构建我国环境行政公益诉讼的若干建议

2016-02-01彭梓哲

法制博览 2016年24期

关键词：行政诉讼公益诉讼环境保护

彭梓哲

云南财经大学法学院，云南　昆明　650221

构建我国环境行政公益诉讼的若干建议

彭梓哲

云南财经大学法学院，云南昆明650221

摘要：随着我国的法治的发展，社会大众对于公益诉讼已不陌生。面对日益恶化的环境，我国的环境行政公益诉讼也在开始试点，贵州省出现全国首例环境行政公益诉讼案，引起社会的强烈关注。本文在环境行政公益诉讼的原告资格，诉前程序设置，激励机制三个方面来提出建议，期待我国环境行政公益诉讼的正式确立。

关键词：公益诉讼；行政诉讼；环境保护

公益诉讼的概念随着近年来中国的法治的发展与公民维权意识的增强已经深入人心，在理论领域也有许多的探讨，但在司法实践经验还是较少。司法改革与相关立法在不断推动相关公益诉讼制度的建立，如环境保护法中对于环境公益诉讼有条文规定，民事诉讼法对环境公益诉讼、消费者公益诉讼的规定。特别是2016年相继出台《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称实施办法)二个文件，将我国以检察机关为主体的公益诉讼制度推向实践，公益诉讼更加体现现在诉讼利益在公益与私益之间的平衡。在环境行政公益诉讼领域中，贵州省出现全国首例环境行政公益诉讼案，锦屏县检察院诉该县环保局行政不作为，最后以县环保局做出行政处罚，判决确认被告锦屏县环境保护局怠于履行监管职责的行为违法结案。[1]此新闻一经报告，引发社会的热议，社会大众对于司法改革，对于环境的保护与环境公益诉讼都分外关注。政府对于环境的治理有着不可取代的作用，也是现代政府的一项重要职能。环境行政公益诉讼作为监督政府行为的一种方法，被大家予以众望。大众的参与、媒体的关注、社会团体的成长等都将成为构建与完善环境公益行政诉讼的重要推动力量。

一、环境行政公益诉讼

公益诉讼的概念肇始于罗马法，古罗马法将诉讼分为公益诉讼和私益诉讼，创立了保护社会公共利益产生的公益诉讼类型。[2]环境行政公益诉讼定义在理论界存在不同观点，而环境行政公益诉讼作为行政公益诉讼中的一类。有学者认为环境公益行政诉讼是指“公民、法人或者其他组织，认为行政机关及其工作人员的与环境有关的行为侵犯了其合法权益，依法向法院提起的诉讼，以及法院依法进行审理和裁判的活动。”[3]还有学者认为是“公民或者法人(特别是非政府组织NGO)，认为行政机关(主要是环保部门，但也包括政府)的具体行政行为危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。”[4]环境行政公益诉讼对比于公益诉讼，除了有公益诉讼的特征外带有自身的特点。

依据实施办法第二十八条规定，人民检察院发现生态环境领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以提起行政公益诉讼。作为环境公益行政诉讼，首先针对的是行政机关以及法律授权组织在环境方面的违法行为或者不作为的行为，目的是保护公共环境利益。其次对于公共环境的侵害已经发生或者可能发生，具有预防性。因为环境侵害一旦已经造成，难以挽回，所以预防性，提前防止危害的发生也是此制度的重要价值。但在现行的实施办法中的观点看，还是要求受到侵害，在今后正式制度确立时可以放宽评判标准。最后原告主体宽泛性，无直接厉害关系人可以提起诉讼。环境公益行政诉讼应该更好的体现其行政诉讼与公益诉讼的两种属性。在实施办法中，以检察机关为诉讼主体，将环境纳入到了行政公益诉讼起诉的范围，这使的对于侵害环境利益的行为有寻求行政救济的可能。检察机关作为公益诉讼的诉讼主体已经从理论走向实践，为将来正式确立公益诉讼制度，为进一步完善相关法律积累实践经验。

二、我国环境行政公益诉讼原告的构建

诉讼主体的确定在公益诉讼的制度构建中居于核心，在环境公益诉讼中的重要性也就不言而喻了。我国的行政诉讼原告资格经历从“无标准时期”逐步发展到“利害关系人标准时期”。[5]诉讼原告趋势是扩张的，符合行政法限制公权保护私权的目的。对于我国未来的环境公益诉讼原告的设计的建议，除了已经试点实施办法中的检察机关，应该还可以包括社会团体、公民。

我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”现行行政诉讼法也赋予了检察机关行政诉讼监督权，有权对行政诉讼实行法律监督。检察机关提起诉讼兼有公益性与对行政机关的监督性。检察机关提起诉讼的优势有：对比于其他原告，检察机关提起对于行政机关的诉讼时有更少的利益牵连；对于国家工作人员职务廉洁性监督的检察机关本身就有责任，对于在案件中发现的其他违法犯罪行为可以较为方便的提起公诉；在调查取证、诉讼能力等方面检察机关更具对抗能力。[6]我国的社会自治能力有待提高，社会团体的成长还需要时日，检察机关是成为诉讼主体符合理论也是现实需求。实施办法第五十三条“地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当层报最高人民检察院审查批准。”从条文看在试点阶段人大常委会授权最高检察院后，各级检察院起诉权需要层报最高检察院批准，正式制度建立时应会下放权力。从现行法律与现实情况看，检察机关的原告资格的确立，将更好的发挥检察机关的监督职责，在未来检察机关将成为环境公益诉讼的重要实践主体。

社会团体是社会治理的重要组成部分，在社会团体中对于环境公益行政诉讼来说最重要的可能是环保团体，环保社会团体组织目标是保护环境，开展理论倡导研究和实践活动维护环境，如果拥有诉讼资格，那提起环境行政公益诉讼将成为其维护环境公共利益的重要手段，并且社会团体对行政机关的监督是私权对公权的制约与监督，社会团体能提起诉讼，比其他诉讼主体可能在更加具有专业性知识和公益性特点。社会团体拥有的是私权，对公权制约更加透明、公正。依据《民事诉讼法》第五十五条获得法律授权的机关和有关组织可以对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起诉讼。《环境保护法》第五十八条规定对侵害环境有权提起公益诉讼的主体要求同时满足三项具体要求：在设区的市级以上民政部门依法登记，无违法记录，专门从事环境保护公益活动满五年。法律已经许可社会团体对环境提起民事公益诉讼。参照此标准我们看到，社会团体提起环境民事公益诉讼起诉条件要求还是比较高的，依据《2012年社会服务发展统计报告》表明截至2012年，民间环保组织共计7881个。据中华环保联合会的调查，我国的民间环保组织由政府和高校发起设立的各占到40%左右，草根的民间环保组织只占到15%。[7]可见如果环境公益行政诉讼若以民诉的起诉团体标准来看全国符合环境公益诉讼合格主体还是非常少的。以广东省为例，2014年时省内仅有省环保基金会一家组织具有公益诉讼主体资格。[8]大部分的环保组织有官方的背景，在行政诉讼中可能有更多的顾虑。降低环保社团提起公益诉讼的门槛，可以更好发挥社会团体力量。近日广东省的消费者协会针对于消费者的公益诉讼，成立专门的消费者公益诉讼律师团，[9]这比较好的可以解决公益诉讼难度大、时间长、专业强等特点，发挥律师行业的专业性知识，提升诉讼能力。而对于环境公益诉讼是否可以考虑律师团体在环境行政公益诉讼中的作用，解决其他社会团体在法律知识的可能存在的不足，为我们提供一种新的思路。

环境与公民的生活息息相关，而环境权在现代也逐渐被视为公民一项重要权利，环境公益行政诉讼被视为公众参与环境管理的一种重要方式。我国宪法第四十一条规定，我国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有提出申诉、控告或者检举的权利。应该说宪法的规定是公民作为环境诉讼原告的权利来源的支撑。公民生存的环境被污染和破坏，对公民本人来说可以很快发现，且有较强的维护动力，而其他主体可能存有滞后或则懈怠起诉的可能性。环境遭到严重破坏就很难恢复，赋予公民提起环境行政公益诉讼的原告资格可以在预防与治理环境问题上的反应速度更快。在一些大型项目建设前，可能是建设违反环境法，也可能是宣传的力度或是与群众的沟通不够，暴发一些群体性事件。[10]建立环境公益诉讼可以合理表达公众的诉求，监督企业的行为，规制政府的执法，保护生态环境，维护社会的稳定。

三、诉前程序的设置

从实施办法看，检察机关提起环境行政公益诉讼有前置程序，实施办法第四十条“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。”在提起环境行政公益诉讼前需提起检察建议的方式，要求行政机关合理有效的履行职责与义务。诉前程序的设置有利于节约司法成本。作为本文中说到赋予提起环境公益诉讼权利的三种不同主体，在社会团体与公民提起环境行政公益诉讼前，可以要求社会团体与公民首先请求检察机关提起公益诉讼，只有在检察机关不受理与不起诉之时才可以自己提起诉讼。这有利于问题解决效率的提高，也有利于检察机关督促行政机关在环境行政执法时做到依法行政。

将诉权赋予社会团体与公民有存在滥诉的可能性，由此浪费司法资源，让相关部门疲于应诉，这是制度的设计时要考虑的问题。这个问题通过前置程序可以化解，使真正要进行环境公益诉讼的案件进入程序。法院起诉有一定的审查权，太离谱的案件也无法真正启动。我国一直是个厌诉传统的国家，很难出现滥诉的情况。当然也要防止滥诉出现可能性，达到维护公益和监督行政的目的统一。

四、激励机制建立

环境保护与大众息息相关，但是由于种种原因社会大众的参与环境公益诉讼的热情不是很高。从民事环境公益诉讼的经验来看，在《民诉法》法修改之前，我国各地法院探索式的受理的案件来看，据不完全统计，截至到2012年，全国各级法院受理公益诉讼案件55件中公民个人6起，环保组织8起，行政机关与环保组织共同发起1起，环保组织与个人共同1起。而《民诉法》修改后没有出现大众预计的短期内环境公益诉讼将呈现高发现象，新出现的环境公益诉讼案件也几乎很少。照成此现象原因很多：法律规定不太明确，制度不够完；社会大众诉讼能力有限，有畏诉的心理；不想承担诉讼费和其他的诉讼支出；环境公益诉讼门槛过高等。基于此现象的思考，环境行政公益诉讼的制度设计上，我们是否考虑更多的激烈机制。

诚然公益诉讼与文化土壤、社会团体的成长、公民

的意识、司法环境等多方面因素相关，但对于诸多的公益诉讼面前的诉讼成本是重要的考虑因素之一。公益诉讼要花费大量组织或者个人大量的时间成本、诉讼经费、物力投入。在检察机关提起公益诉讼时，现行的实施办法规定是免缴诉讼费用的。在设计公民与社会团体提起诉讼时，可以在诉讼费上可以规定对于胜诉的可以免除，对于败诉时需要缴纳，但不宜过高。在美国行政公益诉讼的实践中，“吹哨人法案”是一项重要的激励制度在美国的行政公益诉讼中。

激励机制可以使社会团体在公益诉讼的经费少一些顾虑。将激励机制与前面对于律师团体的参与公益诉讼相结合，提高社会自治能力，唤醒更多的社会力量共同保护环境，规范政府部门的行为。通过诉讼的方式来保护环境本来就是一种较为经济的方式，花费一定的资金获得更好的环境效益、社会效益。

[参考文献]

[1]“贵州首例环境行政公益诉讼案当庭宣判”[EB/OL].http：//www.chinacourt.org/article/detail/2016/01/id/1790839.shtml，2016-6-2.

[2]周相.罗马法原论[M].北京：商务印书馆，1996：886-887.

[3]蔡守秋.环境行政执法和环境行政诉讼[M].武汉：武汉大学出版社，1992：223.

[4]别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想[A].环境公益诉讼[C].北京：法律出版社，2007：2.

[5]杨海坤，黄学贤.行政诉讼：基本原理与制度完善[M].北京：中国人事出版社，2005：173.

[6]马明生.行政公益诉讼制度研究[D].中国政法大学博士论文，2008.

[7]“民间环保组织在环境公益诉讼中的角色“[EB/OL].http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-16773.html，2016-6-18.

[8]“环境公益诉讼规则仍待细化“[EB/OL].http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-9066.html，2016-6-19.

[9]“广东成立全国首个消费公益诉讼律师团“[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-05/05/c_128960414.htm，2016-6-10.

[10]王灿发，程多威.新<环境保护法>下环境公益诉讼面临的困境及其破解[J].法律适用，2014.