论清真食品立法<br/>——建立体系化的清真食品法律规范

论清真食品立法
——建立体系化的清真食品法律规范

2016-02-01徐杰

法制博览 2016年27期

关键词：立法法管理条例食品行业

徐　杰

西北政法大学，陕西　西安　710063

论清真食品立法
——建立体系化的清真食品法律规范

徐杰

西北政法大学，陕西西安710063

随着清真食品在全国普及，清真食品行业监管日益严重。清真食品涉及民族问题，处理不好会引发民族矛盾。我国现在并没有统一的《清真食品管理法》，各地方立法也各自为政，相互矛盾。考虑到清真食品行业现状，我国急需建立一套由中央到地方，体系完善，协调配合的清真食品法律规范。

清真食品；清真食品管理条例；立法法

一、清真食品概述

(一)清真食品概念

清真食品，按照《宁夏回族自治区清真食品管理条例》第二条规定“本规定所称清真食品，是指按照回族等有清真饮食习惯的少数民族生活习惯生产、加工、储运、销售(以下简称生产、经营)的食品。”①

(二)清真食品发展

清真食品最早是随伊斯兰教在唐高宗永徽二年(651年)传入中国，那时大食国“始遣使朝贡”，中西两大国开始了正式政治性往来②。伊斯兰教将饮食提高为教义律条。所以清真食品是伊斯兰教的显著特征。有史料记载——“不食猪狗驴马等肉，不拜国王父母之尊，不信鬼神，祀天而已。”③

清真食品传入中国后，不断与中国本土饮食相融合，形成了新特色。改革开放后，我国人口流动加速，少数民族人口的散居化分布趋势日渐加剧。信奉伊斯兰教的少数民族人口也在全国范围内流动。带动了清真食品的传播和发展。

(三)清真不真

在清真食品发展的同时，出现的问题也越来越多。由于清真食品独特的民族性和地域性，其制作方法和食材选用也要求特殊。但随着清真食品遍布全国，这样的要求就不能得到满足。非穆斯林对于伊斯兰教的宗教传统和饮食习惯缺乏内心认同。而这些非穆斯林在从事清真食品行业时，不会按照清真食品制作的要求去执行，由此产生“清真不真”。我国各地已经出现多起清真食品卫生安全事件。不仅然乱了食品市场的稳定秩序，形成食品安全威胁。更是成为影响民族团结和稳定的X因素。

行业想要得到长足发展，必须要有与之相配对的行业标准和法律制度。清真食品行业也不例外。以下将对我国清真食品行业的立法现状进行分析并提出建议，以期对完善我国清真食品行业法律体系有所帮助。

二、清真食品立法现状

通过从中央到地方，从上位法到下位法的结构层次来梳理我国在清真食品行业的立法，分析其法律体系是否完备，发现问题，并提出完善意见。

在国家法律层面，从效力最高的《宪法》到《民族区域自治法》，仅有原则性规定，只具有指导性意义。《消费者权益保护法》也只宽泛的规定了维护消费者权益，不能妥当的适用于清真食品行业。④《食品安全法》对食品行业做了总括的规定，也当然适用清真食品行业，但《食品安全法》的规定无法细致的规制清真食品行业，我国所欠缺的是一部单行的清真食品行业管理法。在法律之下，国务院也未制定类似《清真食品管理条例》的行政法规。这使得清真食品行业在国家立法层面存在着缺漏。

在地方，各省市区出台了有关清真食品生产经营的条例规范。如《甘肃省清真食品管理条例》、《青海省清真食品生产经营管理条例》、《宁夏回族自治区清真食品管理条例》、《兰州市清真食品管理条例》等⑤。截至目前，我国已有20多个省、自治区和直辖市制定了本地方的清真食品管理法规。基本实现对于本地清真食品行业的规范管理。

但因为缺乏全国统一的清真食品管理规范，各地在清真食品立法过程中，对清真食品的界定、执法监管方式等方面规定不统一，甚至矛盾对立。同时，地方性法规、规章效力较低，缺乏法律强制保障，执法效果必然有折扣。

缺乏国家立法，各地方法规之间缺乏协调，未能一套完整的法律体系。这也是清真食品监管制度化、规范化一直未能实现的根本原因⑥。

毫无疑问，对清真食品体系化立法势在必行，此处所讲的立法指的是一套体系完整，层次有序，从中央到地方不同位阶和效力等级的立法。

三、清真食品立法建议

《立法法》中规定了各级立法机关的立法权限以及法律法规的位阶和效力。其中第七条“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”；第六十五条规定国务院有权制定行政规范，其范围“为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”；同时，对于地方立法权限，《立法法》规定“各省、自治区、直辖市可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，制定地方性法规”。

在法律层面，《食品安全法》对我国的食品行业做

了总括的规定，已没有必要再制定单独的《清真食品法》。且考察清真食品行业实际现状和未来发展之后，也未到制定单行法律的程度。

按照《宪法》及《立法法》所规定的法律效力体系和清真食品行业地位，清真食品立法最高的效力等级该是国务院的行政法规。《宪法》第八十九条规定国务院行政管理职权事项包括“领导和管理经济工作和城乡建设、领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，还有领导和管理民族事务，保障少数名族的平等权利和民族自治地方的自治权利”。清真食品监管涉及经济、卫生和少数民族事务方面。《立法法》第六十五条赋予了国务院在自己行政管理职权事项内制定行政法规的权力。在清真食品法律体系中，国务院行政法规处于核心地位。其作用不仅在于制定最高效力的清真食品立法，更在于统一指导和规范各地方的清真食品立法。因此，应当首先让国务院制定出效力及于全国的《清真食品管理条例》。

鉴于清真食品的民族性和地域性，各地在清真食品立法中也存在差异。清真食品虽然遍布全国，但在各地区分布存在明显差别。西北五省是中国清真食品发源地，也是回族等伊斯兰民族聚居地。这一地区清真食品分布广泛且最正宗，是本地人的日常饮食。这一地区清真食品立法尤为重要。应当在不违背国务院《清真食品管理条例》前提下，结合当地的风俗、饮食习惯和民族特性。制定出具有本地特色的清真食品地方法规。北方地区以及少数南方省份清真食品流传较广，但并未像西北五省那样成为民众的日常饮食。这些地方在制定本地清真食品管理法规的时候，更多地考量加强行业监管和地方管理，在《清真食品管理条例》之下进行细化，加强法律规范的可操作性；最后，大部门南方地区，由于环境和饮食习惯差异，清真食品并不流行。并没有清真食品立法的迫切性和现实需求。在国务院出台《清真食品管理条例》的前提下，没有必要再单独制定本地的清真食品管理法规。