应对人口老龄化,如何推进多层次养老保险体系建设？

2016年5月27日，中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第32次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调，我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对老龄化任务最重。要统筹好生育、就业、退休、养老等政策，完善养老和医疗保险制度。

目前，我国已初步形成多层次的养老保险体系，包括基本养老保险、企业年金（职业年金）、个人储蓄性养老保险三大支柱，是我国构建社会养老保障体系的重要组成部分。1991年，国务院下发《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确定建立基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次的养老保险制度。

1995年1月1日起实施的劳动法规定，国家要建立社会保险制度，设立社会保险基金，并鼓励用人单位根据本单位实际情况为劳动者建立补充保险，提倡劳动者个人进行储蓄性保险。同年，国务院发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》对建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险作出明确规定；原劳动部印发了《关于建立企业补充养老保险制度的意见》的通知，为我国建立企业补充养老保险制度提供了法律依据。

1997年，国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》进一步明确：各级人民政府要把社会保险事业纳入本地区国民经济与社会发展计划，大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业保险的补充作用。随后几年，《企业年金试行办法》《关于企业年金方案和基金管理合同备案有关问题的通知》《企业年金基金管理办法》《关于企业年金集合计划试点有关问题的通知》《国有金融企业年金管理办法》《关于扩大企业年金基金投资范围的通知》《关于企业年金养老金产品有关问题的通知》《关于鼓励社会团体、基金会和民办非企业单位建立企业年金有关问题的通知》等文件相继颁布。

2011年3月，中共中央国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》首次提出要为事业单位工作人员建立职业年金制度。2013年12月,财政部、人社部、国家税务总局联合下发的《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》进一步明确了职工领取年金的个人所得税问题。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”；次年，国务院出台了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，明确提出要把商业保险建成社会保障体系的重要支柱，支持有条件的企业建立商业养老健康保障计划，支持保险机构大力拓展企业年金等业务，充分发挥商业保险对基本养老、医疗保险的补充作用。同时，“十三五”规划纲要提出，完善统账结合的城镇职工基本养老保险制度，构建包括职业年金、企业年金和商的多层次养老保险体系，持续扩大覆盖面。

在推动企业年金健康发展的基础上，如何建立和业年金、商业保险等补充性的养老保险制度，推进多层次养老保险体系建设？本期特邀对此有深入研究的经办负责人分享心得。

特邀嘉宾：

盖根路天津市社会保险基金管理中心综合计划处处长

张颖成都市社会保险事业管理局单位征集处处长

付奉义湖南省常德市社会劳动保险处主任

主持人：本刊记者尚芳

企业年金覆盖率低

主持人:目前,各地已经普遍开展实施企业年金制度。请您简述贵省（市）企业年金实施情况。在推进企业年金健康发展过程中，遇到哪些问题，采取了哪些有效措施调动广大企业的积极性？

盖根路：关于企业年金实施情况，人社部网站公布的最新数据：2015年末，全国建立企业年金职工2316万人、基金累计结余9526亿元，而城镇职工基本养老保险参保35361万人、基金累计结余35345亿元。企业年金职工人数仅占基本养老保险参保人数的6.5%，覆盖率不高，但基金结余占到基本养老保险基金结余的27.0%，反映出完全积累制年金对金融市场超出其人数比例的较大影响。数据还表明，工薪收入较高地区和基本养老保险费率较低地区的企业年金参加人数较多，基金积累也较多。同期，天津市企业年金职工账户数18.5万人、基金结余59.2亿元。

张颖：成都市从2006年开始开展企业年金，2015年底，成都市参加企业年金的城镇职工人数为7.05万人，参加城镇企业职工基本养老保险人数570.8万人，其中参保职工417.7万人，企业年金参保人数仅占城镇职工人数的1.7%。参加企业年金的企业，对于企业缴纳部分，分别以职工工龄和岗位工资各占50%的权重计入个人账户，再按一定的分配公式把这部分基金计入个人账户。对本企业所缴纳的积累基金的便携性集中体现在职工服务年限上，职工达到规定服务年限后离职，才能全额带走。目前，成都市企业年金的缴费水平较低，个人缴费所占工资比重基本集中在本人缴费计税基数的2%—3%，从侧面反映出税收优惠政策的作用有限。

企业年金市场的发展需要法制环境、资本市场环境、政策环境等多方面的配套。企业年金是一个长期积累账户，具有长期性的特点，企业年金必须通过资本市场运作，而我国金融市场不成熟，信托制度不完善，信托体系不健全，政府对基金监管承担的责任不够，社会对于信托理念不理解、不信任，这些都在一定程度上阻碍了企业年金健康发展。

同时，企业年金政策也不够健全。一是缺乏企业年金缴费方面的政策实施细则，缺乏企业年金税收方面实施细则；二是企业年金政策设计的替代率低；三是企业年金政策税收优惠力度不够，不足以吸引企业和职工积极参与。

付奉义：2007年以来，常德市社会保险部门、银行、商业保险机构多次组织企业年金推介会，但观望的企业多，实际参加的企业少，除中央和省管理国有企业建立了企业年金单一计划外，市属国有企业仅仅有2家建立了企业年金，包括驻常德市的市属以上企业，企业年金规模也只有2亿多元，参加的职工不足1万人，仅占参加职工基本养老保险人数的1%。企业年金的发展速度不快甚至停滞，企业年金基金规模也很小。

完善企业年金制度

主持人:目前，全国大部分省份陆续降低职工基本养老保险费率，减轻企业负担。这种大背景下，如企业积极为职工建立企业年金？建立起企业年金计划的基本上是大型国有企业，如何引导中小企业建立企业年金？

盖根路：关于推进企业年金发展问题，首先要与基本养老保险联系起来考虑。在本次基本养老保险费率下降之前，全国大部分统筹地区是28%，从绝对值上，在全球属较高之列，即使下降1个百分点，还是较高。这无疑挤占企业年金的发展空间。在基金收支精算平衡原则下，随着预期寿命延长，只有延迟退休年龄并到一定程度，我们才有条件降低基本养老保险费率水平，也才能为企业年金快速发展铺平道路。其次是企业年金投资收益水平，2007年以来，年均的加权平均收益率为8.09%，尽管不低，但未超过同期工资增长率。这可能与政策对企业年金投资组合比例的限制有关。

如何引导中小企业建立企业年金？我想还要与个人所得税法结合起来看。一般说来，中小企业工资薪金相对较低，按照税法，低于起征点的收入不用缴税，扣除起征点后，一些职工只适用于3%的低税率。相反，如果退休时领取企业年金，“每月领取额全额按照‘工资、薪金所得’项目适用的税率，计征个人所得税”。也就是说，参加企业年金并不能给低工资者带来和高工资者一样的减税等递延纳税好处。因此，实践中在推动中小企业全员参加年金方面往往效果不佳。基于对低工资和低养老金收入者的公平，初步建议是，在领取企业年金时纳税应当与其基本养老金相加后设立一个征税起征点。

张颖：建立企业年金的企业基本集中在垄断性行业，服务业、建筑业等行业的企业几乎没有参加的，私营企业和联营企业建立企业年金的也很少；从另一个角度来说，建立企业年金的企业以大型企业为主，中小型企业甚为稀少。中小型企业目前企业负担本身已经较重，无力再承担其他缴费负担。职工对建立企业年金也缺乏信心，缺乏动力，更愿意直接以工资形式体现。与此同时，成都市基金管理机构采取按资产净值收费法和最高限额法收费。管理机构为争取更多客户，甚至出现零收费现象。而企业年金基金运营规模又不大，基金管理机构基本无利可图，因此，管理机构参与热情度不高。

目前，全国大部分省份陆续降低职工基本养老保险费率，减轻企业负担。这种大背景下，一是应尽快完善企业年金政策，完善法制环境、资本市场环境，规范管理机构;二是加大企业年金的宣传力度，让企业、职工都对企业年金有更深入的认识和了解;三是完善企业年金基金信息披露制度，让企业和职工随时掌握企业年金的运行情况;四是让部分有条件的企业尽早参加企业年金。

付奉义：企业年金是企业优化和激活劳动关系的工资递延模式，是和职工捆绑在一起的长期人力资本投资。湖南省常德市地处洞庭湖西北部，经济欠发达，但不能因为经济欠发达而放弃企业年金，否则，将失去支撑发展的环境、人才和竞争力。

首先要在当地的经济开发区、工业集中区、示范园（以下简称园区）设立企业年金管理部门，构建管理服务体制，根据赋予的权限制定和细化优惠政策；二是选择几家依法参加基本养老保险并履行缴费义务好、经济实力较强、已建立集体协商机制的园区企业，围绕人才、贡献、业绩和忠诚这个主线，引导工会或职工代表，集体协商，制定和通过企业年金方案，开展企业年金试点；三是在园区整体推进，集中建立园区参与年金人员的信息库。将符合条件的中小企业组织起来，举办集合的企业年金计划。园区的中小企业，受相同地理环境的影响，对企业年金计划的需求具有一定的一致性，而且相同的地理环境有助于各个企业在建立集合的年金计划以后，保持密切的联系，并根据当地的环境特点和职工需求，完善集合企业年金计划。

主持人:企业年金是以自愿性、市场化运作为基本原则的补充养老保险，如何实现企业年金制度化、规范化管理，加强对企业年金基金管理运营情况的监管和信息披露制度等？

盖根路：现行企业年金管理办法对基金管理运营情况监管和信息披露已有详细和严格规定，关键是具体执行要到位。信息披露的主要对象应当是企业年金的受益人和关联人，但应当由权威性的机构将投资管理人的投资业绩、安全性等进行排名披露，促进竞争，也方便企业年金职工和受托人选择更好的投资管理人。

张颖：目前我国尚没有一部专门针对企业年金的法律文件，对企业的实际运作起重要指导作用的是《企业年金试行办法》《企业年金管理试行办法》两部法规性文件。对于企业年金基金的具体投资运营细节方面规定不完善，导致实践中无法规范操作，使受益人权益无法保障。

因此，首先应该完善企业年金法规和制度。明确政府、银行、保险、证券各自职责，增加具体操作规程；其次，尽快开发全国统一的企业年金网络体系。运用“互联网+”、大数据、云计算等现代信息技术，建设统一规范、便民的网络体系，整体提升企业年金专业化、标准化、精准化、便捷化水平。让企业年金既便于政府部门、门等监管，又便于企业和职工参询，从而有效宣传、推广企业年金作为养老保险第二支柱的作用；第三，完善信息披露和报告制度。完善信息披露制度，明确规定信息披露的方式、内容、时间，明确受益人了解途径、跟踪途径，以及明确是否可以查阅关于年金经营情况及其他相关资料。

这样，既能够解决企业年金委托代理过程中的信息不对称，从而有效降低代理人的道德风险，保证企业年金基金的安全，又能让企业和职工随时掌握企业年金的运行情况，增加对企业年金基金的信任度。

职业年金发展迅速

主持人:机关事业单位养老保险改革之后，职业年金运营实施在即，有哪些问题还需要从制度和运营层面解决？建立职业年金是强制性的，而企业年金是自愿建立的。企业年金是否应该参照职业年金采取强制参保和规定缴费比例？

盖根路：基本上，各地机关事业单位职业年金启动之后，由于人数规模相较一般的企业年金要大得多，基金积累速度会比较快。建议一是各地要按统筹和管理范围建立独立的职业年金理事会，作为受托人管理运作基金；二是考虑运营收费和成本问题，可以将基金交给若干信托团体进行投资，成员由政府任命的专业人员、在职退休人员代表和其他人士组成；三是在投资基金量越来越大时，证券市场规模应同步扩大，同时扩大基金的股权投资范围，此外还要创新投资工具，发展共同基金，壮大金融资本市场。当然，年金和市场发展也是个双向促进过程。

另一个制度层面的问题是职业年金会计制度。由于经济运行存在周期规律，投资收益会在年度之间产生较大波动，此外还由于证券收益要受估值的技术因素影响，账面收益并非已经实现收益，因此基于分散经济运行风险的考虑，要建立年金收益的风险储备制度，平滑年度间收益水平。

我们知道，强制建立机关事业职业年金是因为制度改革之前的退休金工资替代水平因素，企业年金不应参照职业年金采取强制参保，仍应自愿原则，关键是如前所述，要系统地完善制度体系，吸引企业参加。

张颖：制度层面，职业年金的建立和机关事业单位分类改革高度相关，但作为一个新的政策，有不完善的地方；政策层面，事业单位超编人员目前政策规定不能参加职业年金，但又没有允许参加企业年金；运营层面，职业年金同企业年金有类似的问题。职业年金的政策规定是省级统筹，市场化的运营方式，但个人账户的收益权归个人所有。风险和收益的承担上，参保员工在不同计划下不同收益水平的平衡和是否拥有最低收益保证同样令人担忧。职业年金是强制性的政策，且必须市场化的运营，但国家对基金运营不负责兜底，又没有多层次的企业年金担保机制（准备金制度、保险保障机制）。目前经济形势下，不建议企业年金参照职业年金采取强制参保和规定缴费比例。

付奉义：虽然机关事业单位职工的职业年金是强制性的，其相关规定与机关事业单位职工养老保险制度在一个文件中，但这并不能改变职业年金的性质，它是机关事业单位职工的退休待遇计划。随着改革的深入，职业年金将作为机关事业单位职工工资薪酬改革的主要内容，其指导思想、规则要向企业年金靠拢。

加强税收优惠政策

主持人:在推动企业年金、职业年金健康发展的基础上,如何完善商业保险等补充性养老保险,分散养老保险责任?

盖根路：理论上，养老金的替代水平并非越高越好，不同参保人在职业生涯与退休期间的消费预期和偏好也不相同。因此在我国基本养老保险具有较高的缴费工资替代水平情况下，有适当的补充性养老保险就可以了。问题是对没有企业年金和职业年金的职工，可能需要更适合他们的补充性养老保险形式。这要在国家养老保险的总体制度框架下，还要与企业和个人所得税法结合起来系统性地设计，原则是也要让他们享受到递延纳税的激励和好处。

张颖：企业年金和职业年金是补充养老保险制度的重要形式，一方面相应的配套政策还不够完善，另一方面，国家经济形势下行，企业经济负担较重，所以目前企业年金的覆盖率较低。但并不等于部分职工没有储蓄能力，为自己老年作准备。

无论是基本养老保险，还是第二、第三支柱，基金的投资运营及保值增值都势在必行。利用多层次资本市场和债券市场，根据不同收入层次和年龄阶段，推动发展商业性养老保险、信托、投资类产品，给予适当税收优惠。金融市场发展的同时，培养、提自我养老意识。由于税优政策缺位，第三支柱是一个十分明显的短板，商业养老保险没有实行税优是主要原因。在全国大部分省份陆续降低职工基本养老保险费率，减轻企业负担的背景下，重点应在税收优惠政策上做文章。

在征税模式方面，建议采用EET的模式，采取后端递延纳税的方式。机构可以配合税务部门研究具体的操作细则，解决目前个人所得税征收模式与递延纳税的矛盾。

同时，关于个人所得税（包括企业缴费的个人所得税和个人缴费的个人所得税），希望能争取一定的税收优惠。一方面，对于企业缴费部分征收个人所得税，企业及员工都有非常大的意见，另一方面，个人缴费部分不享受税优，也影响了个人缴费的意愿和积极性。

此外，目前部分省市正在积极争取出台个人税延型养老保险产品，如果个人养老保险产品能够获得个人所得税的税优，而企业年金的个人缴费没有税优，这必将会影响企业年金的吸引力，阻碍企业年金的发展。

对不同类型的企业采取不同的税收优惠政策，以体现政策的引导性。为了促进中小企业发展年金，建议可以实行差别化的更优惠的税优政策。

将税收优惠政策扩展到商业性的养老保险或其他养老金产品；针对性开发一些个人的养老金产品，流动率较高的行业可选择为员工购买此类养老金产品以增强产品可携带性；灵活就业人员，也可凭投保凭证和购买养老金产品凭证享受税收优惠。

付奉义：要自觉运用市场经济规律促进保险市场科学发展。一是要树立以人为本、统筹发展的理念。摒弃商业保险是社会保险的补充的传统观念，建立统筹发展的体制和机制，通过发挥竞争机制和协调机制的作用，促进二者在竞争中协调发展；二是实现社会保险和商业保险横向联合，二者在社保基金的运营等方面，联合的空间很大；三是加速社会化进程，加强社会化服务。■

目前，我国已初步形成多层次的养老保险体系，包括基本养老保险、企业年金（职业年金）、个人储蓄性养老保险三大支柱，是我国构建社会养老保障体系的重要组成部分。