到渗透有行政机关作为的公法规制。

3) 小微企业融资案件中司法失序问题之法律规制。要严格强化公检法的独立办案意识，一是要禁止公检法直接参与扶持小微企业融资，不得充当裁判与运动员的双重角色，如采取司法措施帮助小微企业融资，因顾忌企业生存和社会稳定而不顾当事人意愿采取强制调解，法官主动联系企业提供司法服务等；二是要通过解释法律或者出台相关司法解释明确界定民间融资与非法吸收公众存款、变相非法吸收公众存款、非法集资行为的区别，给法院判裁小微企业融资案件提供明确指引，杜绝各地法院同案不同判和民众对此类案件质疑强烈的问题；三是加强小微企业融资案件中司法对法外讨债的执行力，禁止法院不作为、乱作为，充分维护债权人的合法权益。

4结束语

小微企业融资问题是一个复杂的社会经济问题，很难快速予以解决，相关的融资模式也是各有优缺点，各种融资模式的理论基点虽不同，但其中的具体措施可以相互吸收、相互借鉴，笔者提出的法治主导型模式宏观上为小微企业融资提供了新的路径选择，具体法律规制措施的制定仍是任重道远。

参考文献：

[1] 姚益龙.中小企业融资问题研究[M].北京：经济管理出版社，2012：99.

[2] 李明涛.美国中小企业多元化的融资形式[N].中国信息报,2009-05-06(008).

[3] 沈炳熙，高圣智.日本的中小企业金融政策[J].经济研究，2002(9)：53-60.

[4] 李裕琢.破解小微企业融资问题困境的法律对策[J].行政与法，2013(11)：122-126.

[5] 岳彩申. 民间借贷的激励性法律规制[J].中国社会科学，2013(10):121-139.

[6] 高凛.论我国民间融资的法律规制[J].江南大学学报，2013(6):31-37.

〔责任编辑： 张敏〕

Research on the mode of law-leading of small micro-enterprise financing

ZHOU Hang, WU Zhuo

(College of Laws, Yangzhou University, Yangzhou 225127, China )

Abstract:Based on reflections on the drawbacks of small and micro enterprise financing mode, government-lead ing mode, market-leading mode, this thesis proposes that China should implement “the rule of law leading” development model. Through the small micro-enterprise legal regulation, we can effectively correct inadequate government-leading mode of adjustment and market-leading model, provide institutional support and legal protection for the small and micro enterprise financing; through the improvement of small and micro enterprise legal system of financing, we are able to ensure financing process easy and fast, financing relation safe and standard.

Key words:market-leading mode； government-leading mode； law-leading mode

作者简介：周航(1989—)，男，山东平邑人，硕士生，主要从事民商法研究；吴卓(1991—)，女，山东莱芜人，硕士生，主要从事民商法研究。

基金项目：江苏省研究生科研创新计划项目“小微企业融资法律研究”(KYLX1317)；扬州大学学术科技创新基金重点资助项目(x2014131)

收稿日期：2015-11-22

中图分类号：F275

文献标志码：C

文章编号：1008-8148(2016)01-0067-04