高景晖，王　略，王庆阳，党维勤

(1.黄河上中游管理局，陕西 西安 710021；2.黄河流域水土保持生态环境监测中心，陕西 西安 710021；3.黄河水土保持绥德治理监督局，陕西 绥德 718000)



生产建设项目水土保持方案实施情况跟踪检查的重点内容解析

高景晖1，王略2，王庆阳1，党维勤3

(1.黄河上中游管理局，陕西 西安 710021；2.黄河流域水土保持生态环境监测中心，陕西 西安 710021；3.黄河水土保持绥德治理监督局，陕西 绥德 718000)

水土保持；跟踪检查；重点内容；生产建设项目

开展水土保持方案实施情况的跟踪检查，是各级水行政主管部门的法定职责和促进水土保持方案落实的重要措施。跟踪检查的对象是建设单位，跟踪检查的重点内容主要包括水土保持方案编报情况、水土保持方案实施情况、水土保持管理保障情况，以及其他水土保持法定义务落实情况。在对跟踪检查内容进行界定的基础上，解析了跟踪检查的重点内容并提出了具体的检查要点。跟踪检查的内容具有特定性，检查内容必须合法合规，不能随意扩大、缩减或变更。

生产建设项目水土保持方案制度是水土保持法明确的重要制度之一，依法编报、实施水土保持方案是建设单位的法定义务。然而在实践中，一些生产建设单位水土保持法律意识淡薄并受利益驱动，往往把水土保持方案当作立项的“敲门砖”，一旦通过审批，就将其束之高阁，不予落实。水土保持法第二十九条规定：“县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理”。因此，开展生产建设项目水土保持方案实施情况跟踪检查(以下简称“跟踪检查”)是各级水行政主管部门和流域管理机构的法定职责，同时也是促进水土保持方案落实的重要措施。

1　跟踪检查内容的界定

跟踪检查是水行政主管部门的一种法定行政行为，跟踪检查的内容具有特定性，检查内容必须合法合规，不能随意扩大、缩减或变更。界定跟踪检查的重点内容，实际上就是解决“检查谁”“检查什么”的问题。

首先，明确“检查谁”，即检查的对象。根据水土保持法的规定，开办生产建设项目(或从事生产建设活动)的单位或个人(以下统称“建设单位”)是水土流失防治的责任主体。因此，跟踪检查的对象是建设单位，不应将施工单位、设计单位、监测单位、监理单位等参建单位作为跟踪检查的直接对象。

其次，明确“检查什么”。主要有以下三个方面的任务：一是督促建设单位落实水土保持法，履行水土保持法定义务，落实水土流失防治主体责任；二是督促建设单位做好水土保持方案的实施工作，保障水土保持“三同时”制度的落实，有效防治生产建设过程中的水土流失；三是了解掌握生产建设项目水土保持工作情况，发现、纠正、查处水土保持违法违规行为，防止发生严重水土流失及灾害性事件。综上，跟踪检查的核心内容就是建设单位落实水土保持法定义务、实施水土保持方案的情况。

根据建设单位水土保持法定义务的具体内容，以及水土保持方案实施的各个环节，确定跟踪检查的内容包括以下四个方面：①水土保持方案编报情况。②水土保持方案实施情况。主要是水土保持“三同时”制度落实情况，具体包括水土保持后续设计情况，取、弃土场选址情况，水土保持措施落实情况，表土剥离、保护及利用情况。③水土保持管理保障情况。即为水土保持方案的顺利实施奠定基础、创造条件、提供支持和保障，包括建设单位水土保持组织管理情况，水土保持监测开展情况，水土保持监理开展情况。④其他水土保持法定义务落实情况。包括水土保持补偿费缴纳情况，水土保持监督检查意见落实情况，造成水土流失的治理情况。

2　跟踪检查的重点内容解析

2.1水土保持方案编报情况

水土保持法明确水土保持方案是生产建设项目开工建设的前置条件，编报水土保持方案是建设单位的首要法定义务，也是生产建设项目一切水土保持工作的依据和基础。检查重点内容包括：

(1)水土保持方案编报情况。建设单位是否在项目开工前，编报了水土保持方案并经有审批权限的水行政主管部门批准。

(2)水土保持方案变更情况。水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，或者水土保持措施有重大变更的，建设单位是否及时编制了变更(或补充)水土保持方案，并报原审批机关批准。

目前，绝大多数建设单位能够依法编报水土保持方案，但也存在个别项目水土保持方案未批主体工程先建的情况，这是一种严重的水土保持违法行为，而且由于建设单位未主动编报水土保持方案，因此水行政主管部门以常规渠道难以获知此类项目的信息。因此，必须采取定期普查、多部门信息共享等手段，加强对未编水土保持方案生产建设项目的检查，发现并依法查处此类水土保持违法行为。

另外，由于水土保持方案是项目立项阶段的技术文件，大多是在可行性研究阶段编制的，在后续设计和项目实施阶段，往往会存在主体工程或水土保持防治措施重大变更的情况，出现这些变更，建设单位应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。当前，不少建设单位往往对水土保持方案变更的重视程度不够，有的到了水土保持设施验收的时候才想起补报变更水土保持方案，这就失去了编报水土保持方案的意义。因此，在跟踪检查时，应将水土保持方案编报及变更报批情况作为检查的重要内容。

2.2水土保持方案实施情况

2.2.1水土保持后续设计情况

“同时设计”是水土保持“三同时”制度的重要内容，做好水土保持后续设计是落实水土保持方案中各项防治措施的关键。检查重点内容包括：

(1)水土保持后续设计情况。建设单位是否组织开展了水土保持工程设计，是否将水土保持方案中的防治措施纳入到初步设计和施工图设计中，或编制了水土保持设计专门篇章；水土保持后续设计与主体工程是否同步。

(2)水土保持设计变更情况。水土保持设计变更，建设单位是否按规定履行了相关手续，变更报批资料是否齐备。

在实践中，工程设计过程是分阶段的、逐步深化细化的，水土保持方案的设计深度一般只是达到可行性研究的深度，这就要求建设单位在初步设计和施工图设计阶段，必须按照批准的水土保持方案和有关技术标准，组织开展水土保持设计，编制水土保持设计篇章，并成为工程设计的重要组织部分，为施工单位下一步实施水土保持措施提供技术依据。

目前，不少建设单位对水土保持后续设计不是很重视，对批准的水土保持方案不予落实，没有将方案中的水土保持措施纳入到后续设计中，导致水土保持措施无法得到落实。另外，生产建设项目在建设过程中，难免会出现主体工程或水土保持措施变更的情况，这就要求对相关设计进行变更、优化，水土保持工程的设计变更应按规定履行相关手续。因此，应将水土保持后续设计及其变更履行手续情况作为跟踪检查的重点内容。

2.2.2取、弃土场选址情况

取、弃土场(包括渣、石、砂、矸石、尾矿等)是水土流失易发部位，也是可能存在洪水或生态安全危害的部位。检查重点内容包括：

(1)取、弃土场选址是否符合相关规定，是否在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，以及违反规定在河道、湖泊、水库管理范围内布设了取、弃土场。

(2)取、弃土场的设置，以及实际取、弃土规模等是否符合水土保持方案的设计要求。

(3)弃土弃渣是否遵循了“先拦后弃”的原则，在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域是否存在排弃废土、废渣的问题。

按照水土保持法的规定，生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用；不能综合利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。在实践中，取、弃土场是水土保持问题出现最多的部位，也是建设单位最容易忽视的部位，这应该作为水行政主管部门跟踪检查的重点内容。

2.2.3水土保持措施落实情况

水土保持方案是否得到落实，根本在于方案中设计的水土保持措施是否得到落实。落实水土保持措施，是防治生产建设活动所造成水土流失的关键。检查重点内容包括：

(1)工程措施落实情况。是否按照水土保持方案的设计落实了工程措施；拦挡措施(如拦渣墙、拦渣坝、挡渣堤、拦矸坝等)是否符合水土保持方案的设计，建设进度是否满足“先拦后弃”的要求；截排水措施是否达到方案的设计标准，是否做到与主体工程同步建设。

(2)植物措施落实情况。是否按照水土保持方案的设计实施了植物措施，植物措施实施效果是否达到要求。

(3)临时措施落实情况。建设过程中，是否按照水土保持方案的设计实施了临时拦挡、临时排水、临时苫盖等措施；临时措施与主体工程是否严格做到了“同步”；临时措施是否起到了防治水土流失的效果。

水行政主管部门应把水土保持措施落实情况作为检查的核心内容。在检查中，把握以下要点：一是严格对照批准的水土保持方案及相关后续设计对措施落实情况进行检查；二是主体工程场区“围墙”以外的区域、道路沿线视野范围外的区域、与建设单位生产生活关系不太密切的区域，如取土场、弃渣场、排矸场、灰场、场外道路等，这些往往是建设单位不太重视、容易忽略的，这些区域水土保持措施的落实情况应作为检查的重点；三是对植物措施的检查应灵活把握，尤其对植物措施的进度要求，应与主体工程特点、项目区自然条件、季节等相适应；四是在项目建设“五通一平”、大开挖的阶段，应加强对临时措施的检查，确保建设单位做好施工期水土流失防治工作。

2.2.4表土剥离、保护及利用情况

表土是宝贵的基础性资源，特别是在生态脆弱地区，一旦被破坏，则极难恢复，必须保护和利用好表土资源。检查重点内容包括：

(1)是否按照批准的水土保持方案实施了表土剥离措施。

(2)剥离的表土是否堆放在专门的场地，对剥离的表土是否采取了拦挡、苫盖等防护措施。

(3)表土是否得到有效利用。

在生产建设活动中，对所占用土地的表土应当进行分层剥离、保存和利用，这不仅是水土保持法的要求，同时对于建设单位来说，剥离后的表土也是一种珍贵资源，可以用于建设后期绿化覆土、施工迹地复耕、渣场覆盖等，从而为植被恢复和农业生产提供保障。在监督检查时，一般应对照水土保持方案的设计，对表土剥离、保存及利用情况进行检查。

2.2.5水土保持工程自验情况

水土保持工程自验工作是技术评估和行政验收的依据和基础，也是建设过程中建设单位必须履行的程序和职责。检查重点内容包括：

(1)水土保持分部工程和单位工程完工时，建设单位是否及时组织参建单位开展了自验工作。

(2)水土保持分部工程、单位工程的质量评定、验收签证等资料是否齐全、合规。

(3)建设单位是否按要求编制了水土保持工程自验报告，报告内容及格式是否符合要求。

在实践中，建设项目水土保持设施的分部工程和单位工程完工时，一般由建设单位或其委托的监理单位组织参建单位开展自查初验工作，并进行质量控制或过程管理。建设项目分包或分标段施工时，在承包量、标段量完成时，一般参照单位工程的检查和验收程序，进行相应的水土保持设施完工的自验，并决定施工队伍是否可退场。建设单位应对水土保持设施档案资料的真实性、完整性和规范性负责，并在行政验收前，编写自验报告，并作为行政验收的重要依据。水土保持工程自验工作是生产建设项目水土保持的重要内容，也是水土保持设施质量的保障，水行政主管部门应加强对此项内容的监督检查。

2.2.6水土保持设施验收情况

水土保持设施验收是水土保持“三同时”制度的重要内容，也是检验水土保持方案实施效果的最后一道关口。根据水土保持法的规定，水土保持设施未经验收或验收不合格的，主体工程不得投产使用。检查重点内容包括：①是否存在未经水土保持设施验收，而将主体工程投产使用的问题。②主体工程和水土保持设施已完工的生产建设项目，建设单位是否按规定做好了验收准备工作，并及时向有关水行政主管部门申请验收。③验收准备材料是否齐全，材料内容和格式是否符合规定。④建设单位配合有关单位开展技术评估和行政验收工作的情况。

现实中，水土保持设施验收是生产建设项目水土保持的一个薄弱环节，一些建设单位对水土保持设施验收的重视程度不够，有的项目已投入运行多年还未通过水土保持设施验收。对此，水行政主管部门应加强水土保持设施验收情况的检查，对于水土保持设施未经验收或验收不合格，而主体工程投产使用的，应依照水土保持法的规定，对责任单位进行处罚，并责令限期补办手续。

2.3水土保持管理保障情况

2.3.1水土保持组织管理情况

建设单位是防治水土流失的责任主体，其水土保持组织管理情况是生产建设项目水土保持工作的基础。检查重点内容包括：①水土保持组织领导情况。建设单位是否重视水土保持工作，是否将水土保持纳入单位重要议事日程和决策事项，是否组织开展内部水土保持教育培训等。②水土保持机构人员情况。建设单位是否设立或明确了负责水土保持工作的机构和人员。③水土保持管理制度建设情况。建设单位是否制定了水土保持相关的管理制度，建设单位相关部门和工作人员的水土保持管理责任是否落实，在招标文件中是否明确了水土保持的内容和责任，合同中是否落实了相关参建单位的责任。④水土保持现场管理情况。施工现场对参建单位的管理是否严格、规范，是否按照水土保持的要求加强现场施工管理，对施工单位是否有水土保持奖惩制约措施。

2.3.2水土保持监测开展情况

开展水土保持监测是大中型生产建设项目水土保持工作的重要内容，也是建设单位的法定义务。归纳起来，检查重点内容包括：

(1)监测组织管理情况。建设单位是否及时委托开展了监测工作，监测单位是否具备相应技术条件和能力；监测单位是否在现场设置监测项目部，现场监测人员配备是否合理；是否对各参建单位进行过技术交底。

(2)监测实施情况。监测点布设的位置、类型、数量是否符合监测实施方案和相关规定；监测设备类型、数量是否符合监测实施方案和相关规定，设备运行是否正常；监测内容是否全面，扰动土地情况(包括扰动土地类型、范围和面积等)，取土(石、料)弃土(石、渣)监测情况(包括位置、数量、面积、方量、表土剥离和防治效果等)，水土流失情况(包括水土流失类型、分布、面积、流失量、水土流失危害事件等)，水土保持措施情况(包括工程措施、植物措施和临时措施的类型、数量、位置、进度、防治效果及运行情况)等是否均进行了监测；监测频次是否符合监测实施方案和相关规定，并有相应记录，以及遇暴雨、大风等加测情况；按规定应采用遥感监测方法的生产建设项目，是否开展了遥感监测，遥感监测频次和精度是否满足相关规范要求；监测单位是否提出过监测建议，建设单位对监测建议是否采纳及落实。

(3)监测成果情况。监测记录是否真实、完整；监测实施方案、监测季度报告、监测年度报告、监测总结报告是否按规定编写，是否及时向有关水行政主管部门报送；影像资料是否齐全；监测成果是否按照档案管理规定建立档案等。

开展水土保持监测可以有力促进水土保持方案的实施，对于建设单位做好水土保持工作意义重大。充分利用监测单位的专业技术优势，全面监控和管理施工现场，对存在的问题及时整改和处置，最大限度地避免可能发生的水土流失和潜在危害，并调整和优化水土流失防治措施，为建设单位实施水土保持方案提供支撑。因此，水行政主管部门应加强对生产建设项目水土保持监测工作的检查，督促建设单位落实监测主体责任。

2.3.3水土保持监理开展情况

建设监理制是基本建设“三项制度”的重要内容之一，对于生产建设项目中的水土保持工程，达到一定规模的，按照《水利工程建设监理规定》(水利部令第28号)规定，也应开展水土保持监理工作。检查重点内容包括：

(1)监理组织管理情况。建设单位是否按规定委托开展了水土保持监理工作；监理单位的能力与项目规模是否相符；是否在生产建设项目现场设立了监理机构，监理人员的配备是否合理；是否建立了项目监理工作制度和监理管理制度。

(2)监理实施情况。是否按照《水土保持工程施工监理规范》(SL 523—2011)的规定，做好了水土保持工程质量控制、进度控制、投资控制和信息管理、合同管理等工作；是否协助建设单位落实了水土保持工程后续设计；是否建立了工程质量控制体系，是否开展了单元工程、分部工程质量审核评定，对拦渣坝、护坡工程、排水工程等隐蔽工程是否进行了旁站监理；是否及时对工程变更情况进行了审核。

(3)监理记录及成果情况。监理记录是否规范、完整，监理月报(季报、年度报告)、监理专题报告、监理工作总结报告等是否规范、齐全，监理相关成果报告是否按规定报送。

水土保持监理往往是建设单位容易忽视的一项工作，不少建设单位认为，主体工程已经委托了监理，水土保持工程都是一些“小工程”，可以不搞专门监理；还有的生产建设项目水土保持监理虽然由主体监理单位一并开展，但该监理单位并不具备水土保持工程监理的资格，或没有配备专门的水土保持监理工程师；也有一些生产建设项目水土保持监理未按规范开展，仅仅走了个形式，或验收前才临时补编一个监理报告，没有发挥监理应有的作用。因此，水行政主管部门也应加强对生产建设项目水土保持监理工作的检查。

2.4其他水土保持法定义务落实情况

2.4.1水土保持补偿费缴纳情况

缴纳水土保持补偿费是建设单位的法定义务。检查重点内容包括：建设单位是否按规定及时、足额缴纳了水土保持补偿费，能否提供补偿费缴纳凭证。

特别强调的是，关于水土保持补偿费的征收范围、收费标准、征缴方式、使用管理等，在财政部、国家发展改革委、水利部、中国人民银行联合发布的《水土保持补偿费征收使用管理办法》(财综〔2014〕8号)和国家发改委发布的《水土保持补偿费收费标准(试行)》(发改价格〔2014〕886号)中，都有明确的规定，各地也相继出台了征收使用管理细则和收费标准。因此，水土保持补偿费应依照以上规定征缴，任何单位和部门不得随意减免。

2.4.2水土保持检查意见落实情况

水土保持监督检查意见是水行政主管部门根据生产建设项目水土保持工作存在问题而提出的，具有很强的针对性、指导性，也具有强制性、约束性，建设单位对历次水土保持监督检查意见的落实情况，直接反映了生产建设项目水土保持工作水平，还直接反映了建设单位对水土保持工作的重视程度。

因此，应把以往检查意见的落实情况作为监督检查的重要内容。检查重点内容包括：①针对以往水行政主管部门出具的检查意见，建设单位是否制订了整改计划或整改方案。②是否按照检查意见提出的整改要求，落实了整改措施，并达到了防治水土流失的效果。③建设单位是否及时将整改结果向有关水行政主管部门进行了反馈。

2.4.3造成水土流失治理情况

检查重点内容包括：①对于造成的人为水土流失，建设单位是否及时组织进行了治理。②水土流失治理效果是否达到有关规范的要求。③建设单位是否及时将整改结果向有关水行政主管部门进行了反馈。

(责任编辑孙占锋)

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1000-0941(2016)09-0031-05

高景晖(1979—)，男，河南封丘县人，高级工程师，硕士，主要从事水土保持监督管理工作。

2016-08-01