蒋福东



推动全面从严治党向基层延伸的若干思考
——基于基层党风廉政建设的现实考察

蒋福东

（中共中央党校党建教研部，北京100091）

[摘要]推进全面从严治党向基层延伸，是回应群众呼声，维护群众利益，保持党同人民群众密切联系的必然举措，是全面从严治党的重要组成部分。当前基层存在着贪污腐败、执法不公乱作为、消极怠政不作为等问题。本文基于基层党风廉政建设的现实思考，从全面从严治党向基层延伸的意义、现状分析、实施路径等三个角度出发，为当前正确认识并贯彻落实基层全面从严治党提供一定的借鉴。

[关键词]全面从严治党；基层；延伸

习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出，要推动全面从严治党向基层延伸。基层直接面对群众，是党的执政根基。当前基层党风廉政建设相对薄弱，损害群众切身利益和贪污腐败问题易发多发，败坏了党在人民群众心中的形象，因此要认真纠正和严肃查处基层贪腐以及执法不公等问题，维护群众切身利益，让群众更多感受到反腐倡廉的实际成果。

一、推动全面从严治党向基层延伸具有重要意义

推动全面从严治党向基层延伸，是夯实党的组织基础，发挥基层党组织战斗堡垒作用的必然举措，有助于进一步密切党同人民群众的联系，解决群众身边的腐败问题和不正之风，增强人民群众的获得感，是实现全面从严治党的重要环节。

（一）推动全面从严治党向基层延伸有利于夯实党的组织基础

党的基层组织是党的组织基础。党章明确规定：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。”[1]截止到2014年底，中国共产党党员总数为8779.3万名，现有基层组织436.0万个，这些基层组织分布在城市街道、社区、乡镇、机关事业单位、企业以及其他社会组织中，党员涵盖了农民、工人、企业管理技术人员、党政机关工作人员、学生等各行各业的积极分子。党的基层组织犹如一条纽带，把千千万万的党员组织起来，使全党成为一个统一的整体，如果没有党的基层组织，我们党就会成为一盘散沙，毫无战斗力、凝聚力可言。也正是通过这些基层组织，发展党员、教育党员、管理党员的任务才得以完成，党的路线方针政策得以贯彻执行并转化为广大党员群众的实际行动。

（二）推动全面从严治党向基层延伸有利于密切联系人民群众

我们党的组织由中央组织、地方组织和基层组织构成，每一个组织都有其特定的使命和任务。由于基层组织需要经常和人民群众打交道，能够准确地熟知群众的意愿和要求，能够为上级机关制定政策提供可靠的依据，使决策更加科学合理，更加符合群众利益。我们党手中的权力来源于人民群众，权力取之于民，也应当用之于民，党的基层组织和

（三）推动全面从严治党向基层延伸是全面从严治党的重要环节

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央把党的建设作为治国理政的重要一环，作出了全面从严治党的战略部署。全面从严治党，重在全面。基层组织作为党的组织基础，虽然是权力的神经末梢，但不应成为从严治党的盲区，基层党员干部作为党联系群众的纽带，是最小的“官”，但不应成为从严治党的规避者。作为联系群众的最后一公里，基层党组织更应该成为全面从严治党的学习基地、实践基地，充分发挥组织作用，将全面从严治党精神传达到每一个党支部，每一名党员，基层党员干部更应该把全面从严治党贯彻落实在日常的工作学习中，严格要求自己，发挥先锋模范作用。全面从严治党，重在从严。从总体情况来看，基层党组织和党员干部的主流是好的，在一些地区也存在着一些基层党组织管理涣散、纪律要求松弛，管党治党不严的情况，部分基层干部责任担当缺失，以权谋私，侵吞集体财产占为己有。“蝇贪”成群，其害如“虎”，这些群众身边的腐败，直接损害群众切身利益，直接侵蚀党群干群关系，人民群众对此反映强烈。必须坚持严字当头，推进全面从严治党向基层延伸，直接回应百姓呼声。

二、基层党风廉政建设的现状分析

十八大以来，我们党作出了全面从严治党的总部署，严肃惩处了一批腐败分子，使得不敢腐的氛围初步形成。然而，在基层却依旧存在着诸多问题，主要表现在基层贪腐、执法不公乱作为、消极怠政不作为三个方面。在基层贪腐方面，一些基层官员不敬畏党纪国法和信仰，不珍惜自身声誉，利用手中掌握的权力，贪污挪用集体财产，盗领、挪用民生“救命钱”，骗取国家补贴款项，中饱私囊；权钱交易，通过出卖集体利益而获得私利，有些地方甚至出现了一人当官、全家贪腐的现象。如北戴河供水总公司马超群，贪污受贿达1.2亿元；如淄博市教育局局长张洪亮，利用职务之便，收受贿赂，其妻子、女儿伙同张洪亮贪污金额高达255万元。蝇贪成群,其害如虎，这些基层贪腐案件发生在百姓身边，对人民群众的影响更为直观，令人民群众更为深恶痛绝。在执法不公乱作为方面，基层现状尤为堪忧，作为权力的神经末梢，基层辐射范围广、基层党员干部人数多、素质相对偏低、监管难，出现了一些基层官员办事不讲规矩、不按程序，乱收费、乱罚款、乱摊派、办事不公，暴力执法、选择性执法、随意性执法、办“关系案”“人情案”“金钱案”等。在消极怠政不作为方面，在反腐败的高压下，一些基层党员干部畏首畏脚，本着宁可无功不可有过的态度，对工作应付了事，该给群众办的事不办，该早就办好的事一直拖延，有些干部因为八项规定取消了原有的隐性福利等问题闹情绪，通过消极工作来发泄不满，工作态度不端正。基层出现的这些问题，危害巨大，影响恶劣，据有关数据统计，仅2014年，全国纪检监察机关就立案22.6万件、结案21.8万件，受党纪政纪处分者23.2万人，这里面多数人来自基层。但尽管如此，基层很多问题还没有得到根本性解决，基层反腐仍然在路上。[2]

这些发生在基层腐败问题、消极怠政不作为问题、执法不公乱作为问题，损害的是百姓切身利益，影响了党的执政根基。究其原因，主要包括以下几个方面。

（一）出现基层贪腐现象的原因分析

就基层贪腐而言，在频频曝光的贪腐案件中，基层贪腐尤其是村镇干部腐败问题日益凸显，其表现较为严重的无疑是小官大贪、小官巨腐问题。基层贪腐有一部分原因是基层保障机制不健全，基层干部由于直接面对广大人民群众，需要解决的矛盾多、工作任务重、压力大，现有的待遇与其所认为的“理所应当”的收入不成比例，在认识上出现偏差，从而转向了用公权谋取私利的贪腐现象。但更主要的还是宣传教育缺位、监管不到位。没有干部天生就是贪官，基层党员干部贪腐问题的出现都是在长期的工作中，对手中权力认识不到位，对党的纪律要求置若罔闻，出现了贪腐苗头，在自我约束无力，外部教育监督缺失的情况下，关键时刻没有人拉拉袖子，咬咬耳朵，敲敲警钟，由小错发展成大错，最后堕落成贪腐分子，使党和人民的利益受损。在监管方面，基层更加注重的是稳定和发展，由于基层需要处理的事情繁杂琐碎，大到贯彻中央及上级领导精神、完成上级交代的任务、中到招商引资，推进本地区发展，小到处理邻里矛盾，计生服务，无不需要基层工作人员做工作，一人身兼数职的情况也不少见，在这种情况下，基层干部权力相对集中，导致了对党员干部进行监管很难取得实效。

（二）出现执法不公乱作为现象的原因分析

执法不公乱作为是对公正法治核心价值观的践踏，究其原因，主要是受基层执法队素质不高、机制不规范等因素影响。在基层执法队伍中就存在着重人情关系、轻党纪法规的观念，部分执法人员不惜牺牲法律价值，也要成全个人私利，以维护自己的关系网，融入一个个关系圈。其次，受中国封建特权思想影响，基层执法队伍对权力认识不正确，把人民赋予的权力当作私人物品、当作金钱的交换物，把手中拥有的权力当作受辖地区法律，官僚主义作用严重。执法不公乱作为的另一个原因是个人素质不高，有的法律意识淡薄，不知道法为何物，更不可能敬畏法律，按法律办事；有的职业素养低，业务素质不高，在执法过程中个人意志代替办事所应遵循的程序，对自己的职务所对应的、所该履行的责任不明确，对职务所对应权力的界限划分不清楚，导致乱作为现象的发生。权力运行机制和监督机制环节中的某个环节或多个环节相对薄弱导致了执法不公乱作为现象的发生。

（三）出现消极怠政不作为现象的原因分析

消极怠政不作为方面，基层党员干部作为基层权力的行使者，没有有效地使用权力，没有履行一名基层党员干部应当履行的责任，该做的事情没做，做了的事情没做好。以权谋私、贪污受贿是腐败，消极怠政不作为也是腐败，是一种消极被动姿态的滥用权力。出现消极怠政不作为的原因很多，概括地讲主要有三类，一是不能作为，二是不敢作为，三是不愿作为。党的十八大以来，党中央作出了四个全面的重大战略部署，习近平总书记提出并阐释了“新常态”理念，可以说，如何适应并引领新常态，对我们党的执政能力提出了挑战，对我们党的干部队伍提出了挑战。有些干部在新常态面前，无所适应、本领不强、能力不够，导致了不能作为。关于不敢为，2015年5月，人民论坛问卷调查中心发布了“部分官员不作为真实原因调查分析报告”，在8896份调查问卷中，有五成以上受访者认为“不敢为”是造成当前干部“为官不为”的真正原因。51.8%的受访者选择了“由于自身不干净、怕触碰利益、怕得罪人等，胆小怕事‘不敢为’”；而在针对干部的问卷调查中，过半受访者也选择了此选项。[3]不敢为既由于社会仇官氛围又有干部个人因素，更重要的还是官员不敢冒风险，把不出事当作最大原则。不愿作为的原因包括很多，比如激励机制不健全；能上能下渠道不畅；干与不干一个样，干好不一定有功，干坏肯定有过；纪律的严格约束；不愿意得罪人的心态作祟等。

三、打通全面从严治党的最后一公里的路径探析

推动全面从严治党向基层延伸，目的还是解决基层存在的贪污腐败、不作为、乱作为等诸多问题。推动全面从严治党向基层延伸，既要突出重点，实现四个全覆盖，同时也要落实责任，抓住四个关键。

（一）突出工作重点，实现四个全覆盖

首先是组织的全覆盖。哪里有党员，哪里就应该有党的组织，就应该有党的组织生活。实现组织的全覆盖，既是组织架构的全覆盖，同时也要意味着组织功能的全覆盖。当前基层出现的诸如贪腐问题、不作为和乱作为问题，一部分原因是基层党组织不健全，覆盖不到每一名党员，另一部分原因则是基层党组织作用发挥受限，导致对基层党员干部的教育和监督跟不上，党的政策路线方针没有宣传好，更没有深入群众、了解群众、服务群众，党员干部没有归属感，更没有凝聚力。因此，要在实现组织全覆盖之后，充分发挥基层党组织的宣传作用，让每一名党员、每一名群众都能够正确地认识和了解中央的政策和决议的有关精神，尤其是党的十八大以来的相关文件精神，做好党中央的传声筒。要发挥基层党组织的教育作用，增强干部干事创业的本领，增强干部做好群众工作的能力，提升干部的职业素质。要发挥基层党组织的监督作用，对基层党员尤其是基层干部要组织进行党纪法规的学习，深入开展“两学一做”活动，引导党员干部树立正确的人生观、价值观和权力观，关键时刻要拉拉袖子，扯扯耳朵，不能让每一名党员干部掉队。

其次是党员的全覆盖。党员是党的细胞，是党最宝贵的财富，是实现党的任务的中流砥柱。推进全面从严治党向基层延伸，党员是躲不开绕不过的。尽管存在着部分基层党员干部贪腐问题，但基层党员干部的主流是好的，对党的信仰和信念是坚定的。要把党员给动员起来，基层党组织不是干部的组织，而是全体党员的组织，要在党员中切实开展批评和自我批评，对于周围存在着的贪腐问题、乱作为和不作为等问题，要勇于揭露和纠正，及时的敲警钟、讲利害。同时要密切联系群众，多听群众意见，切实把群众放在心上。要把党员给组织起来，让本地区的每一名党员都过上正常的组织生活，完善党员的参与机制、监督机制以及权利保障机制，保障每一名党员的基本权益都能得到实现，切实履行好党员的基本义务，把党员对党组织的认同感和向心力激发出来，把党员的战斗力激发出来。

实现精神的全覆盖。发生在群众身边的贪腐问题、执法不公乱作为、消极怠政不作为等问题是群众倍加反感的，尽管这在基层党员干部中是少数，但是败坏的是整个党的形象，作为共产党的组织、作为共产党的党员必须有危机感、紧迫感和责任感，把全面从严治党当作一件重要任务来抓。在基层全面从严治党不仅仅是惩治基层贪污腐败分子，而是要把那些不按规矩办事、不按程序办事、不为群众办事的党员干部清除出党的队伍，保持党的纯洁性。对于贪腐、乱作为、违反党纪党规的党员干部要严格依照党纪党规进行处理，对于犯轻微错误的党员干部要进行批评教育。基层全面从严治党既不是一句空话也不会刮一阵风，要充分认识到党中央全面从严治党的决心，要充分认识到作风建设永远在路上的含义，要把全面从严治党的精神覆盖到每一个党组织，覆盖到每一名党员，同时也要覆盖到每一名基层的群众，实现精神的全覆盖。

实现责任的全覆盖，推动全面从严治党向基层延伸，关键还是在于责任的落实，实现责任的全覆盖，这意味着责任主体明确，责任清单明确，责任追责明确。在党的十八届三中全会上，针对反腐败体制机制建设，党中央作出了落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任的具体部署。推进全面从严治党向基层延伸，要充分发挥县乡基层党组织的主体责任，通过层层施压，杜绝全面从严治党力度层层递减现象的发生，推进县一级纪检监察体制改革，充分发挥基层纪委的监督作用。党员干部要把全面从严治党同自身工作相结合，把全面从严治党同对群众负责相结合，树立并强化“两个责任”意识，认真剖析自身以及本地区存在问题，在实际的工作中，动真格、出真招。要建立完善基层全面从严治党责任体系，要把每一名基层党员干部纳入责任考核中，明确责任划分，杜绝职责不清，权责不明现象，防止推诿扯皮问题的出现；完善责任考核标准以及责任追究体系，鼓励基层党员干部认真干事，并对严重违反从严治党要求的给予一定的处分。

（二）落实责任，抓住四个关键

关键是要抓好领导班子建设。领导干部队伍建设是基层全面从严治党的关键所在。在推进基层全面从严治党过程中，领导班子既要唱好戏，当好演员，又要搭好台，当好导演。打铁还需自身硬，领导干部以及领导班子成员首先要以身作则，树立红线意识和底线思维，讲纪律、守规矩，坚决与贪腐问题、不作为以及乱作为问题划清界限，要求别人做得到的自己先要做到，要发挥领导干部的模范和带头作用。其次要贯彻落实党风廉政建设责任制，严格约束家人以及身边工作人员，不徇私不枉法，自觉担负起监督教育下级单位以及工作人员的责任，要时刻把纪律与规矩挺在前面，不能丧失原则，不能当老好人，不能把人情世故凌驾于党的纪律和规矩之上，任由下级工作人员犯错误，甚至是纵容下级工作人员违反党的纪律。最后要加强基层领导班子执政能力建设，基层领导班子执政能力建设事关基层党组织建设大局，事关全面从严治党在基层推进的全局，基层领导干部既要有为人民服务的愿望，又要有为人民服务的本领，因此要深入推进学习型基层党组织建设，不断提高基层领导干部的学习能力和知识水平。

关键是要加强教育监管。基层存在的贪腐问题以及不作为、乱作为问题，很大程度上都是教育和监管不到位造成的，实现全面从严治党向基层延伸首先要在教育上下功夫。针对部分基层党员干部职业素质不高，职业修养不强的问题，要发挥县级党校作用，对基层党员干部进行定期培训、定期教育，着重增强党员干部的职业认知；针对基层执法队伍办事不讲规矩、不按程序的问题，要把讲纪律、守规矩作为教育的重要一环，增强执法队伍的纪律意识，树立纪律观念，增强执法队伍对纪律、对权力的敬畏感。党的纪律是各级党组织和党员干部必须遵守的行为准则，遵守党的纪律是无条件的，要说到做到，有纪必执，有违必查，不能把纪律作为一个软约束或是束之高阁的一纸空文。[4]解决基层党风廉政建设存在的问题，最主要的是把党的纪律挺在前面，在基层逐步形成反腐败的高压态势下，坚持无禁区、零容忍、全覆盖，用纪律和规矩约束基层党员干部的行为。

关键是要维护好群众切身利益。当前基层一些地方和部门出现的不正之风和腐败问题，使基层党群干群关系出现裂痕，使基层的政治生态遭到破坏。因此，推进全面从严治党向基层延伸，根本目的是为了把人民群众的切身利益维护好、实现好、保障好。因此，要坚持目标导向，把衡量基层全面从严治党是否取得成效的标准设置为群众的满意度和认同感，要站在群众的立场上来看问题，做工作，转作风，要多敲群众的门，多进群众的家，多听群众的话，多谋群众的利。我们党的执政地位是人民选择的，我们党要敬畏权力，不能滥用权力，秉承勤政之心，坚守廉政之德，时刻接受人民群众的监督与批评，不断提升服务群众的本领和水平，不断提升为人民服务的能力。

关键是要常态化。作风建设永远在路上，实现基层全面从严治党常态化既是人民群众的期盼，同时也是保证全面从严治党持久有效的必然举措。权力具有扩张性和排他性，只要权力不受监督，肯定还会出现腐败问题，肯定还会出现不作为、乱作为问题。因此，要在基层实现全面从严治党的常态化，加强对权力运行的监督，实现权力运行机制规范化，就要让权力行使有依据、有界限、有程序、有责任。“有依据”需要有明确的确权机制，也就是说在基层执法过程中，什么单位应该行使什么权力要明确，严格依照法律规定来行使权力，做到执法有据；“有界限”需要对部门之间、执法者之间的权力界限进行明确划分，杜绝不在其政谋其政、在其位不谋其政的现象发生；“有程序”需要对权力运行过程进行规范，让权力在阳光下运行，防止权力的黑箱操作；“有责任”需要健全权力的责任追究制度，让行使权力者不再任性用权、肆意用权。权力监督机制完善意味着权力的行使有制约，要进一步完善党内监督，切实保障民主监督、法律监督、舆论监督，让群众能够行使监督的权利。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，高度重视党的建设，作出了全面从严治党的战略部署。相比较而言，基层是管党治党过程中相对薄弱的地方，基层党风廉政建设还存在着诸多问题，最突出的无疑是基层贪腐问题、不作为问题、乱作为问题等。推进基层全面从严治党是刻不容缓的事情，要充分认识推进全面从严治党的紧迫性和重要性，全面分析基层存在的问题及其因，对症下药。在推进工作的过程中，要合理确定实施路径，突出重点工作，实现组织、党员、精神、责任的全覆盖，让全面从严治党在基层有抓手，防止眉毛胡子一把抓，要抓好责任落实的关键，关键在领导干部、关键在教育监管、关键在维护群众的根本利益、关键在实现常态化，也只有这样，才能保证基层全面从严治党能够取得实效。

参考文献：

[1]吕健.“创先争优”与党的基层组织建设[J].传承：学术理论版，2010，（3）：16-17.

[2]全面从严治党，基层发力点在哪[EB/OL].[2016-01-15].http://news.xinhuanet.com/comments/2016-01 /14/c_1117768472.htm.

[3]部分官员不作为真实原因调查分析报告[EB/OL]. [2016-05-19].http://theory.rmlt.com.cn/2015/051 9/387374.shtml.

[4]习近平在十八届中央纪委三次全会上发表重要讲话[EB/O L].[2014-01-14].http://news.xinhuanet.c om/politics/2014-01/14/c_126004516.htm.

责任编辑：邓小龙

[中图分类号]D26

[文献标识码]A

[文章编号]1009-0169（2016）06-0017-05

[作者简介]蒋福东（1990-），男，河北沧州人，中共中央党校党建教研部2014级党建专业硕士研究生，主要从事党的组织建设、企业党建研究。党员最准确的角色定位应当是群众的勤务员，而不是高高在上的官老爷，这在实际工作中的表现就是善于发现矛盾、化解矛盾，帮弱扶困，维护群众的根本利益。党的宗旨是为人民服务，党的政策和主张的意图是为了维护好和实现好广大群众的根本利益，党的意图的实现、群众利益的维护最终还是要靠基层党组织作用的发挥来实现。