●山东省高级人民法院执行三庭课题组

失信被执行人名单制度研究*

●山东省高级人民法院执行三庭课题组**

一、失信被执行人名单制度的现状

（一）先期探索

失信被执行人名单制度是在多年的实践探索基础上出台的，是人民法院积极参与社会征信体系建设的重要内容。法院掌握的失信被执行人信息，是社会信用信息的重要组成部门。为此，各地法院通过广泛收集失信被执行人信息、通过多种形式向社会公布失信被执行人名单，加强与有关部门的信用信息共享、联动惩戒，在失信被执行人信息与社会信用信息对接方面进行了积极的探索实践，为失信被执行人信息的形成奠定了实践基础。

（二）顶层设计

各地的做法在一定程度上起到了惩戒失信被执行人、促进诚信社会建设的作用，但是由于缺乏统一规范，各地各自为政，影响了对失信被执行人的约束和惩戒效果。因此，迫切需要在总结各地经验的基础上，形成全国性、可操作性的统一程序和标准。建立失信被执行人名单的需求引起了顶层的关注，并通过立法、司法解释得到确立。2007年《民事诉讼法》第255条规定“被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境、在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。2010年，最高人民法院《限制被执行人高消费规定》，明确人民法院可以对被执行人发出限制高消费令，禁止其乘坐飞机、列车软卧出行，不得在星级以上宾馆、酒店住宿，不得购买房屋，不得旅游、度假等多达九种类型的高消费行为，并规定了违反“限高令”的处罚规定。2013年最高人民法院《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，规定被执行人具有履行能力而不履行生效法律文书确定的义务，并具有规定所列明的失信行为的，将被人民法院纳入失信被执行人名单，受到信用惩戒。作为失信被执行人名单制度的细化规定，该司法解释明确了将失信被执行人纳入名单的情形、程序以及对失信被执行人的信用惩戒。

（三）制度运行情况

《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》的实施，标志着失信被执行名单制度的正式确立，从最高法院到地方法院都积极创新工作机制，采取行之有效的措施推进制度落实。

最高法院于2013年10月18日开通了失信被执行人名单库，全国各级法院按照要求，将符合条件的失信被执行人名单信息录入名单库，实时录入，实时发布。最高人民法院在官方网站首页开设“全国法院失信被执行人名单信息公布与查询平台”，统一向社会公众权威发布失信被执行人信息。

在失信惩戒机制中，最高人民法院通过信息公布和共享机制向相关部门推送失信被执行人名单。2013年8月，最高人民法院与银行业签订备忘录，与各商业银行总行以网络专线等方式共享失信被执行人名单信息，共同实施信用惩戒。2014年1月，中央文明办、最高人民法院、中国民用航空局、中国铁路总公司等八个部门联合签署了《“构建诚信惩戒失信”合作备忘录》，联手惩戒失信被执行人乘坐飞机、列车软卧等。2016年1月，国家发展改革委和最高人民法院牵头，人民银行、中央组织部、中央宣传部、中央编办、中央文明办、最高人民检察院等44家单位联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》。2016 年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》。除全国层面的联合信用惩戒措施外，全国各法院在加强与联动部门的信息共享和联合惩戒方面取得了积极的成效。

二、失信被执行人名单制度存在的问题

（一）信息录入管理方面的问题

一是录入的标准不统一。《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第1条规定纳入失信被执行人的对象，前五项都比较具体，但最后一项规定“有履行能力而拒不履行的”过于模糊和笼统，导致实践中各地法院对于失信被执行人录入的情形把握不一。

二是录入启动程序不规范。《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》规定可以依当事人申请或法院依职权录入，但是实践中有的法院害怕承担责任或者闲麻烦，一般都要当事人提出申请，导致一些当事人不申请的案件失信被执行人未能录入。

三是救济程序不完善。虽然《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》规定了失信被执行人的删除程序，但是对删除的时限规定不明确，导致各地做法不一。有的法院在达到删除条件后，立即删除，有的法院为增强警示效果，在达到删除条件一段时间后才删除。

四是录入准确性得不到保障。有的法院对录入工作不重视，存在随意录入、录入不及时的问题。同时，个别地方由于人情因素、地方保护主义因素，导致一些该录入的失信被执行人未被录入；而在日常工作中又缺乏常规的检查、抽查机制，难以确保失信被执行人名单录入的准确性。

（二）信息发布方面的问题

一是发布渠道比较单一。目前，执行失信被执行人名单主要的发布渠道是最高法院官网，有的地方的法院也在其自己的网站上进行发布，网站受众面比较窄，关注度不高，影响了信息的传播。

二是发布内容简单。目前，发布内容主要是失信被执行人的姓名、身份证号码，发布形式和内容过于单一，对于失信被执行人缺乏必要的等级分类，导致社会不能对失信被执行人有一个客观的失信等级评价。

三是存在被执行人权利的问题。一些被执行人在法院发布失信信息后，自动履行了义务，或是法院本来发布错误，对这些情形，没有相应的发布撤销或补正措施，也损害了被执行人的权益。

（三）信息共享惩戒方面的问题

一是信息反馈渠道不畅通。依据《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，法院应以通报形式向金融机构、监管部门、行业协会等部门告知失信被执行人名单。在实务中，该项告知是由各基层法院汇总后，统一由高院进行通报。但对于通报的结果，有关联动部门向法院反馈不及时或不反馈信息，致使法院不能及时了解失信被执行人信用惩戒情况，对执行工作造成阻力。

二是联动部门配合不够。有的联动部门对人民法院传递的失信信息置之不理，致使对失信被执行人不能采取有效的惩戒措施，使威慑效果大打折扣。

三是惩戒对象不够全面。目前对于失信被执行人的惩戒主要是限制高消费，其针对的群体主要是经常乘坐飞机、软卧等高消费人群，而对于一些低消费人群惩戒限制不够。

三、失信被执行人名单制度存在问题的原因

（一）制度方面的原因

一是有关法律司法解释规定过于笼统。关于失信被执行人名单制度，目前主要的制度依据有两个层次，一是法律层次，即《民事诉讼法》第255条规定，首次以法律形式确立了失信被执行人名单制度。第二个层次是司法解释层次，如最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》执行程序若干问题的解释、《限制被执行人高消费规定》、《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》，以及《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》。前三个司法解释零星地对失信被执行人名单制度作出了规定，规定过于笼统。《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》是失信被执行人名单制度的专门性司法解释，虽然该规定专门对公开失信被执行人的对象、内容、程序、公开方式、删除和救济程序作出了规定，但是规定仍然过于简单，不够具体明确。同时，规定仅仅局限于法院主导的程序上，缺乏与其他机关相应工作配合程序的具体考量。在规定法院主导程序上也只描绘了一个框架性的法律应然结果，对这个结果如何达成，中间是否存在纰漏，未作出详细解答。

二是全国性规范性文件与地方性文件以及地方性文件之间不协调。由于全国性文件规定比较简单，各地为具体落实好失信被执行人名单制度，也制订了相应的操作规程，但由于各地对全国性文件把握不一，存在曲解、变通全国性规范性文件的现象。同时，各地由于没有统一的标准和要求，在制定规定时难以相互协调，导致失信被执行人名单制度规定内容大相径庭，在一定程度上损害了该项制度的公信力。

（二）社会方面的原因

一是社会信用体系不健全。征信是市场经济发展到较高阶段的产物。与西方国家相比，我国征信业的整体发展相对落后。目前我国各行业的征信体系建设尚不完备。人民法院作为信用惩戒工作的先行者，在外部条件不完备的情况下，失信被执行人名单制度的效用将大打折扣。

二是信息共享平台不统一。目前由于我国缺乏一个由政府主导的社会信用信息共享平台，各个征信部门大多自发性地自建平台，技术参数各异，网络平台众多分散，标准不统一，形成各自为战、单打独斗的局面，导致失信被执行人名单与其他部门的共享需要最高法院单独与联动征信部门构筑平台，既浪费了资源，又降低了效率。

三是部门、地方保护主义。有的部门和地方，从自身狭隘利益出发，对于涉及本部门、本地方利益有重要关系的企事业单位或公民个人作为被执行人的，不配合法院执行工作，甚至帮助被执行人转移财产，影响了失信被执行人名单制度效能的发挥。

（三）法院自身的原因

一是对执行信息管理的重视程度不够。长期以来，一些法院对执行数据的管理、整理不够重视，很多法院没有安排专人对失信被执行人名单进行录入，存在历史数据缺失、新增数据收集滞后的问题，影响了失信被执行人名单基础数据的准确性。

二是缺乏崇尚法治的意识。由于我国正处在社会转型时期，一些旧的法律观念在社会中发挥着作用，法律至上的理念仍未普遍确立，受这种思想影响，有的人认为不履行生效裁判并不是严重的违法行为。这种缺乏崇尚法治的意识，影响了失信被执行人名单威慑力的发挥。

三是司法宣传力度不够。目前，从最高法院到各地法院在执行信息系统建设、失信被执行人名单制度落实上下了很大功夫，但与之相比，在制度的宣传方面力度不够，导致社会公众对这一制度不够了解，影响了其作用的发挥。

四、失信被执行人名单制度的完善之道

（一）失信被执行人名单制度的完善方向

1.推进立法化建设

就失信被执行人名单制度立法来看，仅仅是《民事诉讼法》第255条进行了规定，不仅笼统而且没有强制措施。虽然司法解释作出了补充，但是由于司法解释效力的问题，影响了其在实践中作用的发挥。司法解释也仅仅是对法院内部失信被执行人名单制度的运行作出了细化规定，对于联动部门如何配合等尚存在制度空白。因此，在立法方面，建议在将来制定独立的强制执行法，并将失信被执行人名单制度作为一项重要制度予以规定，使该项制度更具体系性、科学性和强制性。同时，失信被执行人名单制度是社会征信体系建设的重要内容，其作用的发挥离不开社会征信制度的完善。随着我国征信体系制度的日益完善，应积极将失信被执行人名单制度纳入社会征信体系的立法和相关制度之中，进一步明确银行、房管、工商、税务等相关联动机关在落实失信被执行人名单制度中的职责，真正实现失信被执行人名单制度的共建共享。

2.完善信息化系统

随着信息技术的发展，信息化系统成为失信被执行人名单制度的主要载体和依托。目前，失信被执行人名单制度信息化系统存在的问题主要有两个方面。一方面是法院执行信息化系统本身存在的问题。应定期对法院执行系统运行情况进行调研，对失信被执行人名单制度录入管理存在的问题进行分析研究，不断升级信息化系统，满足不断发展的新形势的需要。另一方面是与社会信用体系对接方面的问题。应坚持顶层设计，最高法院作为社会信用系统建设部际联席会议成员单位，应积极利用联席会议加强与相关部门的沟通协调，达成信用体系信息化系统对接的共识。应坚持开放建设的理念，对执行协助联动部门提出的可采集信息、可交换资源，在有充分依据、不增加负担的前提下纳入采集交换范围。

3.坚持平等化保护

失信被执行人名单制度的设计初衷是为了保障生效法律文书得到兑现，维护申请人的合法权益，但是由于该项制度是国家行使公权力对个人私权利的限制，就有可能存在行使不当损害被执行人的情况。因此，无论在制度的设计还是在具体落实中，要全面考虑各方合法权益，坚持平等化保护的原则，防止权力行使的过度。具体而言：（1）坚持程序正当原则。应严格按照失信被执行人名单制度关于对象、内容、程序、公开方式、删除和救济的有关程序进行审核录入，不能随意进行扩张性解释，扩大录入范围。（2）权利救济原则。进一步完善失信被执行人名单制度的删除和救济程序，特别是保障被执行人充分的程序参与权，让其能够充分申诉和辩论。同时，失信被执行人名单制度不仅关系着被执行人的声誉，而且直接涉及被执行人的生产生活。（3）罚责相适应原则。失信被执行人名单制度公布的强度、范围应当与失信行为的程序相一致，设置不同的失信等级，对于等级高的失信行为，在更广的范围公布。

（二）失信被执行人名单具体制度的完善

1.完善信息录入管理制度

一是加强失信被执行人的信息录入。加强对失信被执行人名单的录入管理。为失信被执行人名单录入配置专业能力强、具备计算机操作、电子档案录入能力的法官助理或书记员，缓解法官信息录入压力。

二是加强对被执行主体信用情况的客观评价。以往对失信被执行人的信息录入比较简单，缺少对失信被执行人失信信息的分类和等级区分。有必要将未按时履行义务的被执行人根据其不同的履行态度和行为情节加以客观评价，确定不同等级的“失信黑名单”。比如相对于无财产可供执行的被执行人而言，失信被执行人故意不履行法律义务的行为更为恶劣，应当是严厉制裁的对象。而对于穷尽执行手段、无主观恶性的弱势群体，可以考虑将其退出评价范围。

三是推进专业化管理。失信被执行人名单制度是破解“执行难”问题的一项重要制度。这项制度的落实涉及面比较广，包括信息化建设管理、名单管理、对外联动等方方面面，因此，此前兼职负责的做法已经难以适应其发展需求。因此，需要确立专门的机构或人员负责该项工作。该机构或人员的主要职责包括：在法院内部，承担对内管理职责，即作为失信被执行人名单工作的统一管理机构，负责失信被执行人名单工作的内部管理、业务培训和考核指导；在法院外部，承担对外协调职责，主要是与党委、人大、政府进行协调，争取各方面的领导、支持；与有关部门和组织会商，达成联动惩戒的共识，会签相关合力化解纠纷的文件；与相关部门对接，促使其成立专门的对接机构，配备专职人员。

2.完善信息发布制度

一是拓展信息公开方式。信息发布应具有灵活性，充分考虑被执行人的生活范围以及社会公众接受便捷度等因素，多角度、全方位的对失信被执行人名单进行发布。（1）以公众更为便捷接受的方式公布。如可以考虑在失信被执行人生活地或工作单位进行公布。在以熟人社会为主的乡村，如果采用在其生活地或工作单位进行公告发布的形式，可以尽快让熟识被执行人的群众有所了解，扩大公开的影响力，使失信被执行人承受邻里的道德谴责，督促其履行法律义务，效果会更好。而在一些比较偏僻的农村，互联网普及率不高，如果仅在网上对失信被执行人名单进行公布，很难起到威慑作用。（2）扩展信息发布的覆盖面。目前，失信被执行人名单公布以最高人民法院官网公布为主，并已经形成常态。为满足更多人群的信息接受需求，应着力扩大信息发布的传播面和覆盖面。如鉴于微信、微博等曝光媒体的影响力越来越大，可以开辟微信、微博曝光平台。

二是规范信息公开程序。（1）程序启动。针对目前对失信被执行人名单纳入对象“有履行能力而据不履行的”规定不明确的问题，建议规定统一的信息公开期限。设立统一的期限，既可以确保制度实行的一致性，也可以给被执行人一个考虑的期限，利用缓冲期，耐心做双方当事人的思想疏导工作，加强调处工作，促进和谐解决。对于失信被执行人名单制度规定中涉及的其他录入公布情形，应坚持以当事人启动为主、法院依职权启动为辅的原则。（2）程序审批。目前，各地法院执行工作基本实现了裁决权和实施权分离的改革，就失信被执行人名单制度的审核，属于执行裁判权的范畴。因此，应交由裁判庭处理。在审查过程中，应坚持真实性和合法性原则。（3）程序救济。应赋予申请执行人和被执行人同等的救济权利，对一方认为法院失信被执行人名单裁定有错误的，可以提出异议申请，必要时，法院应当组织进行听证，听取双方的意见。

3.完善信息共享惩戒制度

一是联合出台建立执行征信体系的指导性意见。积极争取党委领导以及政府和社会各界的支持，与银行、公安局、海关、工商局、规划局、建设局、国土局、房管局、司法局共同会签指导性意见，最大限度地降低执行信息共享惩戒的成本。同时，明确相应的职责，严格限制拒不履行生效法律文书的企业或个人贷款融资、注册新公司、购地置产、承揽工程、经营贸易、出境等行为，甚至限制被执行人及其高管人员的高消费，全面挤压失信被执行人的空间。

二是建立联动部门风险控制责任追究机制。针对有的联动部门对法院推送的执行失信信息和司法建议书不配合的问题，有必要建立风险控制责任追究机制，促使相关部门主动配合、协助人民法院执行工作。其内容主要包括：（1）建立赔偿责任制度。对于具有协助人民法院执行义务的有关单位和部门，因故意或过失造成人民法院案件不能执行的，应承担其造成损失的赔偿责任。（2）实行行政责任追究制度。对有协助执行义务而不协助的单位或部门，人民法院可以向有关主管部门建议追究其行政责任。（3）强化司法追究制度。对拒不履行联动职责或泄露协助执行内容的联动单位，加大罚款力度，给予司法追究，从法律层面对联动单位进行有力约束，强化其协助义务意识。

三是完善经费保障机制。失信被执行人名单制度建设涉及信息化建设、联动机制建设等工作，必然需要独立的经费保障。目前，各地法院执行工作的经费保障机制尚不完善，因此有必要加大经费保障力度，将各项工作经费独立列入预算，确保该项制度的正常运转。

责任编校：姜燕

*本文系2015年全省法院重点调研课题调研报告，有删节。

**课题组组长：张爱云，课题组成员：于喜富、张琛、杜娜娜、叶伶俐。