文／卢敬春

审计在腐败治理中的作用
——专访中国政府审计研究中心主任蔡春

文／卢敬春

党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大战略部署，提出建立中国特色社会主义法治体系的目标，把审计监督确定为党和国家法治监督体系的一种重要形式，使审计地位上升到前所未有的高度。

那么，审计监督与依法治国的关系如何？审计监督在反腐败方面扮演什么角色？目前我国国家审计已经进入“全覆盖”新时代，这又意味着什么？就这些问题，《中国法治文化》编辑部访谈了中国审计学会副会长、中国政府审计研究中心主任、西南财经大学博士生导师蔡春教授。

《中国法治文化》：党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出要“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权”，首次将审计监督作为八大监督体系之一，使审计地位上升到前所未有的高度。现在国家越来越重视审计工作，提出国家审计是国家治理的重要工具。这些变化的原因是什么？

蔡春：四中全会将审计提升到“八大监督体系之一”的高度，更加科学合理地确定了审计的地位。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。

我国宪法授予审计机关依法独立行使审计监督权。审计监督在国家整个监督体系中具有独特的地位，发挥着极其重要的作用。简单说，审计是国家治理的重要组成部分，是国家治理机制当中最重要的机制之一。任何组织治理，包括国家治理，没有审计是不行的，即所谓“没有审计，就没有治理”。审计监督的现代化，本身就是国家治理体系现代化的重要内容。

为此，2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称《框架意见》）及与之配套的《关于实行审计全覆盖的实施意见》等三个文件，要求到2020年，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制，进而更好地发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用。

以前有关部门没有认识到应该把审计监督提升到应有的高度，但审计学界一直都认为应该提升审计监督的地位。2011年7月8日，在中国审计学会第三次理事会论坛上，国家审计署刘家义审计长作了“国家审计与国家治理”的主题报告，认为在国家治理中，国家审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。

《中国法治文化》：请您谈谈审计监督与法治或依法治国的关系。

蔡春：审计监督与法治精神高度吻合。国家治理体系的现代化，首先是国家治理体系的法治化，内在要求是依法执政、依法行政、依法监督。在国家治理的监督体系中，除了宪法赋予人民代表大会对“一府两院”的监督外，还包括党纪监督、行政监察、审计监督、司法监督和国家机关内部各种形式的纪律监督。

十八届四中全会秉承十八届三中全会，在推进全面深化改革的基础上，提出全面推进依法治国的总目标。审计是依法治国的重要手段和国家治理体系中的重要组成部分，通过监督制约权力，发挥揭示、抵御和预防等免疫功能，在机制、体制、制度层面提出改进意见和建议，不断推动依法治国的进程。依法治国，就要把审计监督纳入到整个框架之中，制度的制定要符合法治精神，制定的制度要很好地执行，同时经济活动也要纳入既定的框架体系。审计属于独立的经济监督活动，在发挥监督功能方面具有独特的优势。强化审计监督能够有效防范国有资产流失，预防及发现经济违法犯罪现象，对维护经济安全、推动依法治国具有不可替代的作用。

《中国法治文化》：审计监督在反腐败方面扮演什么角色？近两年审计监督在这方面发挥的作用如何？

蔡春：审计监督在反腐败方面可以发挥很重要的作用，但不主张审计监督的主要目标与功能就是反腐败。

现在反腐败过程中，确实有一些大案要案是以审计为主查出来的线索，可以说效果很好。审计监督具有独立性、权威性、专业性等独特优势，审计提供的违法违纪线索以及证据都很有说服力。

但不主张审计监督的主要目标与功能就是反腐败，审计监督的目标与功能具有更广泛、更深刻的内涵。当然，反腐败或腐败治理应该是审计监督的目标与功能的应有之意。

从科学意义上来说，国家审计更重要的是保障和促进公共受托经济责任履行，服务国家治理，促进国家治理结构的完善，提升国家治理效率和效果。在这方面，审计机关做了很多工作，比如，实施重大政策措施落实情况跟踪审计、制度合理性审计、抓大案要案、推进经济责任审计、促进经济发展方式的转变等。

在反腐中，审计监督应更多关注领导干部的行权情况。腐败即是权力滥用和权力寻租。现在经济责任审计的范围太宽泛了。如果把重心转向行权情况，特别是公共经济权力的运行情况，审计在反腐败中发挥的作用会更加明显。所以，我个人主张经济责任审计应实现转型，更加聚焦于领导干部行权情况。

审计要关注权力行使与责任落实，促进理好财、用好权、尽好责。深化领导干部经济责任审计，还应注重揭露和反映不作为、慢作为、假作为、乱作为等问题，促进强化责任追究。

《中国法治文化》：您曾说过，我国国家审计正式进入“全覆盖”新时代。您能解释一下什么是全覆盖及审计全覆盖的意义吗？

蔡春：所谓审计全覆盖，就是在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企业事业单位领导人履行经济责任情况进行全面审计。实行审计全覆盖，要坚持党政同责、同责同审，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。审计全覆盖应该也必须是有深度、有重点、有步骤、有成效的全覆盖，以充分发挥审计的建设性作用。

实行审计全面覆盖有利于提高国家审计服务国家治理的水平。据来自国家审计署的数据显示，到2015年年底，全国审计人员只有9万人，但使用财政资金的单位至少有300万个，审计力量严重不足。2008年以来仅对国资委和财政部监管的118户中央企业中的57户进行过审计，对中央部委所属的94家企业基本上从未进行过审计，对国有企业境外（不含香港、澳门）机构和投资从未审计过，境外国有资产尚处于监督真空之中，这些状况严重影响了国家审计服务国家治理的水平。

党的十八届四中全会《决定》提出，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。《国务院关于加强审计工作的意见》也提出要加大审计力度，创新审计方式，提高审计效率，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济健康发展。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《框架意见》及与之配套的文件，标志着我国国家审计正式进入“全覆盖”新时代。

《框架意见》明确提出要实行审计全覆盖，相应的《关于实行审计全覆盖的实施意见》又提出了实行审计全覆盖的具体措施与路径，也就是初步构建了实行审计全覆盖的相关制度安排与相应的制度及策略保障。这必将有利于提高国家审计服务国家治理的水平。

《中国法治文化》：独立性对于审计监督来说，尤为重要。我国在这方面的状况如何？

蔡春：目前我国审计的独立程度还有待提高。

独立性是审计的灵魂和生命线。国家审计的独立性表现为国家审计机关的独立、审计人员的独立、审计工作的独立和审计经费来源的独立。不同国家的制度安排不同，审计的独立性程度有所差异。我国《宪法》第九十一条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”

由此决定我国现有国家审计是行政主导下的审计，其独立性明显是有限的。此外，我国省以下地方审计机关实行的是地方政府和上级审计机关双重领导的体制，这种体制存在明显的不足和自身难以克服的缺陷，难以保障省以下地方审计机关独立行使审计监督权。

关于审计独立性的问题，在学界有不同的观点。有人认为，应该从制度上作出安排，把审计划归到立法体系里去，以提高独立性。也有观点认为，审计体制改革应与政治体制改革同步。目前政治体制改革尚在完善和探索中。审计是要配合政治体制改革的，审计独立性的提高与制度安排是应该与整个政治体制的改革相匹配的。

在现有体制下，探索提升审计独立性的努力一直在进行。党的十八届四中全会提出了一个提升审计独立性的框架。2015年出台的《框架意见》及相关配套文件，就是对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权作出的重要部署和制度安排的调整。