文/季静

袁世凯东蒙土地政策刍议

文/季静

袁世凯执掌北洋政府时期，先后对东蒙古采取各旗自行开垦蒙地、维持旧状不变，移民、设省与官放蒙地并行等政策。这一土地政策上承晚清，又被后来的军阀们所效仿，影响极大，对于民国时期土地政策的研究具有重要意义。

袁世凯；东蒙古；土地政策

辛亥革命后，东蒙古地区局势动荡，管理和统治蒙古族，成为袁世凯亟需解决的问题之一。对此，学术界已从政治史、国际关系史等不同的角度提及，但关于袁世凯治理东蒙的土地政策，尚未有专门的探讨。尽管袁世凯的东蒙土地政策实施时间较短，但却体现了北洋政府的民族政策和经济政策。可以说，土地政策是袁世凯治蒙政策的缩影。

一

由于东蒙古问题不仅涉及民族问题，还涉及外交、经济等多种问题，因此受到袁世凯的高度重视。袁世凯通过政治上特别关照、财政上补贴等办法，拉拢收买蒙古王公，让一向反对共和的蒙古王公以蒙古王公联合会的名义致电拥戴共和政体，并“代表全蒙推项城（袁世凯）任统一新政府临时大总统”[1]。

因为蒙古王公掌握东蒙古的经济、政治特权，所以袁世凯自上任之始，就极力怀柔、安抚蒙古王公。1912年3月10日，袁世凯致电蒙古王公联合会，极力挽留因曹锟兵变离京的蒙古王公，并拨发慰问金一万两。1912年3月，北洋政府颁布了《劝谕蒙藏令》，之后，又成立直隶于国务总理的蒙藏事务局，附设蒙藏研究会，以“研究调查蒙藏一切事宜”，任命最熟悉内情、在蒙古最孚声望的喀拉沁王贡桑诺尔布为蒙藏事务局正总裁。贡桑诺尔布上任后，就以喀喇沁王的名义发布通电，劝谕蒙古王公、盟长以及各旗旗长，称“政体已改共和，汉满蒙回藏五族为一国，共享平等之权利，较专制政体幸福”[2]。

鉴于各蒙古王公反对东蒙古“改省”，袁世凯暂缓了改内蒙为三行省的计划。1912年10月，袁世凯同意了哲里木盟十旗王公会议（又称第一次东蒙王公会议）提出的“保全以前所属领土、不得设立行省、承认已开垦土地，不再开垦其他地区”的要求，并作出“各旗未放垦地留归各旗自行开垦；至改设行省，前清末造颇有建议，致蒙人疑虑，现民国告成，五族一家，凡更张建置，大都出自要于人民呈请，政府断无强迫施行之理”的批示，承诺“边疆官制尚未厘定，直省官下仍以暂仍旧制为宜”[3]。

为了拉拢蒙古王公，1912年8月19日，北洋政府正式通过了蒙古王公联合会提出的蒙古特殊待遇十一条，即《蒙古待遇条例》。同年9月20日，袁世凯颁布大总统令“加进实赞共和之蒙古各扎萨克王公封爵”。除直接参与“独立”者外，东蒙古地区的蒙古王公普遍得到晋封，像哲里木盟盟长、郭尔罗斯前旗扎萨克齐默特色木丕勒便在不到两年的时间内由辅国公晋升为亲王。

1915年，袁世凯又令北洋政府颁布实施了《驭蒙说帖》、《蒙人服官内地办法》、《特赏蒙古荣典条目》等怀柔蒙古王公贵族的政策法规。为了拉拢蒙古王公拥护其称帝，袁世凯还许诺将蒙古王公的待遇政策写入宪法。

考虑到以上政策仍不能保证东蒙古地区的持久稳定，袁世凯又采取土地关系照旧、各旗未放荒地归各旗自行开垦等办法，作为拉拢东蒙古蒙古王公贵族的手段。他甚至经常以免去清末时出售蒙地与中央劈分的荒价来拉拢蒙古王公，并许诺不再官放蒙旗土地。

袁世凯对蒙古地方汉官开垦土地、整顿田赋的做法，多数不予批准。他认为“现在蒙旗地方不靖，抡劫频仍，当此拖痍未复，人心未定之时，若骤颁行升科税契各条，恐蒙民反生疑惧，应请待蒙藏问题解决，匪乱肃清之后再行分别宣谕，徐图进行，暂议缓办”。但是，“暂不放垦”的政策并没有维持多久，就被全面推行放垦蒙地的政策所取代，较之清末的放垦政策有过之而无不及。

二

待内外局势稍有缓和，北洋政府就改变了对东蒙古的土地政策，采取官放蒙地和移民实边兼施并行的方针，并以保全各蒙旗公众土地的名义，强行霸占蒙旗土地的所有权。这一政策的转变，决非偶然。

自1914年开始，北洋政府数次召开会议，讨论治蒙政策。这些会议明确提出了蒙地开垦、开办实业、移贫民、设县治等政策，以求达到惠民实边的目的。1914年5月，北洋政府提出直、鲁、豫、晋、鄂五省移民入内蒙的计划；1915年2月，又制定了具体的办法，即“每入一名给荒地二十晌，牛犁一付，食粮两石，所有起行车船川资均系由官家筹垫”[4]。到1915年9月，又将《移民内蒙之计划》中的直、鲁、豫、晋、鄂五省改为直、鲁、豫、鄂四省，并明确了“移民经费应需若干或由中央筹措，或由直、鲁、豫、鄂分别担任，由财政部妥为核办”[5]。

移民是垦务顺利进行的劳动力保障。在商讨移民计划的同时，袁世凯又令内务部、农商部、财政部和蒙藏院联合制定了《禁止私放蒙荒通则》和《垦辟蒙荒奖励办法》，开始正式官放东蒙古地区土地。所谓《禁止私放蒙荒通则》，实质上是宣布北洋政府拥有蒙旗土地所有权，严禁自由买卖，严惩私放土地者。而《垦辟蒙荒奖励办法》则采取对招垦者（多为蒙古王公贵族）和报领者（多为汉族地主、官僚、商人）双向奖励的办法，使开垦蒙荒迅速进入一个小高峰期。

与移民政策相伴随，北洋政府还制定了一系列的具体政令，以保证其土地政策的有效施行。

其一，清理旧欠，限期交租，否则另行招户。例如，1914年2月的《整顿洮南荒地办法》规定“领户自三月一日起至七月止，于期限内将欠价交足，领地违则，即将前交之价充公，地另招户”。又如，1914年6月，大总统特饬蒙藏院转咨张巡按使派员司，督催“各旗荒地丈放已久，均须照章纳租，不得稍有蒂欠”。8月，又定价出售达尔罕王旗四平街至洮南之荒地“八百余方，上地每方四百两，中地每方三百两，下地每方二百两”。1915年7月，又令王耕木道尹与两盟长议协，丈放“交洮河两岸索尔古什及齐盟地方间荒，开办昆山”。

其二，设立专门的垦务机构，派专员督理垦务事业。这一政策的提出和施行，是在充分分析垦务不振的原因后决定的。1915年7月，北洋政府在东蒙设治垦务局，拨奉省贫民前往开垦。1915年8月，筹备组织成立，专门负责内蒙古垦务工作。同年10月，垦务监督署正式成立，担负起“督办内蒙垦务以专责成而收实效”的重任。

其三，开办模范垦牧厂，积极筹措垦务资金。张巡按使以“东省土地辽阔未垦之地甚多，亟宜迁民开垦以为实边之预备，拟在东蒙先设模范垦牧厂一处”，由吉黑两省各筹经费“十五万元余”。

其四，制定东蒙古具体的垦务奖励办法。东蒙古垦务自政府提倡以来，成效渐著。在此基础上，1915年9月28日，政府令财政部、农商部、蒙藏院会订保护之责的同时，制定奖励办法七条，即《垦辟蒙荒奖励办法七条》。1915年12月，袁世凯又令农商、内务、财政三部会同蒙藏院，拟《整理蒙租办法》[6]。

1915年，袁世凯令蒙藏院颁布实施《边荒条例》，推行边疆垦务政策，进一步扩大了清末放垦蒙地政策及有关规定。《边荒条例》规定“凡放荒之处须责成附近县署办理，以节靡费”，“如所系蒙藏回游牧地段，其所收荒价半归国家半归该旗，由放荒县署和荒务局征收，分解分交”[7]。

袁世凯政府通过颁布《整理蒙租办法》、《边荒条例》，把官放蒙地的权力由中央下放到旗县级政府，进一步模糊了东蒙古地区蒙汉分治（蒙古族聚居区采用旗制，汉族聚居区采用县制，互不隶属）的治理权限，使管理以汉族为主的县制有机会插手管理以蒙古族为主的旗制的行政事务，从行政权力方面扩大了县制的权力，削弱了旗制的权力。

《整理蒙租办法》与《边荒条例》都强调中央政府和蒙旗共同分享官放蒙地所得的荒价银，以官放的形式将蒙旗的放垦权收归国有，采取“共收租税”的办法收取荒价银，所收的荒价银由实际管理土地的蒙古王公和拥有放垦土地权力的中央政府均分，互不挪用。然而，在实际过程中，中央政府以及中央设立的专门垦务局常常以各种名义霸占、侵吞蒙古王公的放荒款和蒙旗的岁租银子，因此造成蒙古王公、蒙旗与中央政府、垦务局财务官司不断，矛盾重重。

《整理蒙租办法》与《边荒条例》以移民实边的名义，以农业用地掠夺了畜牧业用地，抑制了东蒙古地区畜牧业的发展，改变了东蒙古地区以畜物业为主的生产方式，最终导致优良牧场面积不断缩小，曾经的优良牧场沦为盐碱地或沙化的不毛之地，牧民生活无以为继。

三

为保障官放蒙地的顺利进行，袁世凯在东蒙地区实施改设行省的举措。将东蒙地区改行省制，是民国建立之初就有的想法。鉴于当时的国内外形势，袁世凯一直隐忍不发，但他并没有放弃将东蒙改省的意图，而是在讨论治蒙政策的会议中将其提出，借此试探蒙古王公的态度。1913年10月，北洋政府再次召集哲里木盟王公，举行第二次东蒙古王公会议。在这次会议上，北洋政府无视1912年10月第一次东蒙古王公会议提出的不改东蒙为省制的允诺，出台了东蒙改行省制的议案。此议案遭到蒙古王公的强烈抗议，而第二次东蒙古会议也无果而终。

1914年7月，袁世凯正式颁布政令，将原驻防将军都统辖区的热河，改为省级的地方行政建置——特别行政区。北洋政府用省级行政区划建置，代替了自清代以来在东蒙古地区实行的盟旗制度，将东蒙古地区与其它省区同等对待，取消了盟旗的特权。

热河等特别区的建立，标志着内蒙古全部划入各省级地方行政区域内。内蒙古地区作为一个以蒙古族为主的整体民族区域，被省级地方行政区分割完毕。蒙古族聚居区实行的具有民族特色的盟旗制逐渐解体。盟旗的行政地位，和原行政、司法权力，除了在少数纯蒙牧业区外，多被省、县级行政单位代替。

袁世凯实施的东蒙古改省政策，充分体现了经济决定政治，政治反作用于经济的规律。通过改省制，袁世凯试图剥夺蒙古王公贵族在蒙古族聚居区的政治权益，将蒙地纳入汉族官吏的管辖治理之中。在中央政府的纵容下，汉族控制的省县级官署不但可以对蒙旗的行政事务指手画脚，而且还强行将蒙旗原有的经济权益据为己有。

结语

袁世凯治理东蒙古的土地政策，综合上述可以归纳为一体两翼，即以官放蒙地为主体，移民实边和改设行省为两翼，两翼是完成主体的保障。单纯从政策执行的角度来看，袁世凯是成功的。但是，从民族融合和经济发展的角度看，袁世凯的土地政策，导致了蒙汉关系的紧张与冲突，造成了东蒙古地区过度开垦，土地沙化严重等问题，并没有达到实边的目的。袁世凯离世以后，各军阀相继效仿其土地政策，视开垦蒙荒为财政收入的重要来源，致使东蒙古的土地被开垦殆尽。

[1]渤海寿臣辑.辛亥革命末记(要件),载沈云龙编.近代中国史料丛刊[M].台北:文海出版社,1969.

[2]贡桑乐亭劝论蒙古之通函[N].盛京时报,1912-09-25.

[3]交议察哈尔热河两都统官暂旧制之说帖[N].盛京时报,1912-09-08.

[4]实行移民实边之计划[N].盛京时报,1915-03-07.

[5]移民内蒙决定积极进行[N].盛京时报,1915-09-15.

[6]整理蒙租之办法[N].盛京时报,1915-12-19.

[7]边荒条例,南京中国第二历史档案馆馆藏,转引自内蒙古大学研究所编.内蒙古近代史论丛(第三辑)[M].呼和浩特:内蒙古人民出版社,1987.

K258；F301.0

A

1005-9652（2016）05-0165-03

本文属于2015年教育部人文社会科学青年基金项目项：《民国时期东蒙古垦务资料调查整理与研究》（批准号15XJC770003）的课题阶段性成果之一。

（责任编辑：虞志坚）

季静（1980-），女，内蒙古赤峰人，赤峰学院历史文化学院，博士研究生，副教授，研究方向：蒙古族史、中日关系史。