赵志伟1，　胡德仁,　张　巍2

(1.河北省财政科学与政策研究所，河北 石家庄　050051；

2.沧州市人力资源和社会保障局，河北 沧州　061000)

行政管理支出绩效评价：以河北省为例(1994~2013年)

赵志伟1，胡德仁1*,张巍2

(1.河北省财政科学与政策研究所，河北 石家庄050051；

2.沧州市人力资源和社会保障局，河北 沧州061000)

摘要：在严格界定行政管理支出口径的前提下，通过对河北省行政管理支出绝对规模、相对规模、人均支出水平进行纵横向分析和比较后发现，河北省行政人员结构配置不尽合理、财政供养人员规模面还有较大提升空间。因此，在当前财政收入处在中低速增长的态势下，对控制河北省行政管理支出规模、优化财政供养人员结构、提高行政管理支出质量和效率等进行探讨，将为提高财政资金使用绩效提供有益参考。

关键词：行政管理支出；财政支出；统计口径

文章编号：1671-1653(2015)03-0020-07

中图分类号：D63

文献标识码：：A

DOI10.3969/j.issn.1671-1653.2015.03.004

Abstract:On the premise of strictly defined administrative expenditure, longitudinal and horizontal comparison and analysis are made on the absolute scale, relative scale, per capita expenditure levels and administrative expenditure of Hebei Province to find that the administrative personnel structure configuration of Hebei Province is not reasonable and there is still large growth space of financial support staff. Therefore, under the situation of medium and low current fiscal revenue growth，the following measures such as streamlining the government levels, refining the administrative expenditure budget and setting up reasonable performance goals will effectively compress the government administrative expenditure scale, accelerate the transformation of government functions and improve the working efficiency.

收稿日期：2015-07-28

基金项目：2014年度河北省社会科学基金项目(HB14YJ034)

作者简介：赵志伟(1982-)，男，河北涉县人，河北省财政科学与政策研究所助理研究员。

通讯作者：*胡德仁(1971-)，男，安徽池州人，河北省财政科学与政策研究所副所长，研究员，博士，主要从事财政政策研究。

ThePerformanceEvaluationofAdministrativeExpenditure：

ACaseStudyofHebeiProvince(1994~2013)

ZHAOZhi-wei1, HU De-ren1*,ZHANGWei2

(1.TheInstituteofFiscalScienceandPolicyofHebeiProvince,Shijiazhuang050051,China；

2.HumanResourcesandSocialSecurityBureauofCangzhou，Cangzhou061000,China)

Keywords:administrationexpenditure;fiscalexpenditure;statisticscaliber

改革政府管理体制、降低行政成本、提高行政绩效是政府体制改革面临的首要难题。十八届三次全会明确指出要“深化行政体制改革，创新管理方式，增强政府公信力和执行力。”河北省属于经济欠发达地区，在当前财政收支矛盾突出、公共服务和公共产品供给压力较大的境况下，探讨如何控制和规范行政管理支出规模，提高行政支出质量和效率，对推进政府职能转变和提升行政效能具有较强的现实意义。

一、行政管理支出概念及口径界定

(一)行政管理支出概念

行政管理支出是政府用于国家各级机关和办事机构行使其职能所发生的费用，包括各级权力机关、行政管理机关、政法机关和外交机构。行政管理支出反映了国家政治和经济工作中的主要方向，也决定了国家权利结构及其范围。[1]

行政管理支出作为一种纯公共产品，必须由政府来提供。一般而言，行政管理主要受到经济发展水平、财政收支规模、政府职能范围大小三方面影响。这是因为，经济发展程度越高，政府可支配财力就越大，从而为财政支出扩张提供了可能，进而为政府干预社会发展提供了充足的财力，必然会导致行政管理支出规模的增长。目前，大部分学者对行政管理支出的研究集中在行政管理支出占财政支出比重这一单维度上，具有较大局限性，笔者认为行政管理支出规模大小还受到行政管理支出使用效益、区域面积大小、财政供养人员多寡以及公务人员素质高低等因素影响。因此，笔者从行政管理支出增速、所占份额、人均行政支出水平、财政供养人员等多维度进行比较和分析，以期对河北省行政管理支出水平进行合理的度量。

(二)行政管理支出统计口径界定

2007年，我国对财政收支分类进行改革，行政管理支出进行了较大调整。2007年前，行政管理支出包括行政管理、外交、司法、党派团体补助、公安安全、法院检察院支出和公检法办案费用补助等。2007年后，我国开始执行新制定的、符合国际通行惯例的《政府收支分类科目》。与之相关的统计数据难以查找。在此情况下，部分学者对新标准中行政支出的统计口径及其依据进行了详细阐释，并提出将一般公共服务(不包括外援和国债付息部分)、公共安全、外交外事三项支出的加总确定为行政支出总额。[2]通过对比2007年改革前后财政支出科目具体内容，可以发现，改革后的支出科目中，一般公共服务等同于改革前的行政管理费、外交外事支出，公共安全则涵盖了武装警察部队支出、公检法司支出两项。

为此，在借鉴专家学者对行政管理支出口径界定的基础上，对1994年到2013年的河北省行政管理支出进行比较和分析。①同时，为便于课题研究开展和纵向、横向比较，基于数据可得性、权威性、准确性、稳定性原则，将政府行政管理支出口径统一界定为财政支出中的一般公共服务、公共安全两个科目。

二、河北省行政管理支出纵向比较和分析

(一)支出规模：行政管理支出绝对规模、相对规模呈“一升一降”的相反趋势变动

行政管理支出规模大小常用行政管理支出的绝对数量和行政管理支出占财政支出比重两个指标来衡量。

1.绝对规模。行政支出规模保持较快增长态势，但慢于财政支出增长。受经济发展水平、物价上涨以及政府职能的不断拓展、所涉领域日益增多等因素影响和带动，行政管理支出规模保持了一定规模的扩张，与财政支出增长保持了相同的增长趋势，但稍慢于财政支出增速。行政管理支出规模由 1994年的29.56亿元增长到2013年的767.19亿元，增长了25.95倍，低于同期财政支出增长率1.44个百分点。(如图1所示)具体看，以2007年财政支出科目调整为界，将其分为两个阶段。第一阶段：1994～2006年，行政管理支出增长呈缓慢上升趋势，由1994年的29.56亿元增长到2006年的192.28亿元，12年时间增加了162.72亿元。第二阶段：2007～2013年，受支出科目调整和物价上涨等因素带动，这一时期行政管理支出规模保持快速上升态势，由2007年的378.36亿元增长到2013年的767.19亿元，仅6年时间就增加了388.83亿，增加的规模是1994～2006年12年的2.39倍。

2.相对规模。行政管理支出占财政支出比重呈缓慢下降趋势。从经济学理论以及经济健康发展角度讲，行政管理支出占财政支出比重应逐渐下降，这也直接反映了政府机构运行效率的高低。1994～2013年，虽然河北省行政管理支出占财政支出比重在2007年经历了较大变动，但整体呈缓慢下降趋势，由18.36%下降到17.40%，降低了0.96个百分点。具体看，以2007年为界，将行政管理支出占财政支出比重分为两个阶段。第一阶段：1994～2006年。行政管理支出占财政支出比重由1994年的18.36%下降到2006年的16.29%，降低了2.07个百分点，下降幅度不明显，但却是近20年来的最低值。第二阶段：2007～2013年。2007年，行政管理支出占财政支出比重达到25.11%，成为近20年的最高值，此后几年呈快速下降趋势，且下降幅度明显，2013年降为17.40%，下降了7.71个百分点。(如图2所示)

为更加直观反映河北行政管理支出相对规模，笔者对行政管理支出占财政支出以及行政管理支出占GDP、财政支出占GDP比重三项指标进行纵向比较。从图2可以看出，三项指标呈“一降两升”的变动趋势，即行政管理支出占财政支出比重缓慢下降，而行政管理支出占GDP财政支出占GDP比重上升。这充分表明了河北省行政管理支出规模处于可控状态，并将有限的财政资金较多的用在了民生保障和社会发展方面。

图1　1994～2013年行政管理支出与财政支出规模比较

图2　1994～2013年行政管理支出占比与相关指标占比情况比较

(二)年均增速：行政管理支出增速快于GDP，但财政收入增速低于财政支出增速

将行政管理支出增长速度与GDP、财政收入、财政支出增速相比较，可以衡量一个地区的行政管理支出水平是否与经济发展相适应，进而可以体现和反映出当地政府行政管理支出成本控制意愿。1994～2013年，河北省行政管理支出年均增长率达到18.70%，除2007年外，其他年份行政管理支出增速大多在15～20%之间波动，且增长趋势与GDP、财政支出、财政收入增速变动轨迹大致一致，但分别快于GDP、财政收入增速4.28、0.47个百分点，慢于财政支出0.34个百分点。这表明河北省行政管理支出整体控制较好，没有发生大起大落现象，与经济发展水平是相适应的，对财政支出影响较小。

(三)人均支出：人均行政管理支出增速相对较慢，但财政供养率呈扩张趋势

一个地区要想实现区域治理、经济社会发展，并向区域民众提供基本的公共服务，都需要依靠财政资金供养相当数量的公务人员、军队、警察等，没有这些财政供养人员的辛勤高效工作，社会将无法正常运行。因此，财政供养人员支出成为行政管理支出中必不可少的一部分。财政供养人员越多，行政管理支出相对会较多；反之，则相对较少。

在衡量人均行政管理支出时，应以在职人员的人均行政管理支出为依据，这样更能准确反映出用于政府工作人员的行政成本，这是因为，离退休人员作为老年人，其工资发放不宜再列为财政行政开支内容，其退休后的生活保障应逐步列入社会保障范畴，这也是未来社会保障改革的重要环节。20年来，河北省在职人员人均行政管理支出年均增长率为16.73%，分别低于行政管理支出、财政支出增速1.97和2.31个百分点。从各年度看，除2007年变动异常外，其他年份增速大致在15～20%之间波动，2009年、2013年度人均行政管理支出甚至出现了负增长，分别为-1.83%和-0.07%。

为衡量财政供养人员规模，引入财政供养率②概念。分税制改革以来，河北省财政供养率由38.56扩张为26.47，但在职人员占财政供养人员比重下降了16.07个百分点。同时，从在职人员与离退休人员增速比较看出，虽然离退休人员与在职人员增速趋于一致，但离退休人员增速明显快于在职人员增速。(如图3所示)这表明河北省财政供养人员中在职人员规模控制较好，而财政供养率的提高主要是因离退休人员数量较快增长而导致的。为此，应加快社会化养老改革步伐，逐步将离退休人员纳入社会化养老范畴，以减轻财政支出压力。

图3　1994～2013年在职人员与离退休人员增速比较

三、河北省行政管理支出横向比较

为了更加科学地反映河北省行政管理支出规模大小，以1995～2013年《中国统计年鉴》公布数据为依据，对各省市区行政管理支出进行比较和分析。

(一)规模和份额：河北省行政支出规模偏高，但所占份额缓慢下降

与全国各地区平均水平相比，河北省行政管理支出规模偏高，以2013年为例，河北省高出全国各地区平均水平146.44亿元。但从行政管理支出份额③看，1995～2013年④河北省份额呈缓慢下降趋势，由4.25%下降到3.99%，下降了0.26个百分点，年均增长率低于全国各地区平均水平0.42个百分点，排全国第19位。

同时，为了更客观地反映河北省行政管理支出水平，将行政管理支出、财政支出份额两个指标进行比较和衡量。比较分析后可以看出，河北省行政管理支出、财政支出份额均呈下降趋势变动，但行政管理支出份额整体高于财政支出份额。(如图4所示)

从上述分析可以发现，虽然河北省行政管理支出总体规模控制取得了一定成绩，但与全国平均水平相比，河北省行政管理支出规模偏大，且与财政支出水平是不相适应的，尚有较大的改进和提升空间。

(二)占财政支出比重：河北省行政管理支出占财政支出比重偏高，降幅偏慢

图4　1994~2013年河北省行政管理支出、财政支出份额比较

按照公共财政支出原则，随着行政改革的不断推进和行政效率逐步提高，行政管理支出占财政支出比重应逐步下降。1995～2013年，河北省行政管理支出占财政支出比重虽然下降了0.44个百分点，但降幅慢于全国各地区平均水平0.12个百分点，且呈扩大趋势，由1.21个百分点扩大到1.33个百分点，2013年行政管理支出占财政支出比重在全国的排位也由1995年第16位上升到第11位。(见表1)这表明河北省行政管理支出控制不尽理想，一定程度挤占了教育、科研、医疗和社会保障等民生项目的财政资金。

表1　全国各地区行政管理支出占财政支出比重及排名比较(1995年、2013年)

行政管理支出相对财政支出、财政收入弹性系数反映了行政管理支出增长与财政支出、财政收入增长之间的相互依存关系。与全国各地区相比，河北省行政管理支出相对财政支出弹性系数小于1，为0.99，与全国各地区持平，在全国排第14位，但行政管理支出相对财政收入弹性系数为1.06，高于0.99的全国平均水平，在全国排第9位。(见表2)

表2　全国各地区1995年到2013年行政管理支出平均弹性系数比较

(三)人均支出水平：河北省人均行政管理支出水平偏低，而财政供养率偏高

2013年，河北省在职人员行政管理支出为全国各地区平均水平的76.81%，排全国各地区第26位，排位靠后，这与河北省人均财政支出水平是相适的(2013年，河北省人均财政支出居全国第30位)。但从财政供养率看，2013年，河北省财政供养率为28.30，高于全国各地区平均水平1.50。其中，在职人员财政供养率为38.52，高于全国各地区平均水平1.20。这表明河北省在控制财政供养人员方面与全国各地区相比尚有一定的差距，特别是做好离退休人员快速增长而带来的行政管理支出增长压力的应对，将成为今后一段时期财政部门必须审慎考虑的重大问题。

四、河北省行政管理支出绩效评价

(一)基本评判

对一个地区政府运行效率高低与否，常用行政效率⑤这一指标来评判，但从各类研究以及实践应用来看，对行政支出效率做出准确的评判是十分困难的。为此，在此不对河北省行政效率进行主观评价，仅基于现有数据可获得性，从以下指标进行评判：

1.行政人员规模和结构。一定规模的行政管理人员是实现既定行政效率的重要人力保证。通常，完成相同的公共行政业务量“行政人员”数量越少，行政效率相对较高；反之，则说明行政效率相对较低。[3]2013年，河北省以全国1/30的财政收入，供养了全国1/20的财政人员；从30个省级区划财政供养人员部门结构看，2013年，河北省教育、抚恤社保、城建三个部门分别高出全国平均水平0.74、0.95和0.04个百分点，而其他部门均低于全国平均水平。可以看出，河北省行政人员规模偏大，财政供养人员较多，反映出河北省行政人员结构配置不尽合理。

2.人均行政管理支出。20年来，河北省在政府管理和服务职责日益加重，市场经济发展不均衡以及其固有的缺陷导致的各种“市场失灵”问题，需要政府提供更多的公共产品和公共服务来弥补，由此造成行政管理支出规模扩大、人均支出增多，这些都是与社会发展和经济水平等因素密切相关的，不能孤立地看待这个问题，必须放在社会发展的大背景下，综合考虑政治、经济和社会发展等各种因素。从数据来看，河北省人均行政管理支出与GDP、财政支出和财政收入增速相比，并没有出现较大起伏，甚至有的指标还偏低，这与河北省财力水平是一致的，说明了河北省财政供养人员规模处于总体可控，并保持了适度增长。

3.财政人员供养率。这个指标反映了总人口中财政供养人员数量，主要从社会经济和民众负担角度衡量公务人员规模是否合理，也反映了政府行政工作的人力资本投入情况。因为政府工作人员作为纯公共物品的提供者，其资金来源必然是由财政提供，为此，该指标越小，说明民众承担的行政成本较大；指标越大，说明民众承担的行政成本相对较小。从这一角度讲，河北省在职财政供养人员偏高，2013年财政人员供养率为38.64，在全国排第13位，处于中等偏下水平，与既是总人口第一大省，又是财政供养率最低的广东(49.82)相比，河北省在控制财政供养人员方面还有较大提升空间。

(二)政策建议

总体上，河北省行政管理支出在全国各地区保持中等偏下水平，行政管理支出占财政支出比重略高，但人均行政管理支出与人均财政支出是相适的。这不仅表明了河北省行政管理支出在全国的位次，也说明与其他地区相比，河北省行政管理支出水平还有一定改进区间。一方面，要关注行政管理支出的内部结构；另一方面，也要关注财政支出的内部结构。因为财政支出的内部结构优化与否，将直接影响到行政管理支出的实际水平。从近年来财政支出结构变化看，各级政府日益加大了医疗、社会保障、教育等民生的投入，行政管理支出投入不断压缩，这是政府职能转变的结果，符合社会变化趋势。

在分析行政管理支出增长规模变化时，应综合考虑各方面因素，既要包括合理的因素，也要包含不合理的因素。合理的因素主要表现在，随着政府职能的不断扩张导致的财政供养人员增加，经济的快速增长带来的物价上涨等，这些都为行政管理支出扩张提供了合理的解释。但这并不能成为政府行政管理支出无限扩张的合理理由，因为在部分地区财政供养人员偏多导致的财政资金浪费、机构臃肿导致的行政效率偏低以及“三公经费”的快速增长带来的腐败等等，也常为公众所诟病。为此，笔者建议：

1.精简政府机构级次，降低财政供养人员规模。河北省现有132个县(市)，171个县级政区，数量位居全国第2位，县级政府及行政机构偏多。建议在河北省试点推进大部制改革，通过改革缩减县级政府机关、事业单位机构，并通过自然减员的方式逐步减少财政供养人员规模。同时，加快推进扩权县改革, 优化县域结构，实现“扁平式管理”。

2.细化行政管理支出预算，提高财政资金使用效益。细化行政管理支出预算，将有效控制行政管理支出规模。一方面，强化预算约束。要完善财政支出标准，推动公用经费定员定额和项目支出定额标准体系建设，建立合理的政府公务人员工资收入增长机制，压缩一般性行政支出，尤其应对“三公”经费进行总量控制。另一方面，改进公共服务供给方式。适当压缩政府职能范围，在政府承担的公共服务领域适当引入竞争机制，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入公共服务领域，发挥财政资金杠杆“撬动”作用，以较少的财政资金的投入实现公共服务供给较多提供的目的。

3.设置合理的政府绩效目标，提升政府工作效率。实行政府绩效考核，是推动政府治理体系现代化的必然趋势。20世纪80年代初，西方各国先后启动了以提高效率为目的的政府管理改革，政府绩效运动兴起。而绩效目标指标是实施绩效管理的重要前提和基础，在深入推进政府绩效改革过程中，要结合政府和部门中长期战略规划目标、年度规划目标，合理确定部门各项职责的年度绩效目标、绩效指标和评价标准，进而实现政府绩效目标指标的量化，为提升政府工作效率提供可能。

注释：

①数据来源：各年度《河北省财政数据统计资料》及各年度《河北财政年鉴》。

②财政供养率是指一个地区总人口与财政供养人员数量之比。

③份额指某地区某项指标占全国各地区该指标之和的比重。

④无1994年全国行政管理支出数据，重庆为1997年后数据。

⑤行政管理支出效率，简称行政效率，是政府行政机关在取得一定数量和质量的行政产出情况下所耗费的人力、财力、物力以及时间等要素资源的比率。

参考文献：

[1]邓子基.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2010.103.

[2]薛冰.陕西省地方政府行政管理支出实证研究[J].西安交通大学学报(社会科学版)，2012，(6)：52～59.

[3]谢夜香，陈芳.我国行政管理支出规模的理论分析与实践探讨[J].财政研究，2008，(6)：42～45.