我国综合保税区开发运营模式探索

杨丽娟

（安徽工商职业学院，安徽合肥231131)

摘要：随着外向型经济的进一步发展，我国综合保税区的开发运营模式从最初的传统的行政模式逐渐地向企业化运作方向变化，文章主要对我国综合保税区的开发和运营模式现状进行调查分析。为了达到综合保税区开发建设的预期目标，必须优化其运营管理模式，要构建精干、高效的新型管理体制，提高综合保税区管理水平，从而为综合保税区创造一个极具吸引力的投资和运营环境。

关键词：综合保税区；管委会；政企合作开发运营模式；外向型经济

一、国内综合保税区的开发和运营模式

从上世纪90年代开始，我国陆续设立了三十多个综合保税区，逐步形成了珠江三角洲、长江三角洲和渤海湾三大区域的保税功能区，为当地经济发展和我国对外开放发挥了强大的、不可替代的带动作用。随着市场经济的进一步发展，国内综合保税区的开发和运营模式从最初的传统的行政模式逐渐地向企业化运作方向变化，文章主要对我国综合保税区的开发和运营模式现状进行分析和研究。

（一）国内综合保税区的开发运营模式

总体上说，国内综合保税区的开发和运营模式可分为三种模式：行政化开发运营模式，政企合作开发运营模式和企业化开发运营模式。这也和中国在经济技术开发区、高新技术产业开发区、物流园区等经济区域的开发和运营模式有着类似的特点。

1.行政化开发运营模式

行政化开发运营模式是由政府直接投资开发建设。政府除投资基础设施外，还投资运营设施，如建厂房、建仓库等，建成后出租给入区企业使用。从规划建设到运营管理，全部由政府操控。行政化运营管理模式可分为两类，即政府主导模式和政企合一管理模式。政府主导模式采用的是准政府的管委会体制，综保区管委会作为一级政府，被赋予相当的行政区（或县级）政府的类似机构与职能以及经济管理权限，其主要职能是经济开发规划和管理，对园区实施建设与管理，为入区企业提供服务，还拥有一定的行政审批权。[1]政企合一管理模式，由管委会实行准政府管理模式，即作为地方政府的派出机构，行使政府管理社会和经济的基本职能，对区域内的社会经济、人口资源环境等实行统一管理，同时还兼有经济开发功能。[2]行政化开发运营模式行政色彩浓厚、政府投入大。行政化运营管理模式在国内采用比较多，如北京天竺综合保税区管理委员会、天津港保税区管委会、广州白云空港综合保税区管委会等，详见表1。

2.政企合作开发运营模式

政企合作开发运营模式，即“管委会+公司”模式，是由政府主导，市场化运作。保税区管委会组建开发建设公司，以国有资本为主，吸引社会资本入股，政府进行行政管理，开发建设公司进行有限自由经营。[3]一般采用的方式是：政府委派人员在综保区成立综保区管理委员会，管委会负责制定发展规划、发展战略和行使行政管理权，提供政府服务；开发建设公司是综合保税区投资建设和运营管理主体，主要进行综合保税区及周边配套服务区土地前期开发；市政基础设施投资和建设；公用设施的投资、建设和经营；信息平台建设和经营；开展物业管理、咨询服务、仓储、物流、加工等相关业务。综保区建成运营后政府和企业按照股权进行利润分成。[4]“管委会+公司”机制灵活，公司和管委会人员可以交叉使用，工作人员不多但队伍精干，机构不多但功能俱全。国内采用政企合作开发运营模式的综合保税区数量较少，比较典型的有：上海综合保税区联合发展有限公司、苏州高新区综合保税区平台开发公司、武汉东湖综合保税区建设投资有限公司、贵阳综合保税区开发投资（集团）有限公司等，详见表1。

目前我国综合保税区开发建设公司根据所有制结构可分为两大类，即国有独资企业和股份有限公司，具体详见表2。

表1：我国综合保税区运营管理模式类型信息汇总表

表2：我国政企合作开发运营模式的综合保税区

3.企业化开发运营模式

企业化运营管理模式由专门的一个独立自主、自负盈亏的园区运营管理公司来负责综合保税区的投资建设以及建成后的招商引资、物业管理、信息服务等。[2]在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由开发商来规划、投资开发和管理园区。目前国内上没有一家综合保税区采取这种开发运营模式。

二、关于综合保税区开发运营的建议

（一）综合保税区开发方式的建议

综合保税区开发主体有政府、大型投资企业、地产商等，综合保税区在开发初期可通过对国内部分综合保税区各种开发、建设的成功经验，同时结合综合保税区及其周边的实际情况，确定开发主体，选择合适的开发方式。我们以合肥综合保税区为例：合肥综合保税区于2014年3月26日获批，是安徽省获批的第一个综合保税区，目前正在建设中，预计2015年4月闭关运营。合肥综合保税区比较适合的开发模式为“政府注资参与、大型企业控股主导、地产商加盟”模式。引入国际先进的融资理念，建议引入国际先进的融资理念，加强与金融机构、国际大财团、国内外著名地产商、大型国有企业或民营企业、外商、海外基金等的合作，增加融资形式，拓宽融资渠道，改变园区建设投资主要为政府或企业自筹资金。[5]

（二）综合保税区运营模式的建议

随着市场经济的发展，我国综合保税区传统的行政化运营管理模式的弊端逐渐凸现出来，政企联合运营是目前比较适合中国国情的一种开发运营模式。随着市场经济的进一步发展，我国综合保税区和国际进一步接轨，企业化运营管理是我国未来空港园区运营管理模式。我们以合肥综合保税区为例：合肥综合保税区在建成后，建议以大型企业控股方式组建“合肥综合保税区开发经营管理有限公司”，采用“管委会+公司”运作模式，就是管委会负责制定发展规划、发展战略和行使行政管理权，投资建设公司承担综合保税区及周边配套服务区的前期土地开发、各项工程设施建设（包括围网、监控、卡口、通关、厂房和仓库等）和后期运营服务等职能。公司作为综合保税区的建设法人，承担综合保税区规划设计、基础设施建设、公用设施以及厂房、仓库等工程建设任务；作为保税区建设的融资平台，承担综合保税区及周边配套服务区土地开发、基础设施建设和海关围网、监管设施、综合办公楼及部分厂房的建设融资任务；作为保税区运营管理主体，在完成基础设施建设任务后，可以建设标准厂房、保税仓库等设施，建成后出租给入区企业使用，同时为入区企业提供物业、信息、咨询等全面的服务，保证保税区的正常运营。[6]

（注：本文系安徽省教育厅、财政厅2013年高校省级优秀青年人才基金重点项目“物联网在合肥空港物流园区的企业化运营中的应用研究，项目编号：2013SQRW108ZD）

参考文献：

[1]长春兴隆综合保税区管委会.长春兴隆综合保税区从“管委会+公司”模式起跑[N].吉林日报，2012-08-02.

[2]厉力，杨钧博.保税区政策研究发展综述[J].市场周刊（理论研究），2013，（3）.

[3]贵阳市人民政府.筑府函[2014]34号关于印发贵阳综合保税区开发投资（集团）有限公司组建实施方案的通知，2014-02-22.

[4]赵韬.经济全球化下保税区的功能转型与发展模式研究[D].武汉理工大学，2011.

[5]覃世默.广西凭祥综合保税区工委管委揭牌成立[N].广西日报，2011.

[6]卓碧蓉.我国海关特殊监管区转型中管理体制问题研究[D].华东理工大学，2011.