袁潨鍪，牛文学，张丹松

(1.北京信息控制研究所，北京 100037 ；2.中国航天第二研究院，北京 100854；3.东莞理工学院 城市学院，广东 东莞 523419)

我国新型城镇化研究综述*

袁潨鍪1，2，牛文学3，张丹松1

(1.北京信息控制研究所，北京 100037 ；2.中国航天第二研究院，北京 100854；3.东莞理工学院 城市学院，广东 东莞 523419)

新型城镇化是我国当前重要战略实践，也是理论研究焦点。当前我国城镇化研究集中于基本概念、动力机制、制度与模式建设、保障体制、质量评估和人口流动等领域，取得了较为丰硕的成果，但还存在基础研究薄弱、重宏观轻微观、对核心理念认识不够深入等诸多问题。未来多学科交叉综合运用、系统观处理问题将是未来新型城镇化重要领域。

新型城镇化；研究综述；动力机制；体制保障；人口流动

为有效解决城市发展、经济持续增长、人口资源合理配置等问题，党和国家提出新型城镇化战略。2014年3月，国务院印发《国家新型城镇化规划(2014—2020)》，指导全国城镇化发展的宏观性、战略性、基础性的规划文件，确立新型城镇化“以人为核心”的基本理念。

新型城镇化是我国城镇化建设实践与理论研究中出现的重要概念，代表城镇化建设进入新的时代。在新型城镇化研究方面，我国学者进行了大量研究，形成丰硕的成果，主要集中在新型城镇化内涵和概念、动力机制、建设模式、制度保障、水平与质量评估和人口流动等方面[1]。

一、新型城镇化当前主要研究领域

(一)新型城镇化基本概念

国务院发展研究中心课题组在《中国城镇化：前景、战略与政策》中指出，城镇化是个复杂的社会变迁过程，其间生产要素完成从生产效率低的部门向高效率部门流动，表象是农村居民向城镇聚集，社会实现生产方式转变、人口素质提高和人们生活条件改善等方面的发展与进步。

城镇化是人类生产和社会活动在空间上的聚集，是现代化过程的重要表现形式。城镇化是一种普遍的社会经济现象，是农村分散人口资源和非农经济资源空间集聚的结果，是社会经济增长极更迭的过程。这些概念突出城镇化的经济规律，对于社会发展、人口发展方面的关注度不高。

表1 我国城镇化发展历程

有学者总结了我国学者关于新型城镇化概念的基本情况，认为新型城镇化是在原有城镇化基础之上的一种创新，体现了科学发展观，坚持人口、资源、环境和谐发展的理念[3]。也有学者提出新型城镇化概念中的三大维度：民生的城镇化、可持续的城镇化、质量的城镇化[4]，指出“人的城镇化”是新型城镇化的核心，并给出“人的城镇化”内涵的四阶段理论：人的解放、人的入位、人的归化和人的追求，较为系统地给出“人的城镇化”程度递进关系，但未能与人们需求层次递进基本规律建立有效联系。

中国政府网给出新型城镇化概念的详细解读，并结合具体政策进行了分析，指出新型城镇化中的十大关键要素，体现着人的发展与城市发展的两个重要维度，具体分析见表2。

新型城镇化在我国出现最早还是行政上的概念，新中国成立至今，随着经济社会的进步，我国城镇化率从1949年的10.64%上升到2014年的54%。总的来讲，我国城镇化发展经历了初步发展、波动、停滞、缓慢发展、迅速发展和模式转变的一系列过程，可以归结为6个阶段[2]。

在CNKI文献搜集中，截至2016年2月1日，以“新型城镇化”为关键词共显示文献61 516个，经过筛选和分析，提取了52个有意义的概念，这些概念中出现最多的是“科学发展观”“以人为本”“城乡一体化”等(如图1所示)。

目前，国内关于新型城镇化基本概念的研究，对以经济为主导的城镇化概念进行完善，加大对人口、资源和环境的考量，概念涉及领域更加复杂和系统性，并形成“以人为核心”基本理念上的共识。但对概念中核心要素理解不够深入，导致更多从经济层面分析城镇化中的人，较少能从人的发展角度看待该问题，这也导致在相关领域研究未见涉及“以人为核心”实现机制的研究。

表2 新型城镇化的目标、关键内容及内涵

图1 新型城镇化概念中的关键词

(二)新型城镇化的动力机制

我国学者在新型城镇化动力机制方面可概括总结为5种学说理论：宏观微观层次说、二元说、系统说、四维说和产业结构转换动力说。当前新型城镇化研究集中的三个主要领域是主体行为模式论、系统及构成论和产业推动论，也存在诸多问题(见表3)。

(三)新型城镇化的建设模式

从微观角度来看，城镇化建设模式是对经济发展与城市发展间关系的研究。从宏观角度来讲，城镇化建设模式可理解为发展道路选择。国外的城市化存在4种典型模式：政府调控下的市场主导模式、自由市场化模式、政府集中管理模式和国外势力管控下的城镇化。

在地方政府主导的城市建设模式研究上，较多研究了地方政府政策偏差对城市发展的影响，以及城市发展之间相互影响的问题[12-13]，但缺乏对模式适用性分析。在政府主导型与市场主导型上，国内研究多集中于对比各自在城镇化不同阶段的优缺点[14]，但未能解释说明阶段间过渡的条件及关键管控对象。总体而言，我国新型城镇化要坚持“大中小城镇协调发展、空间结构优化、功能完善、多元化”的发展模式。在城镇化建设模式中要发挥市场作用，要运用市场机制解决城乡协调发展，走城乡统筹的城镇化建设模式，但缺乏对市场作用基本机制分析。

表3 新型城镇化动力机制研究的主要领域[5-7]

表4 国外主要城市建设模式[8-11]

有学者分别对不同地域的城镇化进行了实证研究，提出了不同区域的城市发展模式，包括自上而下与自下而上结合模式、地域特色模式、集约模式和要素平衡模式等，从比较优势的角度分析了城镇发展与产业发展的匹配，并且认为城镇产业发展要与城镇发展相适应，两者之间存在匹配关系[15]，但未能给出政府政策在产业匹配上的关键点以及不同模式的适用条件。

还有大量学者将国外S曲线理论运用到我国新型城镇化发展研究中。主要通过在实践数据基础上进行理论验证，发现我国城镇化S曲线存在较大拉伸，表现更为平滑。也有运用S曲线对我国当前城镇化建设中的城市公共服务供求问题展开分析，判定了我国城镇化目前处于加速期和平稳期的过渡阶段，在此基础上给出保障性住房政策的建议和主张。

总的来讲，当前新型城镇化建设模式研究主要集中在实证分类总结和经典理论运用，在模式基本理论上研究较少。以S曲线为例，国内较多是对该理论的运用，对理论进行拓展研究较少，更未见将新型城镇化理念用于改进S曲线理论的研究。

(四)新型城镇化的制度保障

制度改革是当前新型城镇化研究中的热点问题，也与我国推进新型城镇化的战略目标一致。新型城镇化是当前进行政府转变职能、经济发展模式、城市管理模式、城乡关系模式等改革的重要举措。所以，新型城镇化中的制度改革涵盖农村土地制度、社会保障制度、户籍制度、教育改革、金融体制等，也包括城市养老制度、城市准入制度、城市社会保障制度、教育资源、城市发展及绩效考核制度等方面。

农村土地制度改革是对户籍制度改革的重要支撑，土地制度改革是维护农民权益的重要保障[16]。有学者从财政金融角度研究土地财政与城镇化建设的关系[17]，分析城镇化进程中的土地制度支撑作用，给出基于农民、政府、企业各主体之间利益均衡的建设用地制度框架，认为推进土地制度改革是我国新型城镇化发展战略的基础，并从法理角度给出土地制度改革的建议，但未给出土地财政与实现人口城镇化间的关系。有学者认为解决农民工市民化的关键在于加快推进农村土地制度、城乡户籍制度、基本公共服务、财税体制和人口政策等领域的综合配套改革[18]，但制度改革目标与约束的分析不足,缺乏对土地改革的创新性论述。

城乡金融服务水平是影响城镇化进程的重要因素，建设新型城镇化下的金融环境支撑体系尤为重要[19]，当前国内学者研究中对人口动态发展的考虑不足。当前研究涵盖了土地制度、户籍制度和社会保障制度等制度因素对新型城镇化建设的影响[20]，也有从制度资本理论角度分析新型城镇化进程中带来的制度变迁，强调新制度框架有利于实现政府职能转变、企业竞争力提升和居民收入提高的共同发展与富裕，同时认为“以人为本”的新型城镇化建设要以完善的继续教育持续供给为基础[21]，推进农村体育教育有效供给是实现“人的城镇化”的关键构成[22]，但未能就新型城镇化人口素质需求与继续教育供给间匹配关系进行分析。社会保障制度的改革与创新是推进农民工市民化的重要政策支撑，有效实现城乡社保制度并轨是实现“人的城镇化”的必要基础[23]。

中国发展研究基金会在2010年9月发布了《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》的研究报告，研究了我国当前城市发展存在的诸多问题，提出了新型城市的发展要以促进“人的发展”为核心，但报告内容及其撰写视角是管理层，最终还是回到老生常谈的市民化、公共服务、就业和城市管理等，缺乏对城市化中主力军的微观需求动机分析。

制度保障体现政府在新型城镇化中的重要作用，当前研究存在的一个突出问题就是在旧的城镇化思想下去设计新型城镇化制度环境，未能有效体现“市场为主，政府为辅”基本原则，对制度环境与“以人为本”中人的需求间关系的研究不足，影响其提出的制度与政策实用性。

(五)新型城镇化水平评估

新型城镇化水平评估的研究集中于指标体系设置和评估方法，涵盖定性、定量领域[24],但对当前存在的问题分析不够系统。在指标体系方面，涵盖公共服务均等化、生态建设、经济、社会、环境等维度的指标体系，并以此对我国新型城镇化水平进行实证分析，强调了城镇的生态观与可持续发展、城镇经济增长与发展方式转变、城镇管理方式的变革与科学化、城镇文化的保护与软实力的提升等因素在城镇化中的重要作用[25]。这些指标体系在人的发展层面描述不足，指标间存在重叠、对于指标分类未能作深入解释等问题。在评价方法上，包括传统的AHP、熵值法、非参数DEA—BCC、DEA—Malmquist和DPSIR模型等方法[26]，包括新型城镇化效率的静态测度和动态测度分析。

目前，国内关于新型城镇化水平评估上，大致采用的做法是将已有城镇化水平评估指标进行调整，但对于指标变动的内在原因及其与新型城镇化核心理念间的关系研究相对不足。同时，对于评估中指标选取合理性研究不足，指标权重计算存在主观性等问题。从理论发展和实践规律来看，在对城镇化进行评估时，更重要的问题不是评估指标而是评估时如何看待城镇化，即城镇化发展理念，因为后者决定着城镇化评估体系。

(六)新型城镇化中人口流动

根据我国经济发展历史，计划经济时期人口流动完全属于国家意志表现，未能体现生产要素流动性特征。城镇化包括城市规模增长与城市人口规模增长，是通过农村到城市的人口流动与迁移来实现的[27]。同样，“以人为本” 的新型城镇化建设必然也存在大量人口资源流动。改革开放后，较早研究主要集中在我国人口流动与城市发展，但只涉及到宏观人口布局改变和城市人口变化等问题。后来将人口流动影响因素、动机和大中小城市发展纳入研究范畴，丰富了人口流动研究内容。并涉及研究城镇化中农村人口流动模式，提出改变农村人口流动的心理认识和就近城镇化模式[28-30],但缺乏系统性。

国家提出新型城镇化战略目标之后，关于新型城镇化中人口流动问题研究迅速呈现。国内学者通过实地数据调研，研究了我国新型城镇化中人口流动的问题，特别是农村人口流动中带来的社会问题[31]。人口流动是新型城镇化建设的必要构成，流动人口的市民化程度对城市发展影响较大[32]，解决农村土地制度和城市公共服务可增强农民市民化意愿，稳定的就业环境和合理公平的社保体系是农村流动人口在城市固化的重要影响因素[33]。农村居民通过经商方式产生的人口流动是当地人口流动的重要方式，流动人口中是否选择定居城镇与城乡差距、风俗文化和群体效应有关[34]，但无法有效说明人口流动中政策环境与个体发展诉求等问题。我国农村人口结构变化与新型城镇化建设水平高度相关[35]，农村人口结构和教育程度将会对我国城镇化建设构成重要影响，加强公共服务供给公平性和重点发展中小型城市发展是新型城镇化建设中的重点[36]。

新型城镇化建设过程中两个重要影响因素是人口结构和经济结构调整[37]，城镇化带来的农村人口流动与社会文明发展联系紧密，有学者认为新型城镇化本质就是社会文明发展的必然阶段[38-39]，但在人口发展、社会文明与城市发展间互动关系分析不足，缺乏定量化研究。

农村人口流动带动社会需求，指出城镇化对我国经济发展的重要意义，农村人口有序转移是实现新型城镇化的关键，并认为城镇体系、产业体系、公共产品体系等是人口有序转移的基本条件[40-42]，但缺乏对人口微观层面的流动诉求基础性分析，对人口流动原因及取向研究不足。有文献分析“人的发展”与城镇化中人与其他要素间的关系，指出新型城镇化的人本建设问题，虽提到“人”的自主性，但还停留在哲学思辨方面[43]。

人口流动是伴随城镇化进程的必然现象，“以人为核心”的新型城镇化建设中，人口流动研究显得更为重要。当今，国内关于人口流动的研究集中在影响因素(如推—拉理论运用、制度环境等)、人口流动与经济发展；但从个体微观发展需求动机、家庭角度分析人口流动的较少，但这些恰恰是实现城镇化“以人为本”的必要基础。

二、存在的问题

(一)基础理论研究薄弱

在新型城镇化概念上，形成了丰富的研究成果，但存在国内外学者众说纷纭、莫衷一是的局面，究其原因是缺乏研究的系统观，导致界定标准不一。本文认为，新型城镇化是个系统性创新概念，凸显城市发展中个体及城市自身系统的适应性与渐进性，在市场机制作用下实现城市和农村、城市资源与周边资源做到了长短期结合，完善了城市管理目标，简而言之，新型城镇化是以“人的发展”为核心，采取资源集约发展模式，市场主导、经济体自主选择、社会公平环境与制度的优化过程。在城镇化中，人口流动根本原因是人的需求层次改变，是追求福利最大化的结果，城镇化是实现目的的一种手段，反映了作为生产要素中人力资源在经济社会发展中的重要作用。就实现“以人为本”而言，包括了三个基本层次：基础保障、实现过程和核心目标。

就新型城镇化中制度建设和发展模式而言，学者们从不同角度分析了新型城镇化中制度和发展模式的重要性，但对制度建设的基础研究较少，无法有效回答制度建设的微观基础，制度建设归根结底是需要结合环境、人口等资源来实现的。所以，制度研究需要微观支撑，需要动态去考量外在环境、人口、社会价值等因素，才能有效支撑制度的合理性和科学性。目前，关于这部分的研究相对较少。

在国内关于新型城镇化中人口流动问题的研究，主要集中在实证研究方面，取得了丰硕的成果。但这些研究要么从新型城镇化角度来看待人口流动问题(人从哪里来、为什么来、城镇如何吸收到人、达到什么水平等研究)，要么是从人口流动角度看待城镇化问题(人口流动带来城镇诸多经济发展问题、城市治理问题、生态环境问题等)，很少涉及到从系统角度来辩证看待城镇化中人口流动问题，更未发现能将“人的发展”和城市发展以及与人口流动结合起来研究。

(二)对新型城镇化的核心理念认识不够深入

目前学者们基本认可新型城镇化的重要核心是“以人为本”，但对于“以人为本”的解释和认识还相对模糊，很少能从系统角度给出解释，只停留在表面的经济满足，未见从人类发展角度去看待这一问题，更难认识到人的发展与城市发展的内在统一性。在新型城镇化状态评估上，存在指标体系设置的主观性和导向性问题。对城镇化制度与发展模式的研究缺乏系统性、动态性和微观分析，缺乏对“人”的主观能动性分析，未能有效还原制度环境中个体的智能性与关系互动性。

对城镇化发展规律的研究不够深入。规律不是描述现象，而应该是揭示其背后的内在逻辑，S曲线模型就是典型代表。在新型城镇化评估中，大都集中在对评估指标体系的变化调整，但未说明内在原因，更缺少对“人的城镇化”的内在支撑逻辑研究，究其原因是对新型城镇化的理解不够深入，未能真正将视角转变为城镇化中的人。

(三)基于微观个体的研究较少，该领域的定量研究更为少见

在人口流动问题研究领域表现较为突出，从已有文献来看，未发现基于迁移个体主体的动态学习过程与决策的考量，也未发现将人口流动中迁移者、政府、企业间互动关系的研究。从系统动态演进角度来讲，人口流动是人口系统的演进过程，必然要建立在人口流动中的主体规则和主体间作用机制的有效描述之上，明显缺乏对人口流动个体行为研究和相关利益者互动关系的研究。

(四)多侧重研究迁入地，对迁出地研究相对薄弱，少见对二者间的综合研究

目前大部分研究侧重研究城市管理和发展问题，基于城市范围的宏观控制思想，基于政策的至上而下理念，来分析政策制定和有效性，缺乏对人口流动的自主性考量。这些理论研究前提，是迁出地状态不变或者人口流动趋势不变，从发展角度来看，明显该假设前提缺乏科学性。本文认为新型城镇化中人口流动问题研究理论逻辑应该是：“人”在追求个体发展的基本逻辑上形成了人口流动动机，人口流动带来城镇化发展，当城镇化建设与制度治理设计上做到了城市发展与人的发展有机结合时，就实现了新型城镇化。

新型城镇化是我国当前乃至今后相当长时间内的重要战略决策，对新型城镇化中的问题研究具有较强的理论和实践价值。我国学者在新型城镇化制度假设、人口流动、质量评估、建设模式等领域已经取得了丰硕成果，但也存在文中提到的诸多问题。近年来，关于人口市民化、城市可持续发展、智慧城镇化等研究增加较为迅速，多学科交叉和融合在该领域表现较为突出，这些都将是未来研究的重要趋势。

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Review of Studies on China’s New Urbanization

YUAN Congmou1.2, NIU Wenxue3, ZHANG Dansong1

(1.Beijing Institute of Information and Control, Beijing 100037, China; 2.The Second Academy of China Aerospace, Beijing 100854, China; 3. City College, Dongguan University of Technology, Dongguan 523419, China)

New urbanization is an important strategic practice in China, and also one of focuses of theoretical studies. At present, studies on China’s urbanization mainly concentrate on basic concepts, driving force mechanism, system and model construction, guarantee system, quality assessment, population mobility and other aspects. Though fruitful achievements have been made, there still exist such problems as weakness of basic research, putting macroexamination over microexamination, lacking of in-depth understanding of core concepts and so on. To investigate from a multi-disciplinary and systematic perspective is an important area in the studies on new urbanization in future.

new urbanization; literature review; driving force mechanism; system guarantee; population flow

2016-04-21

广东省教育研究院课题(GDJY2014DB024：《高水平民办高校建设研究》)

袁潨鍪(1976-)，男，广东东莞人，北京信息控制研究所博士研究生。 牛文学(1980-)，男，河南西华人，东莞理工学院城市学院讲师，博士。 张丹松(1967-)，男，辽宁锦州人，北京信息控制研究所教授，博士，博士生导师。

F291

A

1009-2463(2016)05-0081-07