杨晓梅

（宁夏大学政法学院 宁夏 银川 750021）

2012年党在十八大上旗帜鲜明地提出“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”，并提出了推进政治体制改革的目标是要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。市区街体制是我国城市基层管理体制的重要组织部分，它规范了城市政府与市辖区政府、街道办事处之间的上下级关系，市区街体制改革与创新是我国政治体制改革的重要内容。

自2010年安徽省铜陵市率先对基层管理体制进行改革与创新，撤消街道办，社区事务实现居民自我管理后，贵州贵阳市全市、湖北黄石市也相继试行撤消街道办。那么，民族地区城市基层社会管理体制改革与创新的方向与着力点在哪？

一、市区街管理体制的主要问题

市区街体制存在的问题主要集中在街道办事处层面和社区居委会层面

（一）街道办事处层面

地位不明确，职能不清。我国市区街体制有两种类型：一是设区的市实行市、区和街道“两级政府、三级管理”体制，如宁夏回族自治区银川市即属此类；二是不设区的市实行“一级政府、两级管理”体制，即在市下设街道办事处作为市政府的派出机构。少数地级市和所有县级市属于此种类型。无论是“两级政府、三级管理”还是“一级政府、两级管理”体制，街道办都只是政府的派出机构，它与市政府、区政府的关系，是领导与被领导的关系。然而，在实际运行中，街道办扮演着“一级准政府”的角色，不仅承担大量的行政管理职能，还承担社会管理职能和经济管理职能。

责任无限多，职权十分有限。随着改革的深入以及城市化步伐的加快，街道承担着大量上级政府和职能部门交给的事务，由政府派出机构演变成部门工作站，部门不愿承担的、琐碎的、无意义的工作都往街道上推、压。然而，街道办事处又没有相应的法定地位和权力。街道办独立行政执法权和行政管理权能的缺失，限制了管理职能的充分发挥，造成了街道基层对很多城市管理方面的问题“看得见、摸得着、无权管”的难堪局面。

观念滞后，忽视社会组织的培育。社会组织是社会管理的重要主体之一，在社会建设与管理中发挥着不可替代的作用。目前，社会组织参与社区管理与服务的程度十分有限，这有我国公民社会发育不成熟，社会组织能力弱的原因，但根本原因是政府对社会组织参与社会管理重要性认识不够。由于认识上的原因，政府观念往往还停留在无限型、全能型政府上，导致政府全面而深刻地介入社会领域，包办社会生活的方方面面，多数公共产品和公共服务都由政府生产和提供，抑制了社会组织功能的发挥。具体表现在政府没有真正落实购买服务，一些专业性较强的工作，如统计、安全检查、卫生防疫等工作，政府或相关职能部门交给街道，街道又转给居委会，只有命令，没有指导；只有任务，没有经费，不仅增加了社区的负担，而且阻塞了社会组织发展的空间。

（二）社区居委会层面

近十年来，通过政府自上而下的推动，各地方社区建设与社区管理方面取得的成绩有目共睹，但社区居委会也存在一些不容忽视的问题。

居委会行政化倾向严重，制约社区自治功能的发挥。行政化倾向严重是社区存在的最突出的问题。居委会是我国社区管理的法定主体，然而，随着城市管理职能和服务重点的下移，管理体制权力着力点的下移，居委会不可避免地沦为政府的附庸，承担着大量与其角色不相符的职能。政府的行政管理通过街道办渗透到居委会的方方面面，如市场管理、市容保洁、园林绿化、民政福利、计划生育、社会秩序、道路畅通、居民动迁安置等管理任务，也都落到居委会的头上，居委会担负了大量的行政和社会事务管理任务，成为街道的具体落实单位和“准行政组织”。社区行政化倾向，不仅制约了居委会自治功能的发挥，也抑制了居民参与社区的积极性。由于居委会的行政化，使得目前居委会忙于完成街道交办的任务，没有时间或者根本无心顾及社区居民，有针对性地解决社区内部问题等公共事务，久而久之居民对其认同感降低，其作为自治组织的凝聚力逐渐减弱。

社区社会组织发育不完善，影响社区服务业的全面发展。社区社会组织是以城市社区成员为主体，以服务社区和活跃社区生活为目的，由驻区单位或个人在社区范围内单独或联合成立、在社区范围内开展活动、满足社区居民不同需求的组织。除了社会组织的一般特征外，社区社会组织还具有成员特定性（本社区个人、单位和法人）、活动地域性（本社区）、组织依赖性（依托社区党组织、社区居委会以及社区的各项设施）。由于政社不分体制的根本原因，社区社会组织不但数量有限，而且发展水平很低，对政府有很强的依附性，缺乏应有的独立地位，使其社会作用未能充分发挥。

政府公共投入不足，社区基础设施滞后。由于政府公共投入不足，以及社区配套用房建设监督不力等原因，多数城市社区基础设施落后。以银川兴庆区为例，基础设施的滞后具体表现为：一是办公场地紧张，如玉皇阁北街永康社区办公场地不足100平米，连正常开会、学习都不能满足；二是服务场所短缺，如玉皇阁北街永康社区至今没有活动室，前进街明德社区老年服务中心场地被挤站等；三是办公电脑严重不足，有的社区仅一台电脑，工作人员排队等用电脑情况经常发生；四是缺乏打印机。为应对各级各部门检查，社区主要精力都用在准备各种材料、报表上，没有打印机只能外出打印，造成人力、财力的极大浪费。

社区经费紧张，难以满足居民多样化服务需求。由于社区经费没有明确的规定，同时由于一些部门没有“费随事转”，把工作或活动所需经费转嫁到社区，经费紧张一直是制约各个社区建设的重要因素。目前银川兴庆区各社区办公经费按工作人员人头分配。如居委会人员为7人，办公经费即为700元/月。除去正常开支如水、电、电话、网络费等处，所剩无几，这对那些有物业的社区来说，相对好些。而兴庆区多数社区都是老旧小区，设施陈旧，管道老化、经常发生居民房屋漏水、小区化粪池、下水井堵塞等需要维修开支的事项，由于住户不配合，收费困难，为保证居民的正常生活和小区的卫生安全，多数情况下由社区工作经费垫付。

上述可知，考核期为2015年1月1日至2015年7月1日，但不包括7月1日，期间共181天。对照资金使用率公式及注解，本期每笔放款金额如上表所示，本期可使用资金为注册资金，本期可使用天数为考核期天数，本期每笔已投放天数为合同履行期限与考核期的交集。由此，可得到资金使用率计算台账如表2所示。

工作人员身份模糊，待遇与实际工作不符。居委会性质是自治性组织，而从事的却是大量上面摊派下来的行政工作，随着居委会实际功能向行政组织靠拢，居委会在自我认同上又将自己视为政府或街道的下属机构。作为自治组织，居委会人员享受的只能是生活补贴。而从事行政工作，理应享受行政人员的工资待遇。以银川兴庆区社区居委会为例，居委会主任生活补贴1160元/月，一般工作人员1130元/月，仅仅达到2012年宁夏新实行的最低工资标准（一类区每人每月1100元）。居委会人员身份模糊，待遇低而超负荷的工作量，使得社区难以留住人。年轻人把社区当作跳板，工作刚上手就走了。男性出于养家糊口以及身份认同的考虑又不愿从事这份工作，目前多数社区人员都是女性、年龄偏大、文化层次较低的人，社区服务难以上新的台阶。

二、民族地区街道办事处存在的必要性

在我国东中部省市进行基层体制改革，撤消街道办的社会管理创新实践的大背景下，尽管市区街体制存在诸多问题，但不能脱离实际区情，一哄而上的撤消街道办，尤其是西部落后民族地区。民族地区街道办事处仍有继续存在的必要性

第一，区政府管辖幅度与人口规模相适应的需求。撤消街道办的重要理由之一，是行政管理层次多，不仅增加了政府耗费和政府管理难度，而且也阻碍了民情民意的表达和传播。但撤消街道办并不能克服以上弊端。由于行政区划制度以及人口、国土面积等原因，欧美等国较少的行政管理层次并不适合我国国情。仅以民族地区银川这个中等城市来说，银川市总人口199万，兴庆区人口达67.8万，人口密度820人/平方公里。兴庆区下辖5个街道办事处，每个街道办平均管辖城市人口5万。撤消街道办，意味着每个区政府直接面对居民委员会，那是不现实的。在减少行政层级方面，改革省制应是核心。

第二，完善市民服务中心功能需求。为将居委会从繁杂的公共事务中解放出来，2011年6月底前，“一门式”市民服务中心在银川22个街道办事处设立。市民服务中心创办的主要目的是沟通群众、便利群众和服务群众，但经过一年多运行，市民服务中心发挥作用有限。在方便老人办事、改善服务态度上有所变化外，实际没有发挥多大作用，“只不过是把原来在楼上楼下办公，集中到一个地方办公而已”。市民服务中心存在主要问题：一是窗口设置不合理。理应能在窗口办理的50多项服务内容，真正能即办的仅有老年证、计划生育等几项事务。二是市民服务中心成了部门的服务中心。一些职能部门把无利可图的或是需承担责任的如证明审核、材料验证等放到市民服务中心窗口，责成服务中心将市民需要办理事项的各种证件、表格集中以后，由中心人员统一到相关部门办理，办好后再由市民中心发给市民，使得市民服务中心成了快递中心。三是网上资源难以共享。从纵向来看，市政务大厅——区政务大厅——市民服务中心没有连接；横向看，各职能部门信息封闭，各自为政，造成工作上的繁琐。如办理低保申请，需要申请者提供无房、无车证明，本在车辆管理所、房管局网上查到的信息，由于不公开、不共享，社区工作人员只能入户调查，不仅占用有限的人员，还引起居民的反感，最主要的可能是得到虚假信息。

造成上述问题的主要原因是政府没有最大限度地下放权力到市民服务中心，一些职能部门“有利的权力不下放”。在市民服务中心受理权、即办权、审理权、协调权不完善的情况下，街道办就要承接职能部门懒政、缺位的一些行政事务。

第三，培育社会组织发展的需求。改革创新社会管理体制，政府必须转变职能，剥离公共服务与管理职能，而最有能力承接政府剥离出来的社会事务的，是各类专业化与职业化的社会组织。与全国其他省份比较，从整体来说，民族地区社会组织发育相对迟缓（如图所示）。

西部地区 社会组织 社会团体 企民业办单非位 基金会内蒙古自治区 8617 5849 2686 82广西壮族自治区 13261 8795 4443 23重庆市 10168 5680 4455 33四川省 29889 16961 12850 78贵州省 7132 4854 2252 26云南省 13314 9625 3645 44陕西省 15064 8660 6346 58甘肃省 9762 7237 2500 25宁夏回族自治区 4129 3296 806 27新疆维吾尔自治区 7852 5327 2476 22

数据来源：民政部规划财务司2011年4季度各省民政事业统计数据，民政部网2012-01-31。

社会组织不健全，发育迟缓，街道办就必须承担政府职能转变过程中剥离出的社会服务职能。街道在提供社会服务的同时，也要培育和发展社会组织，特别是在经济不发达环境下，如居家养老服务中心、社工站、文娱活动小组等，这些组织能力欠缺、资源不足，独立性弱，严重依赖街道办事处。街道办根据所辖社区居民的需求，主要通过提供活动场地、活动经费、优惠政策和培养社会组织骨干等途径引导和指导社会组织成立并开展活动。如兴庆区解放西街居家养老服务中心，街道办事处确定了30多名低保人员为老年人提供洗衣送饭服务、粮油上门配送等服务。“社会组织极其发展了，街道办自然会取消”。

第四，维护民族地区社会稳定的需求。维护社会稳定是政府的一项主要职能。在社会转型过程中，各种社会矛盾错综复杂。如果这些矛盾不能通过合理、合法的渠道释放和化解，就会逐渐积累并引发社会冲突，造成社会动荡。宁夏作为民族自治地方，全区常住人口中，各少数民族人口223万人，占35.42%，其中回族人口为219万人，占34.77%，因此，促进民族团结、推进民族共同发展、维护社会稳定对宁夏政府来说，任务特别艰巨。在宁夏社会组织不成熟的条件下，街道办事处就成为协助政府化解社会矛盾和维护社会稳定的得力助手。街道办贴近群众，对社会矛盾能早发觉、早解决，引导不同利益群体以理性合法的形式表达利益诉求，避免把局部性的矛盾演化成全局性冲突，避免把本可解决的矛盾演化成不可调和的矛盾。当社会冲突发生后，街道办事处还可以发挥润滑济的作用，有效调节各方，平息冲突。

第五，避免社区居委会被边缘化的需要。在“强政府、弱社会”的全面管束下，居民早已习惯于事无巨细地直接找政府帮助、安排与解决问题。目前部分居民之所以依赖居委会，参与居委会活动，是因为居委会背后的政府而非其自治的能力。社区居委会在人、财、物、职责、运作等方面极度依赖政府及街道。没有政府及街道的支持与主导，居委会连自身组织立足都很困难，更何况实现自治。在公民社会还未形成、居委会自治能力薄弱时，撤消街道会使居委会面临被边缘化的可能，将阻碍民主进程的发展。

三、完善市区街体制对策与建议

任何事物的发展都要遵循一定的规律。在政府各项改革滞后和不完善的环境下，在政企不分、政社不分、政事不分的情况下，草率取消街道办事处将会面临一系列问题。在基层管理体制方面，我们要克服“创新冒进”的思想，沉下心来，对现有体制存在的问题及其原因进行深入分析研究，并探寻解决对策与建议。

1.厘清区、街道办、社区的关系，逐步加强街道和社区的社会管理服务

首先，明确政府和街道、社区各自的职责定位，理顺三者之间的关系。在基层社会管理中，区政府要发挥好社会服务与管理的启动、组织协调和宏观指导三个方面的作用。自治性是居委会的重要特征，为维护它的自治性，政府要把居委会从行政体制的束缚中解放出来，对居委会的自治进行服务、协调、保障和监督。街道要转变“社区拿政府的钱，必须听政府的话”的错误观念，发挥沟通政府与社区的桥梁和纽带的作用。

其次，政府及各职能部门与街道办要改变行政命令的方式，把群众自治范围内的事情交由群众自己处理，帮助和支持居委会独立自主的开展工作。

2.完善市民服务中心职能

一是政府要真正下放权力给市民服务中心，扩大市民服务中心公共服务的领域，增强服务提供公共服务的能力；二要加快市民服务中心信息平台建设步伐，实现服务中心与社区居委会、街道办、兴庆区服务中心的信息互通和资源共享；三要推进网上审批信息资源共享和行政审批事项的网上办理，实现网上申报、网上受理、网上流传、网上远程审批。

“台前+台后”模式是创新基层管理的新方向。将社区服务中心分“台前”服务和“台后”服务。台前就是目前服务中心所做的窗口服务，要坚持“一站式”服务的工作理念，要扩大窗口服务的内容，完善窗口服务的制度，实现便民、利民、为民服务的宗旨；“台后”服务就是街道办事处在保障民生方面、指导和支持社会组织参与社会管理方面、协调解决居民纠纷等方面提供的服务。

3.建立社区自治的长效机制

社区自治不可能一步到位，要通过长效运行机制，逐步、分阶段的实现。着力点有四方面：其一，建立社区公共服务施设投入的长效机制。对社区建设资金要制度化，明确市、区政府各自承担社区服务设施的经费和比例，以改善社区服务设施。其二，严格“费随事转”制度，杜绝政府和行政部门对居委会进行检查与考核。一方面弱化社区行政化倾向，另一方面增加社区管理的经费；其三，建立驻区单位的约束机制。社区自治程度的高低，离不开驻区单位的支持与配合。通过建立规章制度，明确驻区单位在社区管理方面的权利与义务，实现社区资源的全面共享与社区力量的整合；其四，建立群众参与社区管理的制度化机制，要让群众多层次参加社区公共事务的管理和建设。在完善听证会制度、选举制度、公示制度的同时，对公众参与的内容、方式和途径做出明确的规定，使其按一定的程序实际操作。其五，建立社区党员激励与约束机制。由于激励、约束机制的缺失，社区难以将社区党员吸引进社区管理中，党员政治领导、组织协调、榜样示范的作用没有发挥。

4.引导和推动社会组织发挥积极作用

政府要顺应行政管理体制改革的趋势，必须加大力度打破“大政府、小社会”的格局。“公共服务社会化，不仅有政府放权的过程，更有政企还权的过程，把本应由社会承担的那部分公共管理的职能真正交由社会来行使”。首先，政府要适当降低部分社会组织准入门槛，特别要大力支持和鼓励社会急需的社会公益性社会组织的发展。其次，要真正落实政府购买，通过购买服务方式为社会组织提供大量的资金支持；最后，要通过项目扩大政府购买的范围，安全生产管理项目、卫生防疫项目、统计等都纳入购买范围，为社会组织的成长与发展提供空间。