刘振国 罗 军



社会组织“走出去”参与全球治理问题探析

刘振国 罗 军

当前，我国同国际社会的互联互动也已变得空前紧密，我国对世界的依靠、对国际事务的参与在不断加深，世界对我国的依靠、对我国的影响也在不断加深。参与国际事务要有立体、多元、跨越时空的视角，需要统筹和运用各种资源。社会组织是全球治理体系中的重要参与者，具有自身的独特优势，能有效增强国家在对外关系领域的软实力。当前，我国社会组织“走出去”参与全球治理的规模、能力和影响力与我国不断增长的综合国力和国际地位仍极不相称，是当前亟待研究的重要课题。

一、社会组织“走出去”的基本情况

目前，我国社会组织“走出去”虽然逐渐增多、逐步深入，积极作用也在日益显现，但总体仍处于初级发展阶段，活动浅层次、影响力有限，基本处于“无常驻机构、无人员代表、无经常性项目、无固定资金”的状态，参与全球治理的作用微乎其微。

（一）“走出去”的组织少。

截至2014年，全国共有60.6万个社会组织（社团31.0万，民办非企业单位29.2万，基金会4117个），但国际及其涉外组织类的社会组织仅为529个，占总数的0.08%（社团516个，占0.17%；民办非企业单位4个，占0.0014%；基金会9个，占0.22%）。

（二）“走出去”的活动类型单一。我国社会组织“走出去”多是参加会议、访问考察等内容，活动单一，并且次数也不多。以“走出去”的主力——全国性社会组织为例，2014年，2254个组织共参加1780次国际会议，出访约2000次，平均每家不到1次。国际非政府组织通行的在海外设立机构、派驻人员、开展长期项目，我国社会组织中除中国扶贫基金会、中国儿童少年基金会等少数社会组织外，基本属于空白。

（三）“走出去”的影响力不大。联合国是最重要的国际治理机制。非政府组织参与联合国体系最重要的方式是获取联合国经社理事会咨商地位。但截止到2015年10月，我国享有联合国经社理事会咨商地位的非政府组织仅50家（其中在大陆民政部门登记的社会组织28家、属人民团体的6家、属在港澳登记等其他类型的16家），包括一般咨商地位4家、特别咨商地位44家、注册咨商地位2家，只占总数的1.1%（分别占一般、特别、注册咨商地位总数的2.8%、1.3%、0.2%），与我国大国地位极不相配。

此外，国际非政府组织是当今世界最具发展潜力的国际治理力量，然而我国社会组织的参与度远远不够。一是参与国际组织的境内组织少。据专家估计，全国66.5万个社会组织中，只有约1000个加入了各类国际非政府组织，只占总数0.16%。二是参与的国际组织数量不多。全球约有6000个国际非政府组织，我国全国性社会组织仅加入其中808个，仅占13.4%。三是参与的国际组织类型集中。参与的国际组织以学术类和体育类居多，分别约有400个和160个，占总数的70%。四是参与的职位层级较低。已参与的国际非政府组织中，我国社会组织理事、会员身份居多，占参与国际非政府组织的68%。

我国社会组织在国际事务中发挥的作用，远较西方国家非政府组织逊色。2010年美国注册的国际非政府组织（INGO）数量为20069家，是我国2014年国际及其涉外组织类的社会组织的37.9倍。享有联合国经社理事会咨商地位的非政府组织，美国950家，是我国的19倍；英国227家，是我国的4.5倍；甚至印度197家，也是我国3.9倍。据不完全统计，60%以上国际非政府组织总部设在欧美，主要集中在法、比、英、美、德、荷、意等国。

二、社会组织“走出去”存在差距的原因

我国社会组织“走出去”起步晚、起点低，既因为我国社会组织意识、能力、专业、资金准备不够，也与我国对社会组织“走出去”制度建设滞后、社会认识不足有关。

一方面，内部建设有待加强。我国在开拓具有中国特色的人类共同价值观、挖掘中华文化积极处世之道和治理理念方面差距明显。这使得我国多数社会组织在宗旨理念方面普遍缺乏国际视野，较少有以国际义务为已任。同时，与我国仍处于社会主义初级阶段国情一致，我国的社会组织也处于发展的初级阶段。按照中国国际民间组织合作促进会副理事长兼秘书长黄浩明2013年“中国社会组织国际化战略调查问卷课题组”的调查，中国社会组织“走出去”在内部治理（认为完善或比较完善的，占28.65%）、人才优势（认为有优势或比较有优势的，占40.45%）、资金资源（认为充足的，占6.74%）和实践经验（认为经验丰富或有经验的，占29.78%）等方面都存在巨大挑战。

另一方面，外在支持急需强化。发达国家非政府组织活跃在国际舞台，除了自身能力，更重要是国家推力。在资金方面，发达国家予以非政府组织大力支持，2012年，美国、英国政府双边援助金额中非政府组织分别占26%、20%，总额达64.97亿、18.70亿美元，事实上，经合组织成员国政府双边援助金额中非政府组织占比基本在20%以上，主要国家援助金额多在35亿美元以上。而《中国的对外援助（2014）白皮书》表明，中国的对外援助主要是社会组织不擅长的经济基础设施（44.8%）、社会公共基础设施（27.6%）、物资（15.0%）、工业（3.6%）、农业（2.0%），合计占93%。整个白皮书没有提及对外援助支持我国社会组织。更重要的是在法规政策方面，美国1981年公法（97-113）就已要求政府至少要提供12%的资金给予私人志愿组织，要求美国国际发展署（USAID）年度预算12%～16%给予私人志愿组织，美国还建立了非政府组织负责人与政府官员之间交流任职的“旋转门”制度；日本2003年8月内阁会议通过《日本政府开发援助大纲》，明确提出要加强国际社会的协调与协作，发挥社会组织作用，外务省也逐步健全了与非政府组织的各类对话机制。英国、韩国等其他发达国家的类似法规政策也所在多有。而对于社会组织“走出去”，我国在社会团体、民办非企业单位和基金会三个管理条例没有相应内容，相应政策也付之阙如。在社会认可度方面，我国社会公众多数认为中国本身是发展中国家，需要援助的地区和人群很多，没有必要将有限的资金资源支持其他国家，2011年，中国青少年发展基金会“希望工程走进非洲”等项目由于公众的不解和社会舆论压力，筹款工作就受到影响，并直接影响了项目的顺利实施。

三、社会组织“走出去”面临的形势

虽然面临着许多挑战，但我国社会组织“走出去”仍面临较好形势：

（一）展现提升国家“软实力”，需要社会组织深度参与：虽然中国已是联合国五大常任理事国之一，是第二大经济体和20国集团（G20）重要成员，长期以来是世界经济增长主引擎，但大国之间的竞争更多体现在文化价值凝聚力、制度吸引力、国民亲和力等方面。当今，中国道路在全世界发挥越来越积极正面的影响，中国发展的成功经验乃至具体领域（如扶贫）的有益做法，均使国际社会期待中国在全球治理、地区发展和改革转型等方面，发挥更重要作用。中国道路的推广、国家影响力的增强，需要中国社会组织有所作为。

（二）开放型经济深入发展，需要社会组织提供各类服务：我国境外投资企业已遍及全球80%的国家和地区，向东道国缴税总额、创造就业岗位等连攀新高，然而2011年英国广播公司发布的调查报告显示，世界各国尤其是欧洲与北美，虽对中国的经济依存度越来越高，但与2005年相比，各国对中国经济崛起的负面印象上升了6%。此外，中国企业“走出去”面临许多挑战，全国政协外事委员会2012年赴上海、浙江、山东的“中国企业‘走出去’中的公共外交”专题调研报告《大力加强企业公共外交，更好地推进“走出去”战略——中国企业“走出去”中的公共外交调研报告》中明确提出，政府和公共服务层面对支持“走出去”企业有效开展公共外交的战略规划、制度设计、组织保障、服务支持和分层培训体系仍需要进一步完善，缺乏能够帮助企业顺利“走出去”的中介组织。

（三）全方位外交进一步深化，需要社会组织加强民意沟通：

十八大以来，党中央主动谋划，努力进取，推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系，打造周边命运共同体，致力提升我国软实力，推进“一带一路”建设，这些既为我国社会组织“走出去”指出了明确方向，赋予了重要任务，也为社会组织“走出去”发挥自身独特优势，提供了广阔空间。

四、加强社会组织“走出去”顶层设计

建设一支与我国国际地位相适应、与我国对外战略互为支撑、在全球或区域治理中有存在、能发声、可出力的社会组织队伍，需要大力加强社会组织“走出去”的顶层设计：

（一）加强政策指导。外事管理部门、业务主管单位等要加强对拟“走出去”的社会组织政策指导，介绍我国外交理念和立场，有针对性地介绍社会组织“走出去”对象国的国家外交有关战略考量和相关法规政策，引导社会组织自觉主动配合国家总体外交，形成“官民并举，政社互动”的良好局面。

（二）增强组织能力。一是教育培训，充分利用社会力量（如高校、专业组织、社会智库等），拓宽社会组织国际视野，针对社会组织不了解对象国民情社情、法律环境等弱项，大力提高调查研究、国际公关、项目实施等方面能力。二是人才培养，推动社会组织专业化、学科化建设，完善国际志愿者引导激励机制，解决海外工作人员后顾之忧，鼓励社会组织招聘外籍工作人员，畅通社会组织与政府、企事业单位、国际组织人才的互动交流，培养一支精通社会组织业务、谙熟国际规则、具有奉献精神的人才队伍。三是资金支持，推动国家对外援助工作吸纳社会组织参与，探索政府购买社会组织服务中列设海外项目，倡导我国境外投资企业承担社会责任的资金以项目形式交由社会组织使用，鼓励我国基金会设立海外项目，规范社会组织依法依规争取国际组织的资金。

（三）提供部门保障。一是外事管理、购汇结汇、出入境、物品通关等方面，简化手续，给予社会组织“走出去”优惠便利；二是驻外馆团将社会组织境外活动纳入重要管理范畴，加强政策指导和联系服务，为社会组织培养与对象国政府良好关系、融入当地社区、解决外事纠纷等提供帮助；三是加强对象国华侨华人工作，增强中华文化凝聚力，为社会组织“走出去”搭建便捷桥梁。

五、社会组织“走出去”的经验借鉴

根据中国青少年发展基金会、江苏爱德基金会等我国少数社会组织“走出去”的情形，参酌其他国家社会组织成功“走出去”的做法，中国社会组织“走出去”可以借鉴以下做法：

（一）完善自身建设：一是确立国际化思路，这主要包括组织国际化的宗旨理念（如关注人道主义灾难、关注发展中国家社会需求、关注环保、扶贫等全球性问题等）、组织国际化的规划（如国家外交战略契合、国际化优先方向、海外项目布局、海外机构布点等）以及国际化步骤（如开展项目、设立当地常设机构、培养本土化组织等）；二是设立专门机构，在组织内部设立专门负责海外发展的机构，使社会组织“走出去”能够专业化、长期化，具有可持续性；三是复制国内品牌项目，将国内成型的经验模式运用到国外，可以有效地降低管理服务成本。

（二）找准切入时机：国际上通行的经验是在对象国发生大的自然灾害，社会组织开展人道主义紧急援助后，再逐步设立办事处，开展长期工作。如去年尼泊尔发生地震后，国内多支民间救援队赴尼泊尔开展救援活动，被相关媒体称为：中国社会组织国际化的新起点。今年厄瓜多尔地震发生后，又看到了多支民间救援队的身影。

（三）寻找合作机构：进入“人生地不熟”的异国他乡，融入当地、消解冲突、降低成本、化解风险，必然要借助各类资源，谋求有关机构的合作是行之有效的做法。在国内，一般包括如中国民间组织国际交流促进会、中国国际民间组织促进会等从事国际交流的社会组织，外交部、商务部等涉外政府部门，外国商会、前外交官联谊会、中国对外工程承包商会等与涉外业务有关的社会组织，以及外国驻华使领馆，主要是起先期了解情况、初步调研、牵线搭桥等作用。在境外，一般包括对象国政府机构、所在国中国使领馆、政府间组织（如联合国系统）、当地非政府组织网络（尤其是当地华人华侨团体）、对象国的中国企业以及国际红十字会等国际非政府组织网络，主要起帮助人员进入、开展活动调研、推进项目落地、保障活动开展、进行相互支持等作用。

（作者单位：民政部民间组织管理局 ）