柳长顺，杨彦明，戴向前，王志强

（1.水利部发展研究中心，100038，北京；2.中国水利水电科学研究院，100038，北京）

取水权与取水许可证期限研究

柳长顺1，2，杨彦明1，戴向前1，王志强1

（1.水利部发展研究中心，100038，北京；2.中国水利水电科学研究院，100038，北京）

取水权；许可证；期限；建议

水法第四十八条规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，获得取水权。《取水许可与水资源费征收管理条例》（下称《条例》）第二十五条规定，取水许可证有效期限一般为5年，最长不超过10年，有效期届满，需要延续的，取水单位或者个人应当在有效期届满45日前向原审批机关提出申请，原审批机关应当在有效期届满前作出是否延续的决定。目前对取水权与取水许可证期限有不同的理解。

一、取水权的接续性受法律法规保护

按照有关规定，尽管取水许可证具有期限，但取水权可以延续，具有接续性，一定程度上具有长期性、稳定性，受行政许可法、水法等法律法规保护。行政许可法第八条明确规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”。第五十条规定“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续”。行政许可的延续，是对行政许可有效期的延长，不涉及对行政许可内容的改变，一般来说行政机关对延续申请的审查程序较初次申请的审查程序简单，如果法律、法规没有修改，或者客观情况没有变化，被许可人又没有违法的情形，行政机关应当予以延续。

上述规定体现了信赖保护原则。信赖保护原则是国家行政管理的一项基本原则，其基础是公众对国家及国家权力的信任，其基本内涵是公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，不得随意变更或者撤销，具有明确稳定的预期。《条例》明确取水许可证可以依法延续。根据信赖保护原则，只要用水单位或个人履行法定义务，就可以继续拥有依法取得的取水权，可以持续、稳定地取用水，这样取水权就具有事实上的长期性、稳定性。

二、现行取水许可证期限设定及其延续管理符合我国国情水情和国际做法

我国取水许可证期限的设定综合考虑了水资源条件、经济社会条件、取用水结构等情况的变化及其规律。改革开放以来，我国经济社会快速发展，水资源供需矛盾长期存在，历次国民经济与社会发展规划对水资源节约保护提出更高要求，全社会用水结构不断优化，用水效率持续提高，用水水平5年左右发生一次较大变化。如“十二五”期间全国万元工业增加值用水量和万元GDP用水量分别下降35%和31%，农田灌溉水有效利用系数提高6%。这些变化均要求对取水条件重新进行审查，以保障水资源的可持续利用，支撑经济社会可持续发展。因此对取水许可证规定5~10年期限并进行延续管理符合我国国情水情，符合取用水变化基本规律。

从世界范围看，为了控制用水总量和规范用水方式，实行取水许可管理的国家普遍对取水许可证设置合理的期限。以色列每年对取水许可进行审核，即期限为1年。韩国地下水的开发利用许可期限为5年，如果延期，延长期为5年。澳大利亚取水许可证期限为5~15年。英国取水许可证期限为6~18年。日本许可水权（水力发电水权除外）每10年更新一次。俄罗斯联邦国家所有的水体用水许可期限分为两类，短期使用期限为3年,长期使用期限为3~25年。从国内外对比来看，我国对取水许可证规定5~10年期限是合理的。

三、现行取水许可证期限设定及其延续管理可以有序维护取水权的稳定性

取水许可证期限设定及其延续管理基于对取水单位或者个人履行义务的审核，旨在规范取用水行为，并进一步保障合理取用水权益，有效维护取水权的稳定性。

取水许可证期限设定及其延续管理是在不确定性和风险条件下进一步保障合理取用水的重要措施。目前全国各地取水许可延续审核的主要依据是用水单位或者个人近3~5年的实际计量取用水量和缴纳的水资源费或水费票据记录、取水项目的用水计划执行情况、行业用水水平、产品用水定额等。如果用水单位或者个人落实了水资源论证报告提出的相关要求，安装了计量设施并按时缴纳水资源费，用水符合定额要求，取水许可证有效期届满前履行一定手续即可换证延续，对合理用水权进行再次确认和赋权。近年来气候变化影响加剧，水资源系统不确定性增加，时空分布不均更加突出，同时实行最严格水资源管理制度对用水节水提出更高要求。在审核取水许可证延续申请时，需要重点审核许可水量，核减用水效率不高的单位或者个人的许可水量，有明确的政策要求，非暗箱操作，不具歧视性。通过最严格的定期延续审核工作，进一步细化落实变化条件下所有取用水单位或者个人的合理用水权益，消除不合理用水和取水权冲突，不但不会削弱取水权稳定性，反而提高了取水权的时效性，增强了稳定预期。

当前我国正处于取水许可证延续的高峰期。2013年全国审批和发放取水许可证共计4.85万套，其中延续取水许可证3.43万套。2014年全国审批和发放取水许可证共计3.53万套，其中延续取水许可证1.95万套。实践证明如此大规模办理取水许可证延续工作，没有引发取水权纠纷，也没有对水权交易造成阻碍。

四、现行取水许可证期限设定及其延续管理对水权交易无实质性限制

从水权交易与取水许可证期限设定及其延续管理实施具体联系看，无论是在程序意义上还是在实体意义上二者都不冲突。取水许可证期限及其延续管理是政府对取水单位或者个人的行政行为，水权交易则是不同取水单位或者个人合同关系之上的市场行为。期限和延续管理是在合同关系之外进行，既不影响对取水权稳定性的预期，也不影响保障取水权稳定的管理程序，不会限制水权交易。

其一，水权交易依赖于交易双方对取水权稳定性的合理预期，这种预期不受取水许可证期限设定及其延续管理的影响。根据信赖保护原则，取水许可管理本以保护合理取用水及其权利稳定性为宗旨；在依法合理取用水和按照最严格水资源管理要求进行必要调整之外，取水许可证期限设定及其延续管理并没有增加政府部门的自由裁量权，不会弱化取水权的稳定性。实践证明，取水单位或者个人对政府部门公正实施法律、保护合法取用水权益抱有信心和期望。在水资源系统本身发生变化和实行最严格水资源管理普遍要求造成的风险之外，取水许可证期限设定及其延续管理并没有额外强加其他不确定性，而上述风险是取水单位或者个人本应承担的。取水许可证期限是明确的，在水权交易中可以提前预知，且这个期限并不排除其持续稳定性。水利部新近出台的《水权交易管理暂行办法》明确规定，转让方与受让方约定的交易期限超出取水许可证有效期的，审批受让方取水申请的取水审批机关应当会同原取水审批机关予以核定，并在批准文件中载明。在核定的交易期限内，受让方只要依法申请，其取水许可证可优先予以延续。因此，水权交易双方在评估取水权价值及其稳定性的时候，基于法律本身的合理预期，而取水许可证期限设定及其延续管理并不影响这种预期。

其二，水权交易中取水权的变化通过取水许可管理程序得以体现，不受延续管理的后续影响。《条例》第二十七条规定，依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺及节水等措施节约水资源的，在取水许可证有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。《水权交易管理暂行办法》对取水权转让方的转让申请报告审查、转让方和受让方办理取水许可证或者取水许可变更手续作出明确规定。水权交易中影响取水权稳定性的问题和矛盾，通过审批和变更程序已经解决，而不会留给后面的延续管理环节；延续管理按照变更后的取水许可对取水单位或者个人履行义务加以审核和确认，并不特别区分取水许可是否来自水权交易，因此也谈不上影响通过交易取得取水权的稳定性。

五、相关建议

一是尽快出台取水许可延续管理办法。《条例》《取水许可管理办法》《水权交易管理暂行办法》对取水许可证到期延续程序作了原则性规定，但缺乏细化措施。近年来，长江水利委员会以及江苏、山东、河北等地水行政主管部门出台了相关规范性文件，完善了取水许可延续管理的内容和方式，实施效果得到用水单位或者个人的认可。目前，水利部正在制定全国层面的规范性文件，建议要着重明确直接核发许可证、评估后核发许可证与不予核发许可证的具体情形，核减许可水量的计算规则，确定延续期限的用途分类体系，进一步强化取水权稳定性的社会预期。

二是进一步明确水权交易合同期限和取水许可证期限之间的关系。《水权交易管理暂行办法》对水权转让方取水许可变更登记与受让方办理取水许可证作出明确规定，对于交易期限超出取水许可证期限的情况也有针对性的规定。建议进一步明确水权交易中取水权期限与取水许可证期限的关系，即前者基于商业合同关系，后者基于行政法律规定，交易的取水权期限不是无条件的，而是必须服从于取水许可证期限设定及其延续管理制度，并按照特定条件，在依法合理取水的前提下、通过取水许可延续管理制度得以实现。 ■

责任编辑 李建章

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2016-09-19

柳长顺，教授级高级工程师。