韦力行



社会救助领域信用体系建设研究

韦力行

目前，我国初步建立了以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充的社会救助体系，为受灾、贫困及其他弱势群体提供了有效的救助和生活保障，促进了社会和谐与发展。但这项制度还不够完善，特别是各专项救助制度与低保捆绑，缺少相应的家计核查评估机制，缺乏相对独立的对象认定标准，从而导致骗保、错保、漏助、重复救助和福利依赖等问题出现，政府职能部门及相关工作人员、社会救助中介组织及其从业人员等也存在着一定的失信行为，降低了社会救助制度的公信力，造成不良社会影响，影响了社会救助制度的健康发展。本文对社会救助领域信用体系建设进行探讨，以期为进一步完善我国社会救助制度建设提供参考。

一、社会救助领域存在的信用问题

我国目前的社会救助信用问题通常表现在以下几个方面：

（一）社会救助资金运营中的信用不足问题

具体突出表现在以下几个方

面。第一，资金投入不足，社会救助资金发放不及时的信用问题。社会救助资金发放的目的是为解决低保、贫困人群的基本生活，一旦出现发放不及时的情况，不仅给救助对象的生活造成很大的影响，还会影响到社会的和谐稳定。第二，转移支付效率低的隐性信用风险问题。政府转移支付存在的隐性风险包括两个方面，一方面是上级财政的转出效率，另一方面是下级地方政府转移支付资金的利用效率。在有中央、地方以及地方间财政分级负担的救助项目上，由于中央和地方以及地方各级政府财政间没有规范化的财政分担，缺乏科学和法定的比例设定，社会救助支出的划分更多的就表现为不同级次政府之间的博弈行为，相关责任主体的支出稳定性不强，主要是来自下一级财政的支出压力诉求迫使上级财政不断调适转移支付的份额，而接受转移支付的一级财政又往往会以此来缩减本级支出。两级财政之间的博弈造成政府转移支付的低效率和滞后性。第三，中央转移支付打折使用，基层管理支出占用的信用问题。由于评价地方政府官员的晋升体制标尺是经济绩效，导致政府倾向于采取短视行为，将有限的可支配资源用到改善投资环境的基础设施建设项目上，使中央转移支付资金的使用大打折扣，造成部分地方政府因财政困难而“缩减救助面，压低救助线”，严重阻碍了“应救尽救”的实现。第四，社会救助资金需求预测能力不足导致的信用问题。由于缺乏科学的预测方法和手段，社会救助资金的需求预测缺乏合理性。比如医疗救助资金需求预测不准确，导致具体救助工作存在困难。

（二）政府监管职能履行中的信用缺失

政府在社会救助体系中承担重要的监管职能，对社会救助的其他主体如社会组织、慈善机构、救助对象及社会救助的程序，救助物资的发放等都负有监督管理职能。政府的监管职能履行到位，各个部门各司其职，社会救助整个体系就能良好发展；反之，则会出现一系列问题。如在灾害救助中，救灾物资的浪费现象引发社会信任危机。政府采购的救灾物资监管起来比较容易，而民间的捐赠物资监管起来就比较困难。由于时间紧迫、人员不足等一系列因素，在对民间捐赠物资的管理方面存在漏洞和疏忽，甚至一些工作人员贪污舞弊，独吞捐赠物资，导致救灾物资去向不明。这不仅影响了民间捐赠组织和捐赠主体救灾的积极性，还导致社会公众质疑政府对救灾物资的管理，引发一系列社会问题。另外，其他专项救助的不到位，也会影响政府社会救助的公信力，造成政府信任缺失。比如司法救助的目的是为了帮助那些急需救助的弱势群体，但有一部分案件因被执行人无财产，造成申请人无法实现其合法权益，加之申请人生活特别困难，会影响社会稳定，扰乱社会秩序。

（三）救助标准的制定和实施中的信用风险

一是救助对象的确定机制产生的信用缺失。如何确定救助对象已有明确规定，但在实际情况中会受许多因素的影响。特别是乡村干部都是村里人，受利益驱动，会优先考虑自己的家人或亲戚，有的地方政府及其工作人员会利用手中的公共权力牟取私利，导致出现“人情保”“关系保”“压力保”“维稳保”“上访保”“拆迁补偿保”等等。在高校对于贫困生的认定方面标准也不统一，有的主要依据生源地政府出具的贫困证明，有的依据学生月均在餐厅消费金额的高低，还有的依据学生是否拥有奢侈品（如高档衣服、手机、笔记本电脑等）等。由此可见，在社会救助政策的制定和实施过程中，往往由于缺乏对社会弱势群体真实需求状况的了解，在救助标准和救助对象确定等方面脱离实际情况，造成社会救助制度资源的流失。二是低保标准调整法定化不足，实际救助水平偏低。由于我国地区经济水平的差异、城乡差异大，很多地方的低保标准是根据国家标准进行调整，但国家低保标准补助偏低，无法满足有些低保家庭的基本生活需要。三是临时救助的信用风险。目前临时救助存在着救助对象不明晰、救助资金不足、救助标准偏低、救助内容及形式单一等问题。四是城市流浪乞讨人群的救助管理失效引发信用风险。流浪乞讨人员的身份信息难核实、救助管理专业人才严重不足等因素使这项工作存在信用风险。五是老年贫困群体救助信用风险。目前我国并没有针对老年贫困群体的特殊社会救助，现有方案是把老人贫困群体放归家庭，以家庭社会救助的办法执行，给予经济上的救助，救助形式比较单一，没有考虑到老年贫困群体所需要的心理救助和精神救助。六是失独贫困救助机制缺位的信用风险。我国失独家庭数量不小，失独家庭所面临的种种问题已经不容忽视了，社会救助的信用缺失容易让居民对政府失去信心。七是对留守儿童关心看护不足的信用风险。留守儿童群体庞大复杂，政府力量不足，因此存在政府救助信用风险。八是医疗救助组织的道德风险。一方面在医疗救助资金使用上可能存在违规操作行为，另一方面医院对患者存在过度检查、过度用药等，还存在医患合谋、联合骗取医疗救助资金等不良行为。

（四）受助主体的信用风险

社会救助具有公共物品、准公共物品的特质，这对于受助主体或者潜在救助对象而言是一项重大的道德素质考验，稍有偏差就会引发潜在救助对象的信用危机。综合起来，社会救助的受助主体信用缺失主要存在以下几个方面：一是虚领、冒领或超额领取社会救助的道德风险。近年来，在信息不对称和调查不完善的情况下，受助主体在申请救助资格时谎报、虚报灾情和家庭状况，骗取低保等社会救助身份，虚领、冒领或超额领取社会救助资金的现象时有发生，造成社会救助资源的浪费。二是福利依赖风险。当前我国最低生活保障制度是以户为单位的实行差额补足，即就业收入增加了，救助金就相应减少。对于有劳动能力的低保对象，由于他们的能力普遍较差，收入较低且不稳定，如果他就业后所获得的收入并不比享受低保金有明显增加，那么他就会放弃就业而继续享受最低生活保障待遇，这就形成了福利依赖，滋生懒汉意识，逐渐放弃了依靠个人努力摆脱困境的愿望，最终导致社会救助制度出现异化现象。

（五）社会救助中介组织的信用问题

近年来社会组织参与扶危济困、救灾助孤等活动越来越多。由于信息披露不及时不透明，捐献者即委托方对资金和物品去向的监管和约束不到位，部分代理机构在利益的驱动下，滋生了腐败念头，滥用救助资金，假报或瞒报资金物品去向，甚至将捐献物品用于市场买卖，以攫取不法利润。更有一些别有用心的人，以慈善机构为阵地，打着慈善之名，或博名利，或诈骗捞钱。慈善事业中的“诈捐门”事件也是信用缺失的典型。慈善丑闻时有发生，牵连我国慈善组织的未来发展。

（六）舆论媒体的信用问题

近些年来，媒体关于社会弱势群体的救助报道越来越多，已成为我国救济制度的一个重要组成部分。媒体在救援活动上取得成绩的同时也出现了一些不和谐，集中表现为媒体角色错位，报道不全面不客观，扭曲了事实，并由此导致信用问题。

二、社会救助领域各类信用问题产生的原因分析

（一）政府层面制度设计不完善

一是法律设施不健全，法制化程度低。目前我国的社会救助尚没有一部专门的全国性法律，依据的是与之相关的各种“条例”“通知”和“办法”等低层次的法规性文件，其内容还不够具体，操作起来边界也不清楚，往往导致在运行过程中各个参与主体都具有随意性。社会救助制度要实现法治化就应该确保每一个环节都不存在法律漏洞，一旦出现违法行为要认真追责，维系制度的权威性和严肃性。但现实工作中，却存在许多操作上的缺憾。

二是监督机制缺位。在社会救助制度中，下级行政部门具有很大的自由裁量权。工作人员徇私相应而生。各级政府尤其是基层政府在实施规则时都普遍存在一些“弹性”做法。不正当行使自由裁量权造成了显失公正的后果，也是政府部门的信用问题。

三是救助主体过于分散，缺乏统筹协调。社会救助的主体过于分散，社会救助工作的开展缺乏协调统筹。社会救助包括城乡最低生活保障、农村五保供养、农村特困户生活救助以及城乡医疗救助等救助。在这些救助项目中，有城乡、种类之分，出现了社会救助部门分割和社会救助城乡分割，社会救助制度多头领导，易出现弊端。

四是经济救助为主的救助方式不合理。单纯的以现金和实物救助来保障困难群众的最低生活需要，这种“输血式”的救助方式在很大程度上体现了消极救助的理念，忽视了对受助主体进行心理疏导服务和就业能力建设服务等实质性的发展性救助，客观上助长了受助者的懒惰心理，出现消极待业，停止就业，从而形成福利依赖，陷入贫困的恶性循环。

五是复杂的救助程序引致道德风险。这一整套工作程序一般包括：个人申请、机构受理、立案调查、社区证明、政府批准。复杂的申请程序和审批程序看似严密谨慎，却容易在各个相关主体之间产生道德风险。

（二）社会救助代理机构存在信用风险

一是社会救助代理机构的行政化色彩浓烈。社会救助代理机构如慈善组织、红十字会等虽然表面上是独立的行为组织，但实际上，仍然具有很浓烈的行政色彩，不管是政府对社会救助机构的严格控制还是中介组织对政府的强烈依赖。社会救助代理机构的发展不仅处处受政府的干预，还存在自身的问题。人员素质参差不齐，专业化水平低、公信力缺失，外部监管缺位。

二是医疗救助中的利益冲突和均衡困难。在医疗救助制度运行过程中，提供主体的价值取向偏差与信息不对称是相关利益主体道德风险发生的重要成因。首先，行政人员在公共利益和个人利益选择的过程中，存在着相互矛盾的价值取向，价值选择陷入困境。其次，医疗救助制度的服务主体（医疗单位）的目的是实现自身利益最大化，这与提供主体、需求主体的利益往往不一致。医疗行业的高度专业性和技术性使得医疗救助制度服务主体在疾病治疗方面往往处于信息优势地位，正是这种特殊的垄断地位，使得医生有诱导需求和提供过度医疗服务的倾向，为“创造”或“扩大”医疗需求提供可能，从而产生道德风险。

（三）救助对象个人信用缺失

一是救助对象法律和诚信意识淡薄。改革开放后，在市场经济的发展过程中，由于受到拜金主义、个人主义风潮的影响，人们在一定程度上已经淡化了尊礼守信的传统价值观念，生活中不守信用的事件时有发生。在社会救助领域中，即使是救助对象违反了诚信原则取得了领取救助的资格，被查出后，个人和家庭并不会在经济上蒙受损失，造假的风险过小，违法的成本太低。二是社会救助具有权利义务单向性。就是说，全体社会成员只要满足社会救助的条件，就有权利提交救助申请从而得到救助，享受者具有单向权利。在现实中，不少人为了达到申请救助的“门槛”，不惜违背诚信原则，制造虚假申报材料、隐瞒实际状况而“搭便车”。三是参与主体间信息不对称。社会救助申请者处于信息优势方，在有利可图的情况下，企图“搭便车”的申请者就会运用有利的信息而隐瞒就业经营及收入与储蓄存款股票及红利等不利信息与社会救助提供部门及其工作人员展开博弈，进行救助申请。四是低保捆绑引发福利依赖风险。一些人为了获得医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助。不惜瞒报家庭收入、弄虚作假骗取低保资格，一些具有劳动能力的受助者为了享受低保的配套福利宁愿吃低保而消极就业。

三、建立健全社会救助信用体系的对策建议

社会救助的核心目标和核心价值是帮助受困群体脱离困境，在实现社会公平、公正与和谐发展的同时，让受困群体最终脱离贫困、疾病和灾害等的困扰，实现自尊、自立和自强，实现社会和谐发展。因此，社会救助领域的信用体系建设的指导原则应该是：以政府（民政部门）组织为主导，司法、社会保障、医疗卫生、教育、金融、工商、税务等部门共同参与，以法治为手段，以现代信息系统为工具，以建设受助群体的个人征信系统为核心，以政府信用、司法信用、各类社会救助中介组织信用征信系统为辅助的信用体系。建设社会救助信用体系的根本目标是要实现三个功能：第一是准确、公正、公平地筛选应救助个体，防范发生应助未助、不应助而助的低效信用风险；第二，对受救助个体进行持续追踪，防范受助群体发生福利依赖和贫困陷阱风险；第三，对参与社会救助的部门、社会中介组织和个人进行职业道德的信用追踪，防范因为部门、组织和个人的信用风险危及社会救助制度的公信力。因此，社会救助领域的信用体系建设的核心在于明确各方责任并加强对其信用监控。

（一）政府的职责和义务

首先，完善社会救助法律法规体系：一是通过法律制度的安排，理顺社会救助体系各个子系统之间的关系，解决社会救助中存在的救助叠加和救助遗漏等问题。二是明确并落实不同层级政府之间在社会救助核查、审批、资金发放、监督等各个环节中的责任、义务和权利，防止政府管理“碎片化”而导致社会救助政府失灵。三是强化政府对委托代理机构的监管监督责任。四是完善家庭经济状况核查制度。五是建立社会救助领域的失信惩戒制度。对于非法获得、占用社会救助货物、资金的，除了责令追回非法获得物资外，还可处以非法获得的物资价值1倍以上3倍以下的罚款；其次，建立完善的政府监督机制，一是建立救助对象的回访制度，二是完善社会救助资金监管制度，三是协同救助，统筹合作。民政部门要发挥好统筹协调作用；财政部门要会同审计、监察等部门加强对临时救助资金管理使用情况的监督检查，防止挤占、挪用、套取等违规现象发生；卫生计生、教育、住房城乡建设、人力社保等部门要积极配合，形成齐抓共管、整体推进的工作格局，建立民政部门与其他社会救助管理部门之间的信息共享机制，充分利用政府部门间互联互通的数据资料提高审核甄别能力，避免重复救助等。四是积极救助，落实责任人制度。五是流程标准化，防范道德风险。

（二）社会救助代理机构的职责和义务

救助组织体系多元化的信用管理。对于规范社会救助代理机构的行为，应制定科学的管理和操作机制，优化内外部环境。就其机构内部而言，一是要完善内部管理，健全内部治理结构，优化决策、监督机制，逐步建立健全内部慈善从业人员的职称评定、信用记录等人才管理机制，规范内部运作；二是规范慈善募捐行为，各界社会团体及不具有公募资格的慈善组织只有联合具有公募资格的慈善组织才能开展公开募捐活动，对于募捐来的款物，应及时用于相关慈善项目，未经捐赠人同意不得擅自更改用途；此外，社会救助代理机构必须通过自身官方网站或指定网站对物资筹集情况、慈善项目运作、款项使用方向等信息及时公开告知，并及时回应捐赠人以及相关利益主体的咨询。

（三）救助对象的义务和责任

对个人应当培养法律意识，开展诚信教育，应利用多渠道、多种形式的法律创建活动，开展法律教育进社区、进村镇等主题活动、专项活动，增强人们在社会救助领域中的权利义务观念，营造一种诚信文明的文化环境。建立诚信“红黑榜”进行宣传栏公示。

（作者系广西壮族自治区民政厅副厅长）