罗文斌，孟 贝

（湖南师范大学 旅游学院，湖南 长沙 410081）

中国农村土地整理绩效研究：问题、进展及方向

罗文斌，孟 贝

（湖南师范大学 旅游学院，湖南 长沙 410081）

基于实践总结与文献综述，对中国农村土地整理绩效的现实问题、研究进展及未来发展方向进行归纳分析，为构建农村土地整理的绩效研究理论框架提供科学依据。结果表明：（1）绩效问题集中表现为过程监管不严和治理绩效不足。（2）绩效研究的主要不足表现为：研究系统性不强，缺乏系统思维；研究的纵深度不够，重“结果”轻“机理”；研究方法的前瞻性和多样性亟待改善。（3）未来研究发展三个方向：注重系统思维，从交易费用视角构建农村土地整理治理绩效的系统分析框架；注重机理分析，开展制度环境、治理结构、主体行为及过程机理的深入研究；注重方法更新，植入交易费用方法、社会层次分析方法以及仿真模拟技术的方法应用。

农村土地整理绩效；现状问题；研究进展；发展方向;文献综述；中国

14世纪以来，土地整理作为解决土地破碎化的一种最有利的土地管理工具，在全世界许多国家被采用[1]。土地利用工程范式下的土地整理古典模式通过改变土地利用、所有制结构和提供必要的基础设施来推动农业的有效发展，但到20世纪80年代，土地整理开始向现代模式转变，逐渐关注环境保护、自然保育、休闲、乡村更新、地区工程和农村居民生活与工作条件等多元化目标[2]，与农村发展联系越发紧密，农村区域综合发展范式逐渐成型。20世纪90年代中期，在快速城市化和工业化压力下，农村土地整理正式成为我国国土资源管理的重要工作。随着土地整理的组织构建、制度安排、管理规范、项目实施等工作的推进，我国土地整理宏观管理系统逐渐建立。进入21世纪，国家大规模推进农村土地整理，投资力度明显增大，年投资额约1000亿元[3]。相关研究数据表明，仅2006-2010年的五年间，全国实施国家和省级投资的土地整理项目数量高达124,085项，年均投资24817项，整理总面积达110,600平方公里[4]。如此大规模、高强度农村土地整理项目投资是缓解我国城市化、工业化过程中耕地数量锐减、粮食安全问题的有效途径，对我国农村地区的社会、经济、生态及文化产生了重大的影响。实践表明，农村土地整理不仅缓解了现阶段城市化、工业化和经济快速增长所带来的耕地保护巨大压力，而且提高了农村土地生产效率、改善了农业生产条件和农民生活条件，成为统筹城乡、惠及三农、强村富民的“民生工程”[5]。随着土地整理对农村地区的持续深入影响，其已经成为乡村空间重构必不可少的手段[6]。尽管如此，除了土地整理取得成效的宏大叙事和工作报告，在实现基本土地利用工程功能之后，中国农村土地整理到底取得了大多的绩效？这个问题始终未得到合理的解答，也一直是国际上有待深入探讨的话题。中国农村土地整理绩效方面，无论是政府管理实践，还是学术研究理论，研究成果都相当有限，这也正成为制约农村土地整理可持续发展的重要因素，因此，全面土地整治时期，有必要对土地整理绩效的实践管理和理论研究进行分析和总结。

一、中国农村土地整理绩效的现状问题

现阶段，中国政府主要是通过耕地保护目标总量控制和城乡建设用地增减挂钩政策来实现农村土地整理中的土地资源配置效率。耕地保护的总量控制作为政府宏观调控手段，虽然可以规避市场机制的负外部性，最终实现18亿亩耕地保护数量目标，但由于缺乏严格的耕地质量过程监督，实质上只是个“虚数”。城乡建设用地增减挂钩作为一种灵活性的资源配置方式，克服了总量调控的“死板”，有利于优化土地结构和提高土地利用集约度，极大发挥农村土地整理的功能，但也因一些地区片面追求建设用地指标而不顾耕地质量、不重农户利益和农村社会文化，甚至不守法律制度，导致农村土地整理问题不少，归纳起来主要表现为：

第一，在总量控制（耕地保护总量和建设用地总量）的土地宏观管理政策约束下，导致地方政府盲目追求“数量结果”的思维，轻视质量标准，严重偏离土地整理的价值理性。其次，在项目巨额资金投入下，片面强调耕地产出的数量，而忽视整理过程中各个环节成本和费用的控制，导致项目工程招标寻租、工程违规转包频频发生，交易成本居高不下。第三，地方政府与中央政府的利益诉求点不同，以致“上有政策，下有对策”的土地整理博弈行为普遍存在，甚至出现“上山下海”式粗放低质整理行为，导致土地整理政策效果乏力。第四，以完成工作任务，而不是追求公共绩效为目的，项目绩效监管缺失、工程建设成本居高不下、基础设施布局不合理、工程质量不过关，甚至引起土地退化、耕地破坏，农民利益受损等问题时有出现。这种在农村土地整理过程中因利益冲突、“上下”不和、风险偏差而增加的交易费用将大大抵消了政策收益，导致整理项目治理绩效普遍不高。中国农村土地整理现状问题可以归纳表述为：农村土地整理的过程监管不严和治理绩效不足，这迫使我们不得不思考农村土地整理绩效问题。深入分析发现，问题产生的关键在于：一是价值目标定位不准确，只注重土地整理的工具理性，而缺乏价值理性，即对治理绩效的不重视；二是只注重整理产出结果，而忽视交换理性，即整理中主体（政府、规划设计方、施工方、监理方、农户等）之间的行为关系以及与制度安排、治理结构作用机理的过程分析不够；三是系统性思维不够强，没有将农村土地整理视作一个复杂系统来加以研究。

从国际实践来看，欧盟各国政府已经将解决项目周期长、经营成本高和利益相关者矛盾冲突等关键问题作为推动农村土地整理可持续发展的当务之急[1]，并关注在制度层面、交易行为视角来探讨绩效改善的有效对策，这为中国农村土地整理绩效研究提供巨大启示。研究农村土地整理绩效问题不能只片面满足于评价整理后的综合效益或者只注重项目投入产出的内生因素上，而应该注重过程机理分析，即系统分析土地整理的制度环境、治理结构、资源利用与整理过程中的利益相关者行为选择等共同作用下的交易费用问题，而在项目运行过程中引导、控制、纠正主体行为以及协调多主体之间冲突是降低交易费用的关键所在。因此，从治理过程视角入手，瞄准主体行为关系，剖析复杂系统下的行为过程机理和相互作用规律，并选择科学的治理结构和制定合理的制度安排来降低交易费用将是解决当前中国农村土地整理绩效问题的命脉所在和可持续性化解途径。基于现实问题，我们需要从已有研究中寻找这一研究的理论支撑。

二、农村土地整理绩效研究的理论进展

（一）农村土地整理绩效基础理论研究

欧洲土地整理实践开始于14世纪，到 18世纪中期，土地整理进入规范操作阶段，出现了土地整理立法[1]。纵观欧洲的土地整理发展历史，主要经历了由传统土地整理模式向现代土地整理模式的过渡。早期的土地整理模式作为农村开发项目，以推动农业有效发展为基本目标。20世纪80年代以来，多元目标驱动下的现代整理模式开始倾向于关注环境保护、自然保育、休闲、乡村更新、地区工程以及农村居民生产与工作条件的改善[2]。国外研究机构、组织和学者们对土地整理的基础研究主要涉及土地整理的可持续发展[2]、综合规划与决策系统[1]、法律制度、宏（中、微）观影响[7]、核心问题[1]、绩效评价标准和系统方法[8]以及土地再分配过程机理分析[1]。

近年来，随着我国农村土地整理大规模推进，土地整理与粮食安全、集约用地、城乡统筹、权益维护、生态建设、防灾减灾、特色传承、科技创新以及市场化探索等的结合越来越紧密[9]，在中国土地管理工作中的地位和作用越来越重要，未来的发展趋势表明土地整理目的不仅是增地、增粮，还要服务于外部条件、形势变化带来的新要求，以促进城镇化、新农村建设和城乡统筹发展[10]。国内的土地整理研究随着实践的推动，主题不断拓展、成果日益丰富、内容逐渐深入，归纳起来主要集中土地整理模式探讨[11-12]、土地整理效益评价[13]、土地整理与公众参与以及农民权益保护[14-15]、土地整理与现代农业发展[16-17]、土地整理与生态景观建设[18]、土地整理与市场机制建设[19]、土地整理与后期管护[20]、土地整理融资机制分析[21]、土地整理产业化发展[22]以及土地整理与新农村建设[23]等方面。

文献梳理可以发现，中国土地整理的价值理性、战略路径和基础理论研究逐渐增多，这些主要表现在不再囿于土地整理某个局部的发问，而是站在更高、更大、更远的视角来统筹思考农村土地整理的整体发展问题，如吴次芳等（2011）提出要重视中国土地整治发展的理性范式和战略路径的思考，建立土地整治的工具理性、价值理性和交换理性的理性范式，实现应急目标到系统方案的战略路径[3]。刘彦随（2011）提出科学推进中国农村土地整治战略，强调理论探索、实践规划和制度创新[5]。郧文聚等（2011）提出土地整理要服务于生态文明建设目标、重视乡村景观特征研究，维系并提高乡村景观文化和美学价值[10]。高明秀等（2011）对土地整理与新农村建设的耦合关系的理论基础和研究框架展开研究。郧文聚等（2009）提出从六个方面来发挥市场机制在土地整理中的基础作用[19]。鹿心社（2002）提出了中国土地整理的总体方略[24]。罗明等（2003）认为土地整理已经成为土地科学的一个新的学科“增长点”[25]，并对其理论基础进行了初探，这些为农村土地整理绩效研究提供了基础理论指引。

（二）农村土地整理绩效的评价研究

实施土地整理绩效评价和管理是保障土地整理可持续发展的战略选择。国际上对土地整理绩效评价的初步研究最早起源于欧洲，在《欧盟农村发展政策（2007-2013）》中规定，每个成员国有义务对农村开发项目进行事前、事中和事后评价，其中2008年必须建立一个包含事前评价的评价系统，2010年开展项目中期评价，2015年开展后评价，并建立了一个共同监管和评价的框架（CMEF，Common Monitoring and Evaluation Framework）[1]，可见，土地整理项目绩效评价在欧洲备受重视。纵观学者们的研究，国外土地整理绩效评价以效益评价为核心[26]，主要集中在项目的经济、社会、环境影响以及景观评价等方面[27-30]，并已涉及到农地产权制度改革[31]、民主与公众参与[32-33]、农业结构调整[31]等深层次问题，效益评价方面总体呈现出由单一评价向综合性评价转变的发展趋势，逐渐重视多学科融合的评价方法[8,34-35]。其中，评价指标研究上多以单项指标为主[36-38]，综合评价指标体系比较少。

随着中国土地整理项目建设实践的深入，项目评价研究受到政府、业界、学界的关注。现有研究主要集中在土地整理项目效益评价[13,39]、可持续发展评价[40-41]、生态环境影响评价[42-43]、土地整理社会影响评价[44]以及土地整理项目后评价[45-46]等方面，多属于土地整理项目“前评价”研究范畴。这些成果是应土地整理项目立项需要背景下，对项目立项决策前实施的预测式评价，而项目后评价研究比较匮乏[47]。从研究模式来看，多是“指标体系+模糊评价或加权综合评价模型+单个项目实证案例”的模式。研究内容上多偏重于评价指标体系构建的讨论和单个项目微观实证研究，缺少理论概念辨析、产权制度、治理结构等因素的探讨，定量模型也比较单一，多为模糊数学模型；研究主题上，虽然出现了几篇以“绩效评价”为题的研究文献[47-49]，但多数还是以效益概念为核心，研究内容上与项目效益评价基本上没有大多区别。研究方法上，虽然出现了以关注投入要素和产出要素为特点的DEA模型对土地整理项目的相对效率的评价研究[50]，但本质上是一种对绩效评价的简化处理和局部探讨。而罗文斌、吴次芳等（2010，2011）[51-52]的研究有别于传统的效益评价研究，从公共管理视角辨析和拓展土地整理项目绩效概念内涵，提出了微观视角的“流程逻辑”评价框架和宏观视角的PSR评价框架，将物元模型、多属性决策模型、计量经济模型等应用到农村土地整理项目绩效评价定量研究中[51-53]，并对中国的绩效区域差异特征和影响机理进行了尝试性研究总结[54]，这些或许可为中国农村土地整理绩效评价研究的深入推进提供启示。

（三）土地整理行为过程机理研究

在国外现有土地整理研究文献中，虽然没有发现以“土地整理行为和过程机理”作为主题的研究，但对土地整理主体行为的分析早就出现在土地整理的项目评价、利益相关者分析、规划和决策支持系统等研究中。早在上世纪90年代，Van Huylenbroeck等（1996）[33]就指出逐渐增多的土地整理目标增加了规划和执行过程的复杂性。土地整理规划过程一般包括多个阶段，但首先要调查分析，对一个地区的特殊情况进行试探调查，以确定项目的确切边界和评估不同利益相关者之间的行为冲突；Gajendra S.等（2005）[55]对南亚土地破碎化的影响和原因的研究显示，父辈土地财产继承法律制度、有效土地资产继承税收制度缺失、不发达的土地交易市场等加速了土地的破碎化，也反映了长期土地资产继承和选择行为是土地破碎化的重要原因；Gopal B等（2008）[56]对尼泊尔山地土地整理替换选择的研究中，就以利益相关者为视角，通过调查各个相关利益主体的行为选择来分析代际之间的土地破碎化趋势和产生原因；Demetris等（2011）指出在项目周期长、经营成本高和利益相关者之间冲突严重的背景下，塞浦路斯需要建立一种新的土地整理规划支持系统[1]。

中国学者对土地利用的农户行为的特征[57-59]、影响因素[57,60]、区域差异[61-62]、模拟及机理[63]的研究比较多，但对其他土地利用主体行为和土地整理主体行为机理的分析相对欠缺。从已有的文献来看，学者们在土地整理权属调整[64-65]、土地整理的公众参与[66-68]、土地整理中的利益相关者[15,69]、农地保护绩效[70]等研究中隐约能看到对土地整理主体行为研究的影子。

而从与农村土地整理紧密相关的农地非农化研究来看，自交易费用理论发展以来，从过程视角来研究农地非农化效率成为国际研究的热点。Alexander（2001）认为只有减少交易费用才能真正实现农地非农化效率，这引起了欧美学者纷纷全面关注该领域[71]。此类研究主要是借鉴新制度学派和交易费用理论，运用案例调查、制度比较等方法来判断农地非农化制度是否降低交易费用，并据此提出相应的制度改革建议。中国国内虽然在这个方面的研究还比较落后，但已有学者开始关注从治理结构选择、减少交易费用的角度来提高农地非农化效率问题，并形成了一定影响[72-73]，以上相关成果为农村土地整理的行为机理探究提供了全新思路和方法。

三、中国农村土地整理绩效研究的发展方向

国内外综述表明，农村土地整理绩效研究可以归结为两个层面，即基础理论层面和实践操作层面。不论是基础理论层面的研究，还是实践操作层面的研究，都指向或服务于土地整理可持续发展，实现土地整理卓越绩效目标。现有研究的不足可归纳为：研究系统性不强，缺乏系统思维；研究的纵深度不够，重“结果”轻“机理”；研究方法的前瞻性和多样性亟待改善。有鉴于此，今后中国农村土地整理绩效研究应该朝着以下三个发展方向推进：

方向一：注重研究的系统思维，构建农村土地整理治理绩效的系统分析框架。一方面，虽然学者们对土地整理发展的价值理性、战略路径和基础理论研究已有关注，蕴含了对土地整理绩效的价值追求，为土地整理绩效研究提供了更为广阔而深远的视野和深刻的理论指引，但缺少一个统筹各个层面的农村土地整理治理绩效的系统分析框架；另一方面，虽然农村土地整理活动涉及到多层面、多部门的主体行为，但学者们至今尚没有将土地整理视作一个包含多主体的复杂系统来加以整体研究，难免顾此失彼。因此，要注重研究系统性，有必要构架农村土地整理治理绩效的系统框架。

方向二：注重研究的机理分析，关注制度环境、治理结构、主体行为及过程机理的深入研究。农村土地整理绩效评价研究中效益评价占据了重要内容，源于经济学理论的效益评价以结果为导向，注重从投入和产出、结果与计划等项目内生要素的比较来测度项目的绩效。将效益等同于绩效，仅是在整理一定阶段时间节点上效益的简单叠加后的零散陈述，并没有将制度环境、治理结构等深层因素考虑进来，而新制度经济学理论研究表明，制度环境、治理结构以及主体行为等因素对经济绩效的影响已经无以复加。实际上，农村土地整理治理绩效应该是在时间轴上利益相关主体与特定的制度环境、治理结构、资源利用等环境共同作用机理下交易费用节约的系统表述，因此，更需要注意对制度环境、治理结构、主体行为及过程机理加以研究，这为中国农村土地整理绩效研究指明方向。

方向三：注重方法的前瞻性和多样性，植入交易费用思维、社会分析方法以及仿真模拟技术。农村土地整理是一个典型的多主体复杂适应性社会经济系统。随着发展的深入，系统的复杂性还将越来越强。中国已有土地整理研究中理论方法相对落后，未能引入经济学、计算机等学科中最新理论与及技术方法，研究方法的前瞻性与多样性不足，不能很好地迎合时代发展对农村土地整理绩效研究的需要。新制度经济学的交易费用理论方法、社会分析方法以及多智能体仿真模拟技术正好揭露了系统运行的行为过程特征和主体作用关系，为深入剖析农村土地整理绩效的制度环境、治理结构和行为机理提供了难得的经济学研究方法和计算机技术支撑，虽然国内部分学者已经开始应用该方法和技术对农地非农化和农地保护等主题进行探索，但在农村土地整理中的应用研究尚属空白，这为农村土地整理绩效研究提供了方法理论和现代技术的全新视角。

四、结论与讨论

中国农村土地整理已经进入到全面综合整治阶段[74]，从土地利用工程范式向区域综合发展范式转换，意味着土地整理与农村发展之间的互动联系越发紧密，影响越发广泛而深刻，这要求我们尤其要关注土地整理的绩效问题的研究，及时追踪并不断提高农村土地整理绩效水平。然而，通过对中国土地利用政策背景和实践发展问题的总结分析发现：现阶段农村土地整理绩效问题集中表现在过程监管不严和治理绩效不足。

从实践问题出发寻找理论的支持，有赖于梳理已有国内外土地整理绩效研究成果进展。研究发现，尽管近年来国内外土地整理研究发展迅速，尤其在中国的成果众多，正在迅速成为我国土地学科中一个新的学科“增长点”，但也难以掩盖其“年轻”的劣势，土地整理绩效研究的不足集中表现在：研究系统性不强，缺乏系统思维；研究的纵深度不够，重“结果”轻“机理”；研究方法的前瞻性和多样性亟待改善。这为中国土地整理研究的继续深化指明了方向。未来研究发展方向可能在于：注重研究的系统思维，构建农村土地整理治理绩效的系统分析框架；注重研究的机理分析，关注制度环境、治理结构、主体行为及过程机理的深入研究；注重方法的前瞻性和多样性，植入交易费用思维、社会分析方法以及仿真模拟技术。

中国农村土地整理过程中涉及利益主体多元、关系错综复杂、目标动态变化、问题不断呈现，需要研究的问题很多。农村土地整理绩效问题只是其中之一，本研究从终极价值目标出发，从过程机理视角去深入思考中国农村土地整理的现实问题症结所在，旨在为农村土地整理绩效研究寻找实践和理论支持，并寄希望呼吁政界、学界、业界对此问题的重视，并共同努力寻找有效解决对策，切实提升土地整理绩效，发挥土地整理的最大效益。鉴于现有的国情背景和管理体制，农村土地整理绩效研究具体操作过程还需要不断探索完善。

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Research on Rural Land Consolidation Performance in China: Problem,Progress and Orientation

LUO Wenbin, MENG Bei
(College of Tourism, Hunan Normal University, Changsha 410081, Hunan，China)

Based on experiential summary and literature review, the paper generalizes and analyzes the practical problems, research progress and future development so as to provide the scientific basis for constructing a theoretical frame of rural land consolidation performance.The results indicate that: (1) The main problem of rural land consolidation performance in China are the loose of process monitor and the deficiency of governance performance.(2)The shortness of research on rural land consolidation performance in China is summarized into three aspects: the systematic thought is still weakly reflected.the research depth is still need to further up, and more attention are paid to the results research, but less to the mechanism research.the research method needs to be upgraded and diversified.(3) the research orientation in the future are: more attention should be paid to the systematic thought, the systematic analysis framework of rural land consolidation governance performance should be built up; more attention should be paid to the mechanism analysis, the researches on the institution environment, governance structure, stakeholder`s behaviors and process mechanism should be carried out; more attention should be paid to the method upgrade, transaction cost analysis, social level analysis and simulation technique can be applied into the research.

rural land consolidation performance; present problems; research progress; development orientation;literature analysis; China

F301

A

1673-9272(2016)05-0032-07

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.05.007 http: //qks.csuft.edu.cn

2016-07-19

国家自然科学基金项目“农村土地整理的治理绩效测度、行为过程机理及政策仿真研究” （41301629）；湖南师范大学哲学社会科学青年学术骨干培养计划“农村土地整理绩效评价理论与实证研究”（13XGG06）；2015年湖南省普通高等学校青年骨干教师培养对象计划资助。

罗文斌，博士，副教授；E-mail：lwb82610@126.com。

罗文斌，孟 贝.中国农村土地整理绩效研究：问题、进展及方向[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2016,10(5):32-38.

[本文编校：罗 列]