李春安

(黄河水利委员会，河南 郑州 450003)



继往开来深化改革努力建设黄土高原生态文明

李春安

(黄河水利委员会，河南 郑州 450003)

水土保持；生态文明；发展对策；黄河流域(片)

人民治黄70年来，黄土高原完成初步治理水土流失面积22万多km2，有效改善了农业生产条件和生态环境，减少了入黄泥沙，加快了群众脱贫致富步伐；积极贯彻落实水土保持法，预防监督工作取得了显著成效，法律法规体系和执法体系得到健全，监督执法实现了常态化，有效遏制了新的人为水土流失发生，全社会水土保持法制意识显著提高。在70年的发展过程中，坚持与时俱进，在小流域综合治理理念、思路和方法，以及监督执法、科学研究、投入机制等方面不断创新，有力推进了黄河水土保持的深入发展。但是，黄河流域(片)的水土保持任务依然十分艰巨，经济社会发展与环境保护的矛盾依然十分尖锐，水土流失依然是制约黄河治理开发的主要问题。我们应该遵循中央确定的生态文明建设方针，按照有关规划确定的目标任务，扎实工作，不断推进生态建设取得新成效和新突破。

人民治黄70年来，黄河水土保持工作取得了辉煌的成就。黄土高原完成初步治理水土流失面积22万多km2，建淤地坝5.9万多座，建设基本农田550万hm2。经分析计算，70年来，黄河流域水土保持措施累计实现经济效益1.18万亿元；平均每年拦减入黄泥沙4.35亿t左右，减缓了下游河床的淤积抬高速度，有效改善了农业生产条件和生态环境，解决了数千万农民的温饱和生活用水问题。

水土保持预防监督工作在贯彻落实水土保持法的过程中，取得了显著成效，有效遏制了新的人为水土流失发生，全社会水土保持法制意识显著提高。流域(片)各省区和新疆生产建设兵团均颁布了水保法条例或办法，其中6省区颁布了水土保持补偿费征收管理办法等；两批240个监督管理能力建设县通过了水利部的达标验收；近20多年来，流域(片)内实施部批生产建设项目1 095项，已完成水土保持设施验收411项；流域机构协同地方各级监督部门建立了监督检查联动机制，使在建部批项目监督检查常态化，实现了流域(片)部批在建项目监督检查的全覆盖。

以流域监测中心站及其直属分站与省区监测总站为主的监测站网已基本建成，并开展了一系列的重要监测工作，为各行各业和社会服务提供了大量信息资源。从20世纪50年代西北水土保持考察团跋山涉水、风餐露宿到21世纪基于卫星遥感的黄河水土保持监测系统运筹帷幄、洞察千里，从依赖单一措施到以小流域为单元山、水、田、林、路综合治理，从控制减少黄土高原土壤侵蚀到注重生态系统整体修复、“维持黄河健康生命”构建减少入黄泥沙防线，70年来，新中国的黄河水土保持事业，既洋溢着凯歌高进的豪情，又充满了上下求索的艰辛，也收获着综合治理的成果。

1　在不断探索中前进，在前进过程中总结

在70年的探索历程中，从造林种草恢复植被，到改造坡地修建梯田，再到治理沟壑筑坝拦沙，经历了“探索—实践—再探索—再实践—全面发展”的历程，总结出了一条以小流域为单元，山、水、田、林、路统一规划，沟、坪、梁、峁、坡综合治理，植物措施、工程措施、耕作措施科学配置，生态效益、经济效益、社会效益协调发展的具有黄河特色的水土保持路子，较好地解决了治理与开发、治坡与治河的关系。水土保持在改善当地生产、生活条件的同时也为黄河的健康与安澜发挥了重要作用。

1952年，中央人民政府政务院总理周恩来签署的《关于发动群众继续开展防旱抗旱并大力推动水土保持工作的指示》指出：水土保持工作是一项长期的改造自然的工作，由于各河治本和山区生产的需要，水土保持工作目前已属刻不容缓。1955年全国人大一届二次会议通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划报告》，把黄土高原水土保持正式列入国民经济建设计划。

为尽快帮助农民解决吃饭问题，这一时期采取的措施比较单一，主要是通过修梯田建设高产稳产农田。为了探索科学治理途径，扩建和新建了天水、绥德、西峰水土保持科学试验站，进行坡地试验、小流域规划和治理、水文测验等，山西离石、甘肃定西等水土保持试验站也进行了坡地径流、小流域综合治理和农林牧水等土壤改良措施的试验研究和科技推广工作。此时，水土保持工作由过去的一家一户分散单项治理，发展为一村一组合作进行一沟一坡的成片治理，掀起了水土保持工作的第一次高潮。

1953—1955年，水利部、黄委、中国科学院先后3次组织水土保持考察调研，对黄土高原进行了广泛深入的实地普查，为后来黄河流域水土流失区科学分类和水土保持科研工作奠定了重要基础。

20世纪六七十年代，国务院确定河口镇到龙门区间的42个县为水土流失重点治理区，提出“预防与治理兼顾，治理与养护并重” “实行全面规划，因地制宜，集中治理，连续治理，坡沟兼治，治坡为主”，并注重水坠坝、机修梯田和飞播造林等实用技术的推广，使水土流失治理工作初具规模。

1980年4月，水利部在山西省吉县召开13省(区)水土保持小流域治理座谈会，系统总结了各地“以小流域为单元，进行全面规划，综合治理”的经验，会后颁发的《水土保持小流域治理办法(草案)》，第一次明确了小流域的概念，标志着我国水土保持工作从此进入以小流域为单元进行综合治理的新阶段。从1980年开始，黄土高原小流域综合治理试点工作共开展了5批160多条。通过试点的探索，不断总结出小流域治理的模式和路子，为大面积开展水土流失综合治理奠定了理论和实践基础。

与此同时，1985年，国家计委将黄土高原综合治理列入“七五”国家重点科技项目，由中国科学院、农业部、林业部、水利部和陕西、山西、甘肃、宁夏、内蒙古5省(区)科委共同组织，在黄土高原不同类型区的11个试点小流域设立示范代表区，针对水土流失和土地退化严重、土地产出率低、经济发展缓慢等突出问题进行综合试验研究。

这一时期，随着我国农村经济体制改革的不断深入，黄土高原地区在全国率先推出了“四荒”地拍卖治理开发的重大举措，由户包治理发展到户包、拍卖、租赁、股份合作等多种治理形式，市场化运作机制初露端倪，调动了农民和社会各界广泛参与水土保持的积极性，出现了社会办水保的良好局面。面对新的形势，2010、2012年，国务院、水利部先后印发了《关于鼓励和引导民间资本健康发展的若干意见》《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》，更加有效地推进了黄土高原民间资本开展综合治理和产业开发，特别是在拓宽投资渠道、开发当地特色产业、促进群众增收致富等方面，发挥了积极的作用。

新中国建立初期至20世纪70年代后期，是黄土高原水土保持科学技术研究与治理的探索时期，先后建立了相应的研究机构和一批水土流失试验观测站，以探索水土流失规律，寻找有效治理方法为目的，开展了水土流失定位观测与水土保持单项措施试验研究工作，如国内外优良保土植物引种试验、山坡地改造技术、不同农作制度与水土流失的关系、土壤侵蚀主要影响因子与水土流失量之间的关系试验研究等，并开展了工程技术、农耕技术与林草技术等试验研究。对区域性水土流失进行了大规模实地考察，取得了一批实际观测数据和科学技术研究成果。20世纪80年代以后，一些原有的水保科研站所充实了专业技术人员，并新成立了一批水保科研站所，科研工作进入了新阶段。通过与有关大专院校和研究机构的合作，对水土流失规律、水土保持措施及小流域综合治理技术等进行了更深入、更系统、更全面的研究，科研水平得到了进一步的提升，取得了一批重要成果，如飞播造林种草、机修梯田、早作农业、小流域综合治理、骨干坝建设、水沙变化及水保效益分析、粗泥沙集中来源区界定、监测站网建设及重点监测等方面的理论与实践成果，极大地推动了流域水土保持工作的深入开展。

2　寓创新于发展中，在创新中完善

黄土高原地区70年水土保持生态建设的发展历程，实际上就是围绕着综合治理、法律法规、预防监督、科学研究这几条主线，不断探索、总结、创新、完善的过程，在不同时期都创造和积累了与时俱进、具有明显时代特征的示范样板和成功经验。

2.1小流域综合治理理念、思路和方法不断深化和完善

(1)创新了人与自然和谐的工作理念。各地在工作中采取沟道工程整体控制，科学配套坡面整治和植被建设诸项措施，把泥沙拦在千沟万壑和广袤土地上，发展基本农田、饲料基地和多种经营基地，腾出山坡地造林种草，禁牧封育，扩大植被建设；通过拦蓄天然降水，提高天然径流的资源化程度，提升水资源环境容量，为生态建设提供水源保证，达到了保持水土，并逐步调节黄土高原的自然气候，从根本上改善生态环境，进而实现持续稳定地减少入黄泥沙、发展生产的目的。在实施国家重点工程建设过程中，水土保持工作重点随着治理和群众的需要不断调整，由突出基本农田建设到注重治理与开发的紧密结合，再到项目整合提高质量标准，由积极培育主导产业到服务群众脱贫致富奔小康。几十年的艰苦探索和实践证明，注重发挥生态系统自我修复功能，坚持人与自然和谐发展的理念，是水土保持生态建设思路调整的必然选择。

(2)创新了以小流域为单元，山、水、林、田、路统一规划，工程、生物、耕作措施科学配置，经济、生态、社会三大效益统筹兼顾，持续发展的技术路线。其核心是把人口、资源和环境统一起来形成综合配套的技术体系，实现人与自然的和谐共处，确保经济、社会和环境协调、持续发展。进入21世纪以来，黄土高原各地按照新理念和新思路，在经济相对发达地区、人口相对集中的城市周边和重要水源区，以生态清洁小流域建设深化小流域治理的内涵，把小流域治理、生态修复、水系整治和人居环境改善紧密结合，促进了新农村和小康社会建设步伐。针对植被恢复这一黄土高原生态建设的最大难题，各地围绕居民点建设高标准基本农田和饲料基地，解决好群众生计等实际问题，同时充分利用大自然的生态自我修复功能，积极开展封禁治理，使植被得到了快速恢复，水土流失得到了快速治理。陕西吴起、内蒙古准格尔等县旗就是成功的典型。目前，黄土高原封禁治理面积达到360万hm2,起到了事半功倍的效果，与其他措施共同发挥着良好的生态功能。

(3)创新了突出重点、整体推进的工作方法。黄土高原水土流失面积高达45.4万km2，要使水土保持工作取得突破，就必须找出重中之重，有计划、有层次地实施重点推进、全面带动的战略。在水利部的支持下，黄委组织大批专家、学者进行了艰苦的探索和实践，先后确定了19.06万km2多沙区、7.86万km2多沙粗沙区和1.88万km2粗泥沙集中来源区，最终确定了对黄河下游河道淤积影响最大的区域，锁定了黄土高原水土流失优先治理的重点。即先集中治理粗泥沙集中来源区，并以此推动黄土高原水土流失区的整体治理。

(4)创新了以防汛责任制为主体的淤地坝工程安全运用管理机制。为了落实淤地坝工程运行管护责任，确保工程安全和效益的发挥，各省(区)根据各自的实际情况，积极探索，建立了淤地坝防汛责任制为主的淤地坝安全运用管理机制，较好地发挥了工程建设效益。

一是黄河流域省、市、县三级都落实了以地方行政首长负责制为核心的淤地坝防汛责任制，层层明确淤地坝相关防汛责任人和防汛工作。二是黄委近年来先后制定了《黄土高原淤地坝汛前检查办法》《黄河防总淤地坝防汛值班督查制度》等8项制度和办法，使淤地坝建设管理工作有章可循。三是各级主管部门加大监督检查力度，每年汛前，水利部和黄委都会组织开展淤地坝安全运用专项检查，督导各省区做好淤地坝防汛工作。四是各省区根据实际，积极探索淤地坝工程产权制度改革和运行管护形式，通过股份制、承包、拍卖、租赁等形式，对淤地坝进行了产权制度改革，落实了工程运行管护责任，确保了工程安全和效益的发挥。五是各地努力争取淤地坝维修养护经费，使运行管护得到了保障。

2.2创新了严格执法，依法协调经济开发与环境保护的工作原则

针对西部大开发战略的实施和国家能源重化工基地的建设，黄土高原水土保持在进行综合治理的同时，坚持“预防为主、保护优先”的方针，以控制人为水土流失、规范开发建设单位行为为核心，以维护国家生态安全和维持黄河健康生命为目标，努力推动预防监督工作再上新台阶。仅“十二五”期间，流域各省区共审批并实施水土保持方案1.3万多个，开展监督检查3.9万多次，完成水土保持设施验收3 900多项，查处违法案件500余起，征收水土保持补偿费超过16亿元，督促生产建设单位投入水土保持经费达240多亿元，防治人为水土流失面积40多万hm2。黄委认真履行职能，强化监管，连续5年实现了对在建部批生产建设项目监督检查的全覆盖，累计检查1 400多项次，建立了部批生产建设项目水土保持监督检查联合机制和水土保持报告制度，探索出了开发建设项目水土保持监督管理的新途径，使部批生产建设项目监督检查工作逐步实现了规范化、程序化和制度化，形成了流域内各级监督管理部门互相协作、协调联动、齐抓共管的良好局面，有力推动了开发建设项目水土保持各项措施的落实，有效遏制了人为水土流失的发生发展。

2.3创新了“需求牵引，应用至上”的水土保持科技体系

20世纪四五十年代，随着天水、绥德、西峰等一批水土保持试验站的相继成立，黄委开始了对黄土高原地区水土流失规律的探索研究。70年来，在黄土高原水土流失区开展了一系列基础和应用技术研究，从坡面单项措施的试验研究与推广，到小流域综合治理模式研究、试点与大范围推广应用，再到区域水土保持生态建设策略研究，促使水土保持工作逐步由经验走向科学。特别是近20年，黄河水土保持以科技为先导，遵循“需求牵引，应用至上”的原则，深入开展了基础理论、应用技术、政策法规、管理体制机制等方面的水土保持科技体系研究，取得了大量的新成果。特别是在水土流失规律、水土流失防治途径、水土保持措施与效益、水土保持监测关键技术及“3S”等新技术的应用，为黄河流域水土保持科学决策和实践提供了强有力的技术支撑，加快了黄河水土保持生态建设步伐。

至2015年，以黄河流域水土保持监测系统为核心的“数字水保”工程体系已经形成，确保了监测系统的高水平建设；初步建立了黄河水土保持监测站网，建成了黄河流域水土保持数据库，开发了多沙粗沙区水土保持信息管理系统、淤地坝建设管理系统及信息管理系统等多个应用系统，并开展了动态监测，为掌握流域水土流失及其防治动态，并科学决策、高效治理、强化监督提供了重要支持。完成了以建设不同类型区小流域水土流失预测预报数学模型为目标的“模型黄土高原”建设，这种科学思维和技术的创新必将推动水土保持事业的跨越式发展。

2.4创新了国家、地方、社会多渠道、多形式的投入机制

黄土高原水土流失面广量大，国家的投入明显不足。为此，黄河流域有关省区开拓思路，通过制定优惠政策、探索生态补偿机制、引进外资等形式引导群众、企业和外商等承包治理小流域、开发“四荒”资源，进而建立了多元化、多渠道、多层次的水土保持投入机制，形成了全社会广泛参与防治水土流失的局面。

20世纪80年代初，随着我国农村实行家庭联产承包责任制，黄河流域首创了以户承包治理小流域的先例，大大调动了群众的积极性，推动了水土保持事业的快速发展。进入90年代，黄河流域各省区根据国务院有关通知精神，把治理开发“四荒”作为水土保持生态建设的一项重要内容，积极加强监管，引导社会各界采取承包、拍卖、股份合作、租赁等方式进行治理开发，使民营水保成为水土保持生态建设的一支重要力量。山西省出台了《关于实施百企千村产业扶贫开发工程的指导意见》，鼓励企业治理开发“四荒”。截至2015年底，山西全省民营水保户发展到30万户，其中承包治理面积在33.3 hm2以上的民营水保大户有4 300多户，累计投入治理资金30多亿元，治理“四荒”面积8 100 km2。

陕西省率先建立了生态补偿机制，并取得了良好效果。2008年11月出台了《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》，从2010年开始正式实施煤油气资源开采水土流失补偿费使用项目，5年下达资金24.5亿元，实施治理项目700多个，治理水土流失面积3 000多km2，除险加固淤地坝320余座。

1994年以来，陕西、山西、甘肃和内蒙古四省区引进外资，先后成功组织实施了黄土高原水土保持世行贷款一期和二期项目，共利用外资3亿美元，累计治理水土流失面积92.4万hm2，其中一期项目被誉为世界银行农业项目的“旗帜工程”，并获得2003年度世界银行行长“杰出成就奖”。

3　迈向新的目标，建设生态文明

有效治理水土流失，是黄土高原地区生态文明建设的重要内容，关系我国西北、华北地区生态安全，关乎黄河流域防洪安全和经济社会持续协调发展，在国家能源、粮食和生态安全、社会稳定的全局中，战略地位十分重要。党的十八大以来，党中央把生态文明建设纳入推进中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局中，把生态文明建设放在更加突出的位置，要求树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。习近平总书记就生态文明建设提出了一系列新思想、新观点、新论断，中共中央 国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出了具体要求。由此可见，今后一个时期，特别是“十三五”时期，黄河流域(片)的水土保持工作任重而道远，要实现生态文明建设的新目标，需要采取更加切实有效的措施整体推进，不断开创水土保持工作新局面，加快构建这一地区水土保持生态安全保障体系。

3.1研究新情况，提出新对策

根据中央生态文明建设的新部署和新要求，今后的黄河水土保持工作，必须以全局观念来把握水土保持生态建设这个大局，要持之以恒地贯彻落实习近平总书记关于生态文明建设的重大战略思想，以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针为统领，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持防治结合、保护优先、强化治理的原则，把人工治理与生态修复有机结合，重点治理与预防保护有机结合，突出以多沙粗沙区治理和淤地坝工程建设为重点的小流域综合防治，依法强化监督管理，积极开展监测评价，全面提升水土保持生态建设管理水平，实现水土保持改善生态、惠泽民生、服务黄河的目的。

3.2贯彻水土保持法，强化依法治理

贯彻落实依法治国基本方略，深入推进水土保持法的不断落实，提高执法能力和效果。一是要进一步完善水土保持配套法规体系建设，加快出台省级水土保持补偿费征收标准和管理办法，实现水土保持工作有法可依、依法推进。二是要进一步强化各级水土保持部门的监督管理能力建设，提高依法管理水平，要规范工作程序，公正文明执法，促进执法工作的顺利进行。三是要进一步加大执法力度，强化预防监督，加强联合执法，提升执法效能，严格落实生产建设项目水土保持“三同时”制度，依法严厉查处违法违规行为。四是要大力开展水土保持国策宣传教育，在全社会营造良好法治氛围，提升知法守法意识。

3.3不断深化改革，创新体制机制

坚持两手发力，统筹处理好政府和市场的关系，通过深化改革、创新体制机制，促进水土保持深入发展。一是要更好地发挥政府的主导作用，按照转变职能、简政放权、加强监管的要求，优化工作流程，加强部门协作，注重对工程建设事中、事后的监督管理，不断提高工作效率，全面落实政府管理职责。二是要推动体制机制创新，结合各地实际，总结成功经验，积极创新水土保持组织方式、监管手段、建管机制和激励措施，探索建立水土保持生态补偿机制等重要制度，不断完善水土保持生态文明制度体系。三是要充分发挥市场的决定性作用，在积极争取公共财政投入的同时，继续落实完善鼓励民间资本参与水土流失治理的政策措施，认真研究国家重点治理资金使用同民间资本相结合的方式、方法，建立吸引社会资本投入水土保持生态建设的市场化机制。

3.4做好顶层设计，稳步推进实施

在综合规划的指导下 ，统筹推进黄土高原地区水土保持科学发展。一是要认真落实相关水土保持规划。国务院已经先后批复了《全国水土保持规划》(2015—2030年)和《黄河流域综合规划》(2012—2030年)。黄土高原地区是全国水土保持的重点，黄河水土保持要抓好国家级水土流失重点预防区和重点治理区的工作，在小流域综合治理中要突出以生态修复和淤地坝为核心的拦沙体系建设，保障黄河下游安全。要按照规划确定的工作目标、重点任务和主要内容加快推进相关工作，提高治理速度和成效，确保在实施国家水土保持重点项目的基础上，年均完成1万km2以上综合治理任务。二是要按照“十三五”规划搞好重点工程的实施。要紧密结合生态文明建设新要求，围绕全面建成小康社会总目标，科学谋划“十三五”水土保持改革发展的目标任务、建设布局和体制机制，推进黄土高原水土保持可持续发展。

3.5突出重点项目，加快治理速度

加大国家重点工程建设力度，全面提升水土保持生态建设水平。一是要着力做好淤地坝除险加固工作，按照水利部部署和要求，协调各地加强督查，确保淤地坝除险加固工作3年任务的顺利完成，保障黄土高原地区群众生命财产安全和淤地坝效益的充分发挥。二是要着力推进黄河粗泥沙集中来源区拦沙工程建设。粗泥沙集中来源区拦沙工程建设作为控制黄河中游泥沙的关键措施，目前项目可行性研究报告已上报国家发改委，有关单位和省区要积极配合做好项目实施前的相关工作，协调好相关事项，推动工程早日开工建设。三是要强化国家水土保持重点工程建设的监督管理，按照水利部的有关要求，加快推进坡耕地水土流失综合治理、农发水土保持项目、京津风沙源治理等重点工程建设，确保按要求完成支付进度和投资任务，确保重点工程治理效果和投资效益。

3.6推进信息化建设，提高监管能力

为适应生态文明建设新形势、新要求，要着力夯实基础支撑，强化自身能力建设，全面提高水土流失科学防治水平。一是要大力推进水土保持信息化建设。按照《全国水土保持信息化实施方案》要求，完善监测网络建设，建立健全监测技术标准体系，开展水土流失与水土保持动态监测，加快信息系统建设和信息化工作的深入开展。二是要全面提升水土保持科研水平。着力推进黄河水沙变化规律、水土流失规律、重大治理技术、生态文明制度建设等基础性、政策性重大课题研究。三是加强队伍建设。要有计划有目的地对科研及管理人员进行理论和技术培训，提高水土保持队伍的整体素质和水平。同时，要抓好队伍作风建设，严格落实水土保持廉政责任，确保水土保持资金安全、工程安全、干部安全。四是要不断深化机构改革。各级水土保持部门和单位，特别是基层单位，要不断推进深化改革，强化管理，完善健全机构，充实人员，合理配置水土保持力量，提升技术能力和社会服务能力。

(责任编辑张培虎)

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1000-0941(2016)09-0004-05

李春安(1957—)，男，河南巩义市人，高级经济师，学士，黄河水利委员会副主任。

2016-08-01