杨玉琦，李传兵

（贵州大学马克思主义学院，贵州贵阳550025）

基层协商民主视域下“党群直议制”探析

杨玉琦，李传兵

（贵州大学马克思主义学院，贵州贵阳550025）

贵州省凤冈县推广实施的“党群直议制”是基层协商民主的典型案例。从协商民主基本要素入手进行理论分析，得出了基层协商的宝贵经验：力求尽可能广泛的参与、强调协商过程的平等与自由、重视协商民主的监督与公开以及注重协商前后的群众工作，并在实地调研的基础上提出进一步发展的思路。“党群直议制”的实践对当前基层协商民主发展具有重要的启示意义。

协商民主；“党群直议制”；公共决策

协商民主是共建共享和谐社会的直接手段，促进基层社会良性运行的有效途径，但在基层实践中一些不良现象日益突显，引起公众质疑，亟须深入挖掘与思考。“党群直议制”是贵州省凤冈县立足发展的需要、顺应群众期盼，以协商民主为建构核心，形成的由党员和群众直接参与本村本组重大决策的实践模式。“党群直议制”所体现出的精神文化、建构框架、合理举措等对发展基层协商民主具有重要的启示意义。

一、从协商民主基本要素看“党群直议制”

1.协商主体。“协商主体是协商民主过程的基本要素，协商民主的过程实际上就是各种不同利益倾向，不同偏好的政治主体参与政治生活的过程”［1］。“党群直议制”突出了三个协商主体：一是党组织主体。党组织的作用重心是把握方向、服务指导、教育引导和监督支持，在沟通群众和组织行动中发挥引导、桥梁作用。二是基层自治组织主体。明确基层自治组织为协商的组织者和执行者。自治组织重点是有序组织、理性提议、科学决议和民主监督，履行村民会议、村民代表会议通过的决定和计划。三是群众主体。通过“海选”把群众中的能人选进议事会，主动了解民情民意，积极带动群众协商。协商民主的根本在于公民的有效参与。“党群直议制”中三个主体的设置，在一定程度上扩大了参与主体的范围，提高了主体参与程度，突出了基层党组织、自治组织、群众在民主协商中的职责主体和作用主体，使协商程序中主体明确、重点突出、职责清晰，保障了协商主体的有效参与，实现了民主协商的科学化。三个主体的充分参与让各利益群体了解国家大政方针，熟悉地方发展要求，知晓基本法律法规，真正体现了协商主体的广泛性、多元性，保障了协商民主的人力基础。

2.协商场域。协商场域是指协商民主在哪些领域或哪些地方进行。社会主义协商民主领域可以分为国家层面和社会层面。基层协商民主主要是将社会层面的民主协商下移到基层，并细化在合适的组织管理范围之内。针对行政村地域面积大、群众居住散、管理难的现象，“党群直议制”将组织设置全面延伸至组级，建设两个组级议事平台，开拓组级协商场域。一是设置组级党支部。在村、社区成立党总支的基础上，在自然村寨或村、居民小组相对集中区域建立组级党支部，铺设全面覆盖的组织网络，为基层党员协商提供场域。二是组建组级群众议事会。在原有村、居民代表会议的基础上，设立组级议事会，组内自主提议和协商，为群众协商提供平台。“党群直议制”通过组级民主协商的方式将协商场域下移并细化场域范围，触角延伸形成全面覆盖的组织网络，缩小协商主体内部差异，群众的民主权利得到了充分的发挥和运用，消除了社会管理中的“盲点”，保障了协商民主实践的合法场域。

3.协商过程。协商过程是协商民主中直观可见的关键因素，直接决定着公共决策的产生，主体围绕议题展开对话与争论，最终走向和谐。将一般的协商谈话同民主协商区分开来的最重要也是最显而易见的依据是：是否具有一个合法有效的协商过程，是否产生一个合法有效的公共决策。“在程序政治中，来自不同阶层，代表不同利益的公民被纳入到一个可以平等对话的平台，通过协商的方式解决问题”，“程序共识则是从具体可操作的制度层面为实现政治共识提供源泉”［2］。“党群直议制”是民主协商持续贯穿的一个过程，包括“提、评、审、决”四道程序：“提”，由基层自治组织、党员或群众，对涉及本村（社区）、本组的重大事项、急需解决的难点事项提出意见建议，了解群众“想做什么”；“评”，由村“两委”或组“两会”对所提事项的经费、人力和实施后的效果、影响进行预算、评估，明确“能做什么”；“审”，由党员大会或村（社区）“两委”会议，结合实际情况对评议结果审核、把关，对可实施的提议制定措施和办法，解决“要怎样做”的问题；“决”，由村（社区）或组（小区）召开党员和议事会，对审议后的提案进行协商表决，协商结果通过公示无异议后组织实施，确保“合力做”。“与传统专制政治和无序政治相比较，现代民主政治是一种程序政治”［3］。“党群直议制”的程序设计是利用持续而有序的协商行为形成公共意愿和自觉行动，多重保障了公共愿望的表达和权益的实现。

4.协商客体。协商客体就是协商的内容或对象，换言之就是协商过程中的议题。明确、客观、具体的协商客体，是决定民主协商是否成功的重要指标。“党群直议制”中，围绕群众所需、所思、所盼，把“五议”作为协商民主的核心议题。一是议发展。围绕农村基础设施、村庄整治、土地流转、产业调整等方面展开协商。二是议法律。围绕加强农村法制宣传教育、提高全民法律素质、建设法治社会展开协商。三是议道德。围绕社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德和诚信建设展开协商。四是议风气。围绕加强农村文化建设、倡导移风易俗、树立文明新风、弘扬优秀传统文化展开协商。五是议和谐。围绕农村低保、合作医疗、危房改造、邻里和睦、治安防控等民生事务展开协商。没有主题的协商行为不能称之为协商。同时，无论是个人还是组织主体，他们参与协商过程的主要指向是尽可能地促成公共决策的诞生，以实现个人利益与公共利益的有机结合和相对平衡，所以只有涉及公共利益的协商议题才能算得上协商客体。明确规定协商主题，既节约了时间和物质资源，又使得协商对象明了、目的清晰，协商行为有的放矢。在凤冈县，2015年1月至7月全县议事8332件，其中议发展3768件、议法律899件、议道德737件、议风气1427件、议和谐1037件，等等；最后化解矛盾3289件，评议低保户6150户，项目落地647个。

5.协商方式。协商民主通过协商的方法和途径来实现，协商方式解决的问题是协商以何种方式进行。同一基层实践中的协商方式可以多种多样，针对不同的主体、客体、场域可以有不同的协商方式。基层实践中考虑到让所有的利益主体都参与协商，这样做缺乏现实可操作性和科学性，“党群直议制”是通过一种比较公平、尽可能普及所有利益群体的方式来选择和确定参与者，每个主体代表着不同的利益群体，这属于间接式协商。“党群直议制”的具体做法是，先由户代表组成户代表会，再以村、居民小组为单位，通过户代表会议，选举产生村、居民组长，同时选举5至7名户代表组成组级议事会，由村、居民组长和组级议事会共同组成协商民主的最基础组织。该组织在基层党组织的领导下，以双向协商的流程形成决议。一是自下而上开展“四议”，即由两员（党员、议事会成员）提议→两组（党支部或党小组、议事组）评议→两委（村总支委员会、村民委员会）审议→两会（党员代表大会、村民代表大会）决议。二是自上而下开展“四议”，即村党总支提议→村两委（党总支委员会、村委会）商议→村党员大会审议→村民代表大会决议。基层实践的协商方式应秉持灵活多样的原则，充分发挥人民群众的主动性和创新性，为基层协商民主实践注入新的力量。

二、协商民主视域下“党群直议制”的经验

1.力求尽可能广泛地参与。所有的利益相关者都可以成为参与主体。只要其与协商主题存在利益关系，具备协商的基本能力和公共利益观念，通过群众选举都可以参与进来。“党群直议制”的具体做法：一是设置组级党支部，在村、居民小组相对集中区域建立组级党支部，为基层党员协商提供了平台；二是全面组建组级议事会，在原有村、居民代表会议的基础上，设立组级议事会，为群众协商提供平台。“党群直议制”细化并下移了协商平台，构建自下而上的协商程序，将民主协商的窗口尽可能地贴近群众，触角延伸，形成全面覆盖的组织网络，将群众的“被动参与”转化为“主动做主”，使得群众普遍拥有开启协商民主的权利和能力，消除了基层民主协商的组织“盲点”，填补了民主共享漏洞。随着组织区域的变小，协商主体内部差异性减小，有效弱化了“精英主义”，协商主题与协商主体更加密切联系，协商成员出于自身利益自然端正态度，减少盲从现象。从机制建设层面入手提高了群众民主协商的参与程度，也在一定程度上解决了代议制民主“部分民主”的问题。凤冈县共组建议事会2169个、选举产生议事成员10126名，夯实了协商民主实践的平台，尽可能包容了更多的协商主体和利益趋向。

2.强调协商过程的平等与自由。协商过程的平等与自由保证了公共决策的政治合法性，在基层社会管理中直观地体现为大众对于公共决策的认可。协商成员由于社会地位、经济实力、政治权利种种因素往往具有不同程度的决策影响力。民主协商的过程就是协商双方利用自身优势尽可能地为自己谋利益的过程，在理论上双方是完全平等的，但在现实中协商的方向和结果往往被“精英主义者”操控。他们往往拥有更多的社会资源、更优秀的协商能力，迫使相对弱势的另一方自愿或不自愿地接受他们利益趋向的选择，与之相应地就产生了盲从现象。只要与自身利益没有直接冲突，主体就会不经理性思考而附和。关于协商过程的自由原则，主体的思考不应受到预先规范和要求的权威的抑制，同时强调在实施过程中充分发挥主体能动性，多一些争辩和讨论，少一些行政限制和社会影响，自由地参与到公共决策中来。“党群直议制”突出基层自治组织的主体地位，作为第三方协商成员加入民主协商，使得协商中相对弱势主体的压力发生转移，可以减轻协商中霸权主义和盲从倾向。同时，我们必须强调第三方协商成员是社会管理组织而不是政治组织，是组织者而不是仲裁者，严防喧宾夺主、舍本逐末。龙泉镇位于凤冈县规划的新兴经济开发区之内，近些年来随着众多大型企业的迁入，经济上得到了长足的发展，但是原有的村级管理已不能较好地化解村民和企业之间的利益冲突，当地创造性地建立了“地企联合党支部”作为第三方协商成员参与到协商民主实践中，有效地平衡了双方利益问题，为协商实践开辟了新思路。

3.重视协商民主的监督与公开。协商民主的监督与公开应贯穿于协商民主的全过程，包括协商的主体、议题、过程和结果。协商的主体、议题必须公开以提醒利益相关者主动参与协商，方便协商主体充分准备协商；协商内容、过程必须公开以接受多种渠道监督，从而保证协商的结果是既能反映大多数人的利益，同时也兼顾少数人利益，最终目的是公共利益的最大化；协商结果必须公开，以保证协商而来的共识能够真正转化为公共决策。凤冈县通过设立村务监督小组和顾问专家制度来保障决策的正确、公平、有效。一是议事过程公开。开展党群直议必须邀请村务监督委员会成员和村民代表对议事过程进行监督。二是决策内容公开，决策内容要在村活动场所和各片区公示栏公示。让群众看清楚看明白，如果群众对方案疑义较多，就需要对方案进行修改再行公示。三是执行效果公开。在决议实施结束以后，取得了什么样的效果和结果，必须以组级为单位及时公示，内容须做到具体、清楚、细致。将议事过程、决议结果和执行效果向群众公开，保证了基层民主协商过程的严密性和严肃性，增强了群众民主责任感，保障了群众的知情权和监督权，促进了公共利益的顺利实现。

4.注重协商前后的群众工作。协商民主中的共识是为实现公共利益服务的。协商过程中的对话和讨论的根本价值在于使参与者所代表的个体利益偏好转向公共利益。我们尊重不同主体间的利益诉求，但协商要产生结果，会造成某些利益牺牲。那么我们如何使利益牺牲者的偏好转向公共利益呢？群众工作就成为协商民主不可或缺的环节，成为使得利益受害方对于正在形成的或已形成的公共决策表示妥协、理解的有力手段。需要特别注重的是此时的工作对象不仅仅局限于参与决策过程的议事成员，而是所有利益牺牲的社会成员，特别是协商中与公共决策持相反意见的主体。后续群众的安抚、疏导、宣传工作是公共决策实现的保障，要以此来有效调节各种利益冲突，维护社会平衡，为下一次协商民主建设提供良好的基础。凤冈县引进的一个加工厂项目准备落户土璜村黄家坝村民组时，一些村民开始坚决不同意。议事组长主动找来议事会成员商议，大家一致认为必须抓住发展机遇。通过广泛宣传、召开议事会、进村入户做群众工作，最终统一了群众思想，达成了共识，使项目快速落地。

三、协商民主视域下“党群直议制”的不足

1.基层协商的组织化程度不高。基层议事的组织化程度不高主要体现在两个方面：主体参与程度较低和议事组织流动性较大。一是处于社会最底层经济能力较弱的群众，通常在没有解决温饱时无暇顾及民主参与活动，对于参与民主协商没有兴趣，或者受文化水平的限制，表达意识和能力不强。除此之外，不属于本辖区的流动人员，他们无法得到与原居民平等的待遇，对所在地的归属感较低，没有兴趣也没有渠道参与民主协商。二是组级党支部成立需要3名正式党员，组级议事会建立的条件是5至7名成员。在农村，而随着“打工经济”的不断发展，农村劳动力大量流出，广大农民工在城市与农村之间来往，党支部委员或议事会成员可能随时离开。城镇居民小区更多地表现为议事成员普遍老龄化、人力资源配置不足，加之支部委员、议事会成员没有工作补贴以及其他报酬，也没有配套建立管理制度，导致议事队伍不稳定。

2.协商结果的合法性有待加强。公共决策随着环境和时间的改变而处于不断变化的状态之中。主体的动态偏好与动态协商在持续的过程中形成了相互适应的契合性，即主体偏好随着讨论和对话的进行不断变化，逐步整合异议、减小差距、达成共识。协商民主必须按照特定的规范要求，经由机制性的具体步骤和环节来进行，才能保证其合法性。当协商无果时，我们通常采取少数服从多数的原则获得公共决策。协商结果是获得了最广泛认同的公意，但是，少数服从多数的结果是冲突与矛盾的最小化，并非公意。利益互让的协商结果与少数服从多数结果不具有必然的统一性，因此，简单地采取少数服从多数原则与理想的协商结果还是存在着偏差的。

3.持续力和创新力不足。实践贫乏是持续力和创新力不足的主要原因，通常由基层主体应用能力不足和应用场域受限造成。“党群直议制”对于三个协商主体具有很高的实践要求，现实中作为实施主体的大多数村、组两级干部实践能力不强，不能指导基层群众完整正确地呈现出“党群直议制”的原貌，导致实施效果差强人意。例如有些干部对“党群直议制”的议事程序存在误区，不能较好地按照议事流程操作，不能完整记录议事过程，不能熟练地带领群众开展议事，导致“不议事、乱议事”等现象的出现。除此之外，“党群直议制”的功能发挥主要集中于政治与公共管理领域。在经济范畴内，通常因为涉及更多的利益群体，经济分歧和利益冲突表现得更为突出，协商过程更为复杂，更加需要科学引导。所以“党群直议制”协商方式是否能够分清主次，解决主要的经济矛盾，还有待实践的考证。

4.协商环境不够民主。改革开放之后，我国政治文明建设取得了巨大的成就，但根深蒂固的传统非民主政治文化仍然在一定程度上阻碍着基层民主的发展。一是中国传统的“和合文化”泛滥，要求人民思想和行为高度集中统一，所谓的“退一步海阔天空”忽略了人民争取平等、自由，维护自身利益的权利。二是儒家“中庸”思想的渗透，导致群众在公众场合中不轻易表达自己的观点，提倡明哲保身。三是传统小农经济的“平均主义”思想强调完全均等、无差异性，并将它等同于公共利益的“最大公约数”。然而，民主协商主张主动争取、公平竞争、平等协商，最终达到共同进步的目的。基层群众只有协商的愿望而没有协商的勇气。传统的政治文化中的消极因素在一定程度上限制了公民的政治参与，禁锢了公民的话语表达，营造了错误的协商环境。

四、协商民主视域下“党群直议制”的优化对策

1.加强宣传和队伍管理，提高组织化水平。加强宣传不仅要使得广大群众理解支持，更重要的是要吸引他们参与到党群直议中来，特别是要重视对弱势群体的宣传。例如，树立在党群直议中为人民服务的榜样形象，鼓励青年人和有志之士投身到基层民主建设事业的宣传活动中去。此外，加强队伍管理也是提高组织化水平的有效途径。一是通过民主选举，将热心于公益事业，有一定威望，讲诚信、明道理的群众补充进来，确保党支部和议事会“两支队伍”的坚强有力。若是出现人员缺额要在规定时间内补选，确保议事形成常态化。二是结合党支部、议事会完成工作的情况，建立党支部委员、议事会成员考核管理制度，实施绩效考核。

2.开展充分而规范的协商，科学运用少数服从多数原则。协商程序的充分而规范是保障协商结果公正合理的重要因素。少数服从多数原则应建立在充分而规范的协商之上，我们应坚持四个原则：一是严格按照协商民主规范程序进行协商，不可有任何环节的缺漏和跨越。二是协商过程中也要充分尊重少数人的意见。三是在进行规范而充分的协商之后仍不能达成决议的情况下，才能采取少数服从多数原则。四是我们要认识到，并不是所有的提案都可以通过少数服从多数的原则来决定，特别是仅涉及一小部分或极个别人利益时，此原则是不适用的。我们要做的是尽可能开展充分而规范的协商，或者在不损坏公共利益的前提下提出其他方面补偿，以期获得某些利益者的让步和自我牺牲。

3.扩大实践力度和范围，增强持续性和创新性。实践是创新力和持续力的源泉，所以立足实践是增强创新力和持续力的基本要求和根本途径。我们必须明确认识到，基层干部的重视与群众的参与是实践的基础，是增强持续力和创新力的“敲门砖”。基层干部应正视并重视“党群直议制”在民主实践中的地位和作用，把它看作是提高工作效率的方法、亲近群众的途径，而不是额外负担，要意识到“党群直议制”是一项持续的不间断的民心工程，并将其列入长期规划和工作重心中去，制定具体考核标准，为“党群直议制”在基层的实践和运用提供有利条件，切实推进民主协商在基层工作中的开展。我们需要不断将新的实践成果投入到新的实践中去，以保证民主机制持续的鲜活与源源不断的动力。

4.培养民主意识，营造良好的协商环境。当现代民主拥有了一系列完整的程序设计、制度设施等外部硬件设施以后，它所急需的就是内部软件设计。协商民主所需要的正是具备良好民主素养、理性而热情的参与主体以及共同营造起来的健康的协商环境。一是要培养基层群众民主意识和参政意识。引导群众主动思考、主动议事、主动监督，鼓励群众为自己说话，提高协商质量。二是培养基层干部的民主意识。基层干部应摒弃专权思想，重视协商民主的基层实践，对协商结果表示尊重与支持。除此之外，协商民主能否取得成功，这与当时是否能够有一个包容、民主、自由、公正、理性、充满激情的对话环境息息相关。我们需要一位或几位协商骨干在协商中发挥引领作用，在矛盾激烈时扮演调解员的角色，保证协商过程的心平气和，掌控整个协商流程，共同营造良好的协商氛围。

［1］陈家刚.协商民主：概念、要素与价值［J］.中共天津市委党校学报，2005，（3）.

［2］许江.当前我国政治共识实现路径的三重维度分析［J］.求实，2014，（4）.

［3］张凤阳.政治哲学［M］.南京：江苏人民出版社，2006.227.

［责任编辑王亚伟］

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1671-6701（2016）03-0058-05

2016-04-26

2013年度国家社科基金规划项目（编号：13CKS023）、2014年度贵州大学人才引进项目（编号：2014008）、2016年度贵州大学研究生创新基金项目（编号：研人文2016051）阶段性成果

杨玉琦（1991—），女，河南卫辉人，贵州大学马克思主义学院硕士研究生；李传兵（1974—），男，湖北襄阳人，博士，贵州大学马克思主义学院教授，硕士研究生导师。