●山东省高级人民法院行政庭课题组

关于行政诉讼实质性解决争议情况的调研报告*

●山东省高级人民法院行政庭课题组**

一、行政诉讼中解决争议情况以及存在问题

行政诉讼法2015年5月1日起修订后施行以来，如何实质性解决行政争议，可以用两个“尽可能”来概括：一是尽可能多地解决行政争议，降低不适合诉讼的高门槛。二是进了诉讼之门的行政争议，法院要在司法能力以及司法权限的范围内把司法职责履行到位，救济尽可能救济到位，监督更要到位。2015年5-11月全省一审案件相关数据及1500余份生效裁判文书显示行政争议得到了更有效的解决，也仍然存在问题。

（一）新行政诉讼法实施及争议解决情况

5-11月，全省法院一审收案10970件，审结8779件。作为衡量行政争议解决的显著指标之一，1-5月，全省行政机关改变行政行为后原告撤诉6件，5-11月撤诉120件，显示新法施行后，行政机关纠正不当行为显著增多，诉讼中争议解决情况得到改善。

一般意义上，衡量行政争议解决水平的指标，包括行政案件实体裁判率、行政机关败诉率，以及和解撤诉率。和解撤诉率过高并不意味着行政争议得到了实质解决，全省行政案件和解撤诉率2012年达到峰值73%，而后下降。新法实施后，全省一审行政案件呈现“两上升两下降”，即实体判决率和行政机关败诉率上升，和解撤诉率和上诉率下降。5-11月，我省一审作出实体判决案件2840件，实体判决率32.4%，较2014年21.69%增长近11个百分点；实体判决率2012年为12.13%；2013年为15.02%；2014年为21.69%，2015年5-11月达32.35%。新法实施后，行政机关实体败诉993件，实体败诉率为35%，总败诉率为11.31%，较2014年6.9%同比增长近一倍。撤诉结案2319件，和解撤诉率为26.42%，较2014年51.2%下降近一半。因此调研显示，新法实施后司法监督职能得到更加有效的发挥，当调则调、当判则判成为实质解决行政争议的突出体现。

（二）行政审判中制约争议解决的共性问题

1.原告诉讼请求趋于复杂。过去的立案审查职能不再存在，大量案件诉讼请求及所涉争议较为复杂。一是诉讼主体资格交叉，级别管辖混乱，如：被诉行政行为由政府职能部门作出，但起诉人坚持将政府列为被告以提高管辖级别；原告将适格与不适格被告列为共同的诉讼主体。二是诉讼请求混乱，如：诉讼请求形式上明确，但并不符合行政诉讼请求方式的规范性要求；将不同法律关系混列，起诉针对不应在同一案件中审理的两个或多个行政行为。三是实质上的重复起诉如：诉讼请求表面不同，实则请求内容重复或不当；法院已经做出了处理，原告或在形式上改变诉讼请求的表达方式，或增加新的不适格被告主体，再次提起诉讼。

2.审判理念单一化。过去行政诉讼法遵循撤销诉讼一体化模式，未涉及对原告诉讼请求是否成立、理由是否具备的审查，审判理念较为单一。修法后受案范围扩大，审查对象不仅局限于具体行政行为，扩展到事实行为，也及于对规范性文件条款的审查，审判实践尚未完全适应。对新类型案件如何裁判，仍然缺少细致深入的探讨、研究，对权利救济和当事人诉讼请求缺乏回应。

3.法律适用方面障碍较多。一是新类型案件审理难度大。行政协议、一并解决民事争议案件审理处于摸索阶段，行政审判法官往往套用对具体行政行为进行合法性审查的思路，无法借鉴民事诉讼类型化理论，对民事争议进行审理。二是疑难适用法律问题多。5-8月法律衔接适用问题较为突出；目前其他法律理解适用问题开始涌现，缺乏统一裁判标准。三是新制度运行带来疑难问题。新法增设的行政机关负责人出庭应诉、复议机关作共同被告等新制度运行带来了新的疑难问题。如对原行政行为和复议决定分别裁判时的标准把握，裁判结果互相影响的处理等。

二、行政诉讼类型化的争议解决模式探索

（一）必要性与可行性

诉的类型化研究，在大陆法系国家和地区中向来是行政诉讼法学的重点，并且已经形成了比较成熟的体系，即撤销之诉、确认之诉和给付之诉。以上3种基本类型在逻辑上基本可以涵盖行政诉讼请求，有助于实现更全面、更准确、更到位的权利救济。除此之外，一种值得注意的发展就是，针对特定领域的权利保护需求出现了新的类型化趋势，目前主要包括规范审查之诉、执行诉讼、行政合同之诉。规范审查之诉多属撤销之诉。执行诉讼基本属于给付之诉的范畴。行政合同诉讼则具有复合性，针对行政主体的优益权或者特权行为可以提起撤销之诉，针对合同履行争议可以提起给付之诉或者确认之诉。诉讼类型的上述发展使当事人的权利保护受到了交叉式的关注。

引入诉讼类型化理念，一是正确审理前述新类型案件的客观要求。民事诉讼中的类型化理论由来已久，也是我们正确审理行政协议、一并解决民事争议案件所无法回避的基本规则。二是实质性解决行政争议的要求。有些案件，仅仅因为当事人提出的是给付之诉，而法院仅作出了撤销判决，未能解决当事人的实际问题，造成当事人长期缠诉缠访。修法前，各界针对行政诉讼解决争议功能欠缺进行了广泛讨论。其中探讨较为深入的意见，即围绕需解决的行政争议性质，区分诉讼类型并确立相应的裁判规则，形成无漏洞的权利救济机制。尤其是此次修法增设的案件类型，出现了较为明确的类型化需求。如一并审查规范性文件案件中，当事人诉讼请求一般倾向于撤销之诉或确认之诉；行政协议案件中，诉讼请求往往具有复合性，针对行政主体的优益权或者特权行为可以提起撤销之诉，针对合同履行争议可以提起给付之诉或确认之诉；而当事人申请一并解决民事争议，则类似于日本行政法中的形式性当事人诉讼。①〔日〕盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第423页。新类型案件集中体现了诉讼类型化的迫切性和复杂性，可以且应当从诉讼类型化的角度明确审理规则，运用好新法的理念和制度设计。

（二）类型化审理规则

关于行政诉讼类型化模式学界存在多种观点。如果诉讼类型过于复杂和精细，也必将影响个人和组织的诉权行使，此次修法适当引入的诉讼类型化思路，也主要体现在判决方式的丰富和完善上。

同时立案登记制施行后，立案阶段要做到完全根据当事人诉讼请求划分诉讼类型，不啻为一项②前引①。过于精细丰富的工作，目前可操作性不强，因此我们建议以“审理规则明确化”作为行政诉讼类型化的核心，并不需要过分强调当事人起诉时对诉讼类型的选择。因此，可以成文法规范出发点，除立案阶段要对当事人诉讼请求给予适当关注外，强调以“判决方式和效力”为基本分类标准，行政审判法官通过审查当事人提出的诉讼请求，事实、理由和依据，对诉讼请求进行分类，以确定该案所属的诉讼类型，进而从审查原告资格、起诉期限、审判方式等方面，遵循不同的审理规则。

1.撤销之诉。撤销之诉针对行政机关已经作出的行政行为，审查对象是行政行为的合法性；如果行政行为违法，并且侵害了当事人的合法权益，则应判决撤销。一是关于原告资格。撤销之诉当中，如果是不利处分，一般是相对人；如果是有利处分，则一般是有利害关系的第三人。二是关于起诉期限。撤销之诉的起诉期限通常以行政行为的作出时间作为起算点，告知诉权和起诉期限的，一般为6个月。三是关于审判方式。撤销之诉强调合法性审查，采用职权主义诉讼模式，由被告对被诉具体行政行为的合法性负举证责任，在被诉行为违法且侵害当事人合法权益时作出撤销判决。

2.确认之诉。确认之诉可以分成3种情况：针对已经作出的行政行为中的特殊情形，属于这种情形的有情况判决、确认无效之诉、继续确认之诉；针对将来可能出现的行政行为，比如预防性确认之诉；针对事实行为、行政合同行为等其他行政活动方式。一是关于原告资格。诉讼标的如果是行政行为，则原告的范围与撤销之诉相同；如果某种特定法律关系，则原告一般限于争议法律关系的当事人。二是关于起诉期限。诉讼标的如果是行政行为，则起诉期限与撤销之诉相同。如果是其他法律关系，则区分两种不同情况：法律关系处于存续状态，随时可以起诉，不受起诉期限限制；如果不存续状态，则自终结争议法律关系的事实发生之日起计算，可以参照撤销之诉的规定。三是关于审判方式。以合法性审查为基础，分两步走，首先对所涉行政行为的合法性进行审查，然后结合当事人诉讼请求对法律关系作出评价，其中第二步是重点。确认之诉采取职权主义诉讼模式，但较撤销之诉可有所弱化。首先由被告承担行政行为有关的举证责任，然后由原告承担证明法律关系应然状态的举证责任。大多数情况下，只要查明争议的法律关系是否存在就可以作出相应的确认判决。

3.给付之诉。给付之诉也有3种情况：义务之诉，针对的是不作为或者作为不到位的情形；一般给付之诉，针对的是基于所有行政活动方式而产生的特定给付义务，比如政府不履行为新建酒店提供配套水电气和道路条件的承诺而引起的给付之诉，“所有行政活动方式”包括行政行为；停止作为之诉，针对的是将来可能出现的行政行为。一是关于原告资格。义务之诉原告一般限于申请人或者具有实体请求权的人；停止作为之诉，原告范围与撤销之诉基本相同；一般给付之诉原告范围限于行政机关拒绝或者停止给付而受到实际影响并能够提出权利主张的人。二是关于起诉期限。给付之诉可以分成3种情况。义务之诉中，如果行政机关作出了拒绝请求或者申请的决定，则适用撤销之诉的规定。如果行政机关未作任何答复，应在合理履行期限届满后计算起诉期限。一般给付之诉中，如果是金钱等财产利益的给付，可参照民事诉讼时效；如果是行政法上的给付义务，则可以参照撤销之诉关于起诉期限的规定。一般停止作为之诉没有起诉期限的限制，只要在行政行为作出之前就可以起诉。三是关于审判方式。给付之诉中合法性审查色彩较弱，特别是一般给付之诉中，职权主义色彩较淡，可以采用当事人主义的诉讼模式。给付之诉中，不仅要确认被告负有法律义务，还需要确认原告请求或者申请的理由成立，才作出具有特定内容的给付判决。

(三)类型化判决方式

新行政诉讼法在诉讼类型化的探索方面，扩大了受案范围，完善了裁判方式。一是取消了维持判决，代之以驳回诉讼请求判决。二是在撤销判决中增加了明显不当情形。三是扩大了变更判决的范围；四是增加了确认给付判决、确认无效判决等。新法关于判决方式有两种主要表述，部分法条以“行政行为”或“行政行为有下列情形之一的”作为起始句，部分法条以“人民法院经过审理，查明……”为起始句。这种立法表述的差异，也反映了审判中不同的审查标的、审查方法，与不同裁判方式间的逻辑关系。关于如何主动准确适用各种判决方式，总的路径是，在审理过程中即根据诉讼类型化的要求，遵循不同的审理规则，裁判文书说理部分按照诉讼类型化的要求，遵循不同的模式有所侧重，适用相应的判则，水到渠成地得出准确判项。

1.驳回诉讼请求判决的适用规则。一是关于对应的诉讼类型。新法将“维持”判决改为“驳回诉讼请求”是一个重大改进。由于原告不可能提起行政诉讼要求“维持”某行政行为，“维持”判决不对应任何诉讼请求。驳回诉讼请求判决是针对行政行为合法，或原告申请履行法定职责或给付义务理由不成立，几乎可对应所有诉讼类型。二是关于合法性审查。新法关于合法性审查内容的规定主要体现在第69、70条。撤销之诉和确认之诉对合法性审查的强度要求不同，撤销之诉对应的审查强度更高，如果行政行为出现第70条所列举的情形，则应转为判决撤销。确认之诉如诉请确认行政行为违法或无效，则行政行为进行合法性审查；如要求确认某种法律关系成立，则审查行政行为仅是基础，重点在于审查当事人申请确认的法律关系是否成立。三是关于对诉讼请求的审查。在给付之诉和部分确认之诉中，对诉讼请求的考察主要围绕当事人提出的理由是否能够成立。其中，给付之诉可采当事人主义诉讼模式，诉请确认法律关系是否成立时，可能涉及行政协议案件或一并解决民事争议，如果民事主张不能成立，也可判决驳回诉讼请求，而不必对民事争议另案审理判决。

2.撤销判决的适用规则。一是关于对应的诉讼类型。首先判断是否属于撤销之诉，如果是撤销之诉，按第70条所确定的标准审查行政行为的合法性。二是关于行政行为的合法性审查。当事人提出撤销之诉，应从第69条入手决定对被诉行政行为进入合法性审查；审查完成后依据第70条得出准确结论和判项。三是关于其他诉讼类型与撤销判决。撤销判决的适用有一种例外情况，即原告并未提出撤销之诉，司法审查中发现所涉行政行为存在第70条规定的撤销情形的，能否予以撤销。过去，撤销诉讼一体化情况下，诉判不对应情形普遍存在，合法性审查中发现存在撤销情节，一般判决撤销。修法之后还是应根据个案情况酌情考虑。如果不撤销会对公共利益、公民、法人或其他组织合法权益造成不利影响的，可以判决撤销；如果并无产生不良效果的可能性，当事人又未提出的，可以不予适用撤销判决。

3.确认判决的适用规则。新法明确规定的确认判决方式包括两种，即确认违法和确认无效，这是针对对行政行为效力的判决。从广义的确认之诉来讲，可能还包涵确认某种法律关系成立，如要求行政诉讼中一并解决民事争议，属于典型民事确认之诉。一是关于对应的诉讼类型。确认判决一般对应的诉讼类型是确认之诉，诉讼请求为申请对行政行为的效力进行确认，或对法律关系进行确认。但确认判决可能由其他诉讼类型转化而来。如撤销之诉中，法院经审查发现行政行为依《行政诉讼法》第74条规定，存在不宜或不可撤销情形的，则应判决确认违法。二是关于确定行政行为的审查强度。如果是对行政行为效力的确认之诉，则合法性审查强度基本与撤销之诉相同。如果当事人提出了确认无效之诉，则意味着该行为可能在职权依据或正当程序方面，存在重大明显违法情形，审理过程中可以重点关注。如果是对特定法律关系的确认之诉，则对行政行为合法性审查的强度可适当弱化。三是对诉请确认法律关系的考察。如果确认之诉涉及行政行为合法性，应当以合法性审查为基础；但在行政行为合法性不具有明显重大违法的情况下，确认之诉中，对所涉法律关系无效或成立的理由，应当予以重点关注。必要时，可援引民事法律法规对诉请民事法律关系进行认定。

4.义务和给付判决的适用规则。一是关于对应的诉讼类型。给付判决一般对应的是给付之诉，但在其他诉讼类型中，也可能出现广义上的给付判决，或者在一并解决民事争议案件中，出现给付的判决内容。二是关于审查诉讼请求是否成立。如确定属于给付之诉，则可重点围绕给付要求进行审查。若成立，原则上应直接判决行政机关履行给付义务，而不必再对行政行为进行全面审查。若不成立，则应当在裁判文书说理中，明确针对给付请求予以分析论证，从而判决驳回诉讼请求。三是选择概括判决抑或具体判决。除直接判决给付特定利益外，广义上给付判决还有一种情形，即给付并不是一种独立的判决方式，而是作为判决的组成部分，与撤销的判项同时存在。依据第70条在判决撤销的同时判决被告重新作出行政行为时，由于涉及司法与行政权的关系，概括判决可能多一些，但如果诉讼请求有明显的给付内容，也可酌情判决行政机关作出有明确给付内容的行政行为。

三、实质性解决争议的相关机制建设

（一）理顺行政案件审理流程

从立案环节开始，“既抓入口，也抓出口”。案件当事人诉讼请求过于混乱，不利于行政诉讼中实质性解决行政争议。立案登记制实施后仍应当注意起诉是否符合起诉条件。立案中可以根据类型化思路，初步判断当事人的诉讼请求类型，作为判断是否具有原告主体资格，是否应予立案，以及是否应分别立案。如果已经立案则应重点抓好行政审判的“出口”，即在审理过程中适当引入诉讼类型化思路，审查主体资格、起诉期限等，充分适用驳回起诉裁定；在行政案件判决环节，严格裁判标准，准确适用各类判决的适用规则。

（二）提升行政案件裁判艺术

行政案件裁判水平与能否实质性解决行政争议息息相关。提升裁判艺术，牵好定纷止争的“牛鼻子”，很大程度上取决于法官对当事人诉求和争议焦点的把握，能否平衡各方面价值诉求。一是强调裁判文书说理作用。裁判文书说理尤其不能忽视对当事人诉求的准确回应，力求使说理成为诉讼中实质性解决争议的重要手段。二是优化裁判文书说理内容。可以诉讼类型化为标准，确定各种诉讼类型对应的裁判文书样式，侧重不同的说理重点。以最高人民法院发布的行政诉讼文书样式为主要框架，根据类型化和繁简分流的原则，实现裁判文书简化、格式化和说理重点类型化。

（三）发挥调研指导杠杆作用

在修法范围较大，案件审理难度加大的情况下，尤其重视发挥调研指导对裁判水平的提升作用。一是从个案出发，解决疑难适用法律问题，由点到面地进行示范引导，在类型案件审理中统一裁判标准。二是通过理论研究，解决案件审理中的重大复杂问题，有效提升行政案件裁判水平。三是发挥典型案例示范指导作用，明确选报案例原则和标准，建立典型案例库，完善选报制度。

（四）推动行政机关依法应诉

新法明确要求行政机关负责人出庭应诉。调研发现，争议的解决取决于行政机关及其负责人的重视程度。行政机关负责人出庭应诉有助于促成行政争议的实质性解决。实践中，一些行政官员仍视法律为其权衡利益的工具，根据自身需求开展选择形态执法，对行政诉讼仍然表现出排斥抵触心理。③韩俊 、凡振峰：《责令履行行政判决循环诉讼现象研究》，载《人民司法》2015年第19期。可以从以下方面推动：一是积极宣传引导。对已经出庭的领导干部加大通报和宣传力度。二是帮助提高出庭应诉能力。通过为行政机关授课，组织庭审旁听等途径，提高行政机关负责人的应诉技能。三是推动行政机关将负责人出庭应诉纳入考核指标。建议开展行政机关负责人出庭应诉执法专项检查活动。四是依法审理复议双被告案件。共同被告制度初衷是为督促复议机关充分发挥复议层级监督职能。审判实践中既要促进发挥层级监督职能，又要注意在诉讼中实质性解决争议，避免出现“推磨”式裁判结果。

（五）完善生效裁判执行机制

生效裁判的执行是争议实质性解决的最后一步，强调对生效裁判的执行，可以保证胜诉人权益的及时实现，可建议行政机关加大对此类情形的考核力度。司法建议是传统的司法行政互动形式，目前全省行政案件司法建议反馈率不高，应进一步强调对司法建议的重视。一并审查规范性文件判决作出后应层报备案。上级主管部门承担职工安置

责任编校：王文斌

*本文系2015年全省重点调研课题调研报告，有删节。

**课题组组长：张成武；成员：刘长玉、侯勇、山莹 、孙晓峰、赵轶宁、宋海东。