赵妍

摘 要： 国家治理体系本质上是一个法治体系，一个国家的法治化水平直接反映了该国的治理能力。公共决策法治化是规范公共权力运行、维护公共利益、建设法治国家、实现推进国家治理体系和治理能力现代化的重要命题。决策法治环境的缺失、决策公开化的不足、决策公众参与不到位和决策责任的虚置等因素制约着公共决策法治化的深化与发展。对此，根据治理理论的相关原则，可以从形式法治与实质法治相统一、民主化带动法治化、以决策化促进法治化、完善决策体制和追责机制等方面，探索公共决策法治化的有效路径。

关键词： 治理;公共决策;法治;路径

中图分类号：D035 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.06.04

格里·斯托克曾指出，在公共行政研究领域中，曾经出现过许多来去匆匆的时髦词汇。①自20世纪90年代以来，“治理”以惊人的速度成为另一个时髦词汇，并且一直持续至今。学术界和其他领域都开始用治理理论来讨论和解决问题。党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题，并把它作为全面深化改革的总目标，这意味着我国政治发展史上的一次重大突破。治理意为决策的过程和执行决定（或不执行决定）的过程。良法善治是治理的必由之路。俞可平将善治演绎为其字面意义，即良好地治理。善治是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于国家与公民社会对公共生活的合作管理，其基本要素为：合法性、透明性、责任性、法治、回应性和有效性。[1]9其中法治要素与国家治理息息相关，治理现代化必然要求治理法治化，这是国家治理现代化的题中应有之义。那么什么是治理法治化呢？即以政府为代表的公共治理主体的一切行动——从决策、执行到监督与反馈都要纳入法治化轨道之中。公共决策是公共政策过程的开端，对于公共政策的有效落实起着至关重要的作用，公共决策法治化是规范公共决策权、实现治理法治化的必由之路。

一、公共决策法治化的治理基础

公共决策法治化是完善公共决策系统、提升公共决策质量的重要保障。它不仅是建设社会主义政治文明的基本要求，也是达到良善治理的内在追求。从这个意义上说，国家治理与公共决策法治化联系紧密，互为因果。国家治理体系和治理能力的现代化必然推动公共决策系统的发展和完善，促进公共决策的规范化、民主化和法治化。同样，只有通过公共决策法治化来完善公共决策系统、提升公共政策质量，才能有效实现国家治理能力和治理体系的现代化。

首先，治理的法治化是公共决策法治化的必要前提。法治是一种理想的法律秩序、一种理想的治国方略，同时也是一种依法办事的社会生活方式，有其内含的特定的价值取向。[2]308-309国家治理的法治化是指以政府为核心的公共权力机关协同合作、依法行使公共权力、实现公共目标和公共利益的过程。R.A.W.罗茨（R.A.W.Rhodes）的关于治理的6种不同定义之一认为作为善治的治理是一种强调法治的公共服务体系。[3]625-667国家治理法治化的核心在于依法治权，任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公共权力机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律的要求行使权利、履行义务。公共决策法治化是依法治权的必然产物。公共决策的合程序性要求决策问题的生成、决策方案的执行、决策结果的评估或反馈等各个环节都按照规范的法定程序进行，不得在公共决策权运行的任何环节谋取私利，趁机寻租。法治作为一种受到普遍认可的依法办事的社会生活方式 ，内含法律至上的核心追求，无论是国家层面的政府和大型公共组织还是地方层面的地方政府和各种微型非政府组织都应在决策过程中自觉遵守法律法规的要求，形成依法决策的良好治理氛围。因此，治理的法治化为公共决策法治化过程提供了必要的理论和现实基础，有利于促进依法治国和法治化政府建设。

其次，治理的民主化是公共决策法治化的重要保障。治理理论的代表人物库伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特（M.Van Vliet）曾指出：“治理的概念是，其创造的结构或者秩序不是由外部强加的;其发挥作用是依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[4]64治理是一种多元协同治理，强调治理主体之间的相互合作。菲利普·库珀（Phillip J.Cooper）提出合同制治理的国家治理理论，即“通过权力的治理正在走向合同制治理，这不只是说，有越来越多的物品和服务合同，尽管这一点确凿无疑。这一转向指出，治理正在越来越多地通过协议（常常是非正式的），而不是通过直接的法律和政治行动进行。”[5]69这种非正式的合同制治理也说明了治理主体的多元性。治理理论鼓励自组织网络的形成，多元参与有利于形成科学化和规范化的公共决策，同时加强了自组织网络内部的相互监督，促进了公共利益的“帕累托最优”。公共决策的法治化过程就是一种鼓励政府与社会互动、促进公民参与的过程，专家咨询、会议公开和社会听证等机制都是一种公共决策法治化的过程。其实，要实现公共决策的法治化则必须打破权力的垄断，推进多元民主和协同治理。同时，也只有在民主治理的前提下，公共决策体系的完善和公共决策的质量提升才有了现实保障。

第三，治理的透明化是公共决策法治化的关键环节。公共决策缺乏透明性和公开性是公共决策失灵的关键，是公共决策权力腐败的重要原因，也是国家治理现代化的重要难题之一。正如汉娜·阿伦特所说：“对公权谋私唯一的补救办法，就是在于公共领域之中，在于照亮公共领域范围内每一个行为的光明，在于那种使进入公共领域的一切都暴露无遗的可见性。”[6]383治理的透明性和开放性即为公共权力的透明性和开放性，治理的透明性是善治政府的重要标志。所谓公共权力的公开化就是指除属于国家法律规定保密以外的党务、行政事务、社会公共事务等都要公开透明，接受社会监督。它既包括政府行政机关部门的政务公开，也包括立法部门、司法部门、政党、社会团体以及其他各种公共组织的事务公开。公共权力透明性的核心在于祛除公共权力的神秘感，让社会公众有机会参与决策过程，从而对监督权力的规范化运行。公共权力公开透明运行其实就是一种善治。公共决策公开是一种过程性公开，它贯穿于公共决策的全过程，具体包括做出决策的各个环节和行为以及决策机关对公众意见的反馈等。阳光是最好的防腐剂，公共决策权作为公共权力的核心内容，公共决策信息的公开就是防止公共权力腐化的“阳光”。

最后，治理的责任性是公共决策法治化的现实选择。问责制是摆脱集体意义上“成也权力、败也权力”困境的最佳方式之一。公共决策的法治化要求政府、立法机关、司法机关、政党、社会团体以及其他各种公共组织部门在公共决策的过程中严格在宪法和法律规定的范围内行使权力和承担责任。这种责任主要包括伦理责任、政治责任和法律责任。监督与问责密不可分，对于公共决策权进行问责离不开公共组织内部和外部的有效监督。对公共决策过程中的失责机关及其工作人员进行问责不是一种简单的惩戒机制，也不能简单等同于失责官员的引咎辞职，而是为了培养一种社会法治观念，生成社会守法意识，维护社会公众及守法官员的利益，更是为了维护社会公共利益和社会总体公平。

二、公共决策法治化的困境

2004年《全面推进依法行政实施纲要》的颁布开启了全面推进公共政策法治化的进程，是行政决策的法治化宣言。此后国务院又多次颁布了类似的政策纲领和文件。我们可以看到近年来中国在法治政府的建设过程中，公共决策法治化不断呈现生动鲜活的图景，也可以看到在此过程中存在的问题。

（一）决策法治环境的缺失

亚里士多德认为法治包含两点内容：一是良法的制定，二是良法得到社会公众的尊重和遵守。所谓法治环境的缺失也可以从以下两个角度进行分析：一是秩序不足或秩序遭到漠视，二是决策法律体系不完善。

法的价值在于秩序的价值，这种对秩序的关怀为公共生活中的组织和个人提供了规则和安全感。我国正处于社会和经济发展的重要转型期，社会价值多元化，社会矛盾激增，矛盾的表达方式也日趋非理性化，尤其在征地拆迁、环境保护等方面矛盾激化明显。新兴媒体的发展更为政治情绪和社会情绪的表达提供了多样化渠道，网络、微博、博客和贴吧等信息化工具让真假难辨的信息大量涌现。在浮躁的社会风气下，秩序不足或者秩序遭到漠视的现象屡见不鲜。从“中国式过马路”到“领导三拍：决策拍脑袋，失误拍大腿，追责拍屁股”再到“贵州瓮安事件”“云南孟连事件”“湖北石首事件”等众多群体性事件的发生，对社会稳定造成一定的冲击。

2008年《中国的法治建设》白皮书称，我国已形成包含79部行政性法律法规在内的法律体系框架。然而这个法律框架的不足之处也十分明显。具体可以从决策主体法律制度、决策行为法律制度、决策程序法律制度、决策监督救济法律制度几个方面来分析。关于决策主体法律制度，主要为《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《公务员法》。前者在内容方面存在重大缺陷，主要是缺乏基本原则（如法治行政原则等）的规定、缺乏对行政权范围的界定、缺乏中央政府与地方政府关系的明确规定、缺乏行政组织规模的规定等。[7]16-27 2004年，该法通过了修正案，但没有触及这些问题。关于决策行为法律制度，我国尚没有一部国家层面的规范决策行为的法律，主要是一些地方性规章，如2005年河北省颁布实施的《河北省政府关于建立健全科学民主决策制度的实施意见》，主要规定了政府决策的基本原则和重大行政决策的范围。与此相类似，我国至今没有统一的行政程序法典，《行政复议法》《行政处罚法》《行政许可法》《政府信息公开条例》等对行政程序有所规定、对行政程序的完善有一定的借鉴意义，但没有明确对行政程序作出规定。而地方层面的行政程序规章则水平较低，缺乏统一规范性。谈到救济制度，首先想到的则是《行政诉讼法》《行政复议法》《信访条例》，然而它们普遍针对的是具体行政行为，行政决策行为很难纳入其中;新修订的《信访条例》可能在一定程度上通过信访评估起到监督救济的功效，但并非长久之计。

（二）决策系统公众参与不足

治理理论强调治理主体的多元协作，强调政社互动和公民参与。治理背景下的公共决策法治化要求决策的参与阶段符合法治化的相应要求，然而在现实的决策系统中，决策参与阶段仍存在不足之处。首先，公众缺乏参与意识和参与能力。受长期专制文化的熏染，公共决策过程在普通民众眼中更多的是领导人和领导机关的事，“政治”和“决策”都是比较遥远的概念。同时，公众的参与理性和参与能力都比较低，经常通过非制度化的手段和表达方式来引起政府注意，不能有效参与公共决策过程。此外，公共决策机关忽视公众在决策参与中的重要作用，一方面习惯了关门造车，把决策制定和执行视为自己的事，与公众无关;另一方面，由于对“专业化”“职业化”和“精英治国”的强调，国家治理中的公众参与精神被忽略和否定，公众在决策制定过程中的主体地位被部分削弱。第三，公众参与公共决策过程缺乏制度保障。民主化是国家治理的重要价值和现实追求，但仅限于此还远远不够，公众参与权需要明确的法律和制度保障。中国的现行法律对公众参与虽有相关规定，但除民意代表制发展和应用程度较高以外，其他参与机制的发展和应用程度较低，缺乏相对完善的法律和制度来对公共决策过程产生影响。

我国目前的法定公共参与途径和方式十分有限，且不能有效发挥作用。实际决策过程中，公众参与途径以听证会、座谈会和问卷调查为主。听证会是一种相对直接和有效的听取公众意见、让决策机关和公众寻求共识的公开决策方式。然而在实际运行中，这三种方式常常沦为一种不得不走的过场。此外，在一些重大公共决策问题上，专家咨询和风险评估制度也在不同的程度上以运用，但这些专业机构常常是根据决策主体的意愿做出反应，使得公共决策的公众参与过程变成一场自娱自乐的作秀。

（三）决策过程信息公开不到位

在某种程度上，公共决策的法治化过程就是一个公共决策信息公开化的过程。公共决策公开通过使多元决策主体获得更加详实有效的信息，整合各方利益，从而使决策机关不断调整和完善其决策方案，最终实现决策方案能够体现尽可能多元和均衡的“法益”。[8]63-69首先，在公共决策信息公开的广度方面，其范围相对较窄，存在大量盲区和死角。在地理范围上，只有村务公开基本上在全国范围内得以推广，乡镇政务大多是法律法规等政策类的信息公开。而省市县级的公共权力公开则仅限一些较为发达的地区，并没有在全国普及。其次，公共权力公开的领域比较窄，在推行公共权力公开的地方，大多数也只限于政府机关，少数一些地方已经扩展到事业单位，如学校、医院、邮局、银行、电信等部门。在公共决策公开的质量方面，有些地方的公共决策公开存在着表面化、形式化倾向。以贵州省黔东南州的多个乡镇为例，各单位在公开内容、方式、范围和检查考评机制上参差不齐，一些单位有选择地公开信息，内容只限于文字上的一些规定和以前的一些统计数字，具体办事过程、办事结果却未能及时有效地公开和更新，公开墙、公开栏、电子屏幕等成为一种摆设。决策执行过程中很少听取群众的意见，公众投诉不能及时处理，公开的邮箱多数是部门公用邮箱，难以实现公众与办事人员的直接沟通。这些都直接影响了公共决策公开的效果。

（四）决策责任的虚置

问责是政治文明的产物，我国法律对于公共决策责任的具体规定相对笼统和缺乏可执行性，具体责任形式和责任主体不明确，导致常常无法进行问责。《公务员法》第八十二条第三款规定，“领导成员因工作严重失误、造成重大损失或恶劣影响的，或者对重大事故负有领导责任的，当引咎辞去领导职务”。但实质上官员因决策失误而引咎辞职的很少，主动承担行政责任和伦理责任的更少，遑论法律责任的承担。许多公共决策都是经过上级默许或同意后执行的，在执行失败后，相关官员往往选择不主动承担责任，而是观望上级“风向”，坐等上级问责。

决策责任的虚置表现为以下三方面：一是问责形式多为行政问责。这种内部问责容易产生护短现象，需要上级行政长官具有高度的法律意识和平等意识，对行政长官的个人判断能力和个人品行提出了挑战。无数事例也表明“贤人政治”是难以企及的。二是责任转移现象。在横向上，在当下的政策制定过程中，重大公共决策一般由党委书记和行政长官联合制定，并且由党委书记“拍板”。然而在落实责任过程中，行政长官受到惩处而党委书记却没有受到追责。在纵向上，各级政府之间责任转移也十分常见，往往是“上级的决策都更加正确”，行政责任多由下级行政机关来承担。三是审判不独立。在司法追责过程中，法院和法官的审理除了服从法律规定外，还受到包括地方党委、党委书记、政法委书记等外部力量的干预。另外，上下级法院之间存在监督与被监督关系，扭曲了国家行政机关之间的领导与被领导关系，以致最高法院、高级法院向各级法院和法官提各种要求，导致司法难以独立，经常按照内部文件、指示和领导讲话暗中干涉司法机构行使审判权。

三、公共决策法治化的路径探析

在治理理论视角下，对现行体制和机制进行深层次变革的核心在于对公共权力的优化配置和有效约束。在推进国家治理能力和治理体系现代化的过程中，规范公共决策权，实现公共决策的科学化、规范化和法治化尤其重要。治理的民主、法治、透明和责任原则为公共政策法治化提供了指导，以民主化带动法治化，将形式法治和实质法治相统一，结合政府推进与社会推进共同发力才能有效实现公共决策法治化。

（一）综合性法治观，形式法治与实质法治相统一

所谓形式法治，即通过制定可操作的法律规则来规范国家、社会和个人的行为。英国学者约瑟夫·拉兹（Joseph Raz）提出了八项法治原则：第一，一切法应当是可预期的、公开的和明确的;第二，法应相对稳定;第三，必须在公开的、稳定的、明确的和一般的规则提示下制定特别法;第四，必须保证司法独立;第五，必须遵守自然正义原则;第六，法院应有效审查其他原则的执行;第七，应易于提起诉讼;第八，不应允许预防犯罪的机构利用自由裁量权歪曲法律。[9]186-187这种形式法治强调可预期性和可执行性。公共决策的形式法治主体体现在以下两点：一是遵循严格的法律规则，无法律即无决策;二是行政决策与政治决策二分，强调决策的执行性。形式法治的弊端在中国的公共决策环境内是十分明显的，各种具体法律法规有待完善和健全，政治与行政难以完全二分和行政自由裁量权的存在也难以简单忽视。

亚里士多德所谓的“良法之治”，揭示了实质主义法治内涵。所谓实质法治即追求法治的实质性正义价值。在公共行政发展史上，新公共行政、服务型政府理论、治理理论及由其发展而来的善治理论等都十分强调这种正义价值。公共决策的实质法治主要体现在政府的公共服务导向和公共决策对社会公众基本生存照顾的公平性上。实质法治的弊端在于贪大求全，试图把自由、民主、平等和个人尊严等诸多政治哲学、道德哲学问题纳入法治之中，忽视了法治也只是政治哲学中的一个子概念，过分夸大法治的地位。

中国的法治应是形式法治和实质法治的统一，是法治的工具理性和价值理性的统一。现代中国法治由形式要件（即法律在国家和社会生活中的权威地位以及法律必须具备的客观性、平等性、统一性、明确性、公开性、稳定性和可预见性等可行性要件）和实质要件（即法律必须符合正义、公道、民意、人道、秩序等价值要件）构成。[10]290以综合性法治观引导我国公共决策进程需要从以下两方面做出努力：首先，把民主作为一项公共决策程序。根据哈贝马斯的程序性民主观和交往行为理论，将民主作为公共决策的重要程序，“公众意见经过民主程序成为交往权力，它自身不断发挥‘宰制力量，而只能把行政权力的行使引导到一定的路线上来。”[11]4发挥公众参与和协商对话的作用，既是公共决策法治化的必然要求，也为民主决策理论的丰富提供了可能。其次，公平优先，兼顾效率。公平与效率的博弈从未中断，但人类的发展进步是否一定需要如此高速地前进，可否稍稍等待跑在后面的公平与正义，这是政治文明发展必须思考的问题。公共决策与社会资源和社会价值的分配息息相关，综合性法治理念在一定程度上鼓励公共决策优先重视社会公平。这种重视主要应该体现在实施利益调节上。通过公共决策的制定和执行，在利益提取、利益分配和再分配的过程中实行利益调节。正如罗尔斯所提出的正义原则之二：利益分配必须有利于社会中那些处境最差的人群。一方面对弱势群体实行利益补偿，如最低工资保障、就业扶持和提供廉租房等;另一方面，对欠发达地区实行政策倾斜，如西部大开发和振兴东北老工业基地的战略规划。

（二）扩大公民参与，以民主化带动法治化

戴维· 赫尔德在《民主的模式》中，将民主分为民主的古典模式和20世纪的民主模式，前者即古代雅典的古典民主、共和主义民主、自由主义民主和马克思主义民主，后者即精英民主、多元主义民主、合法型民主、参与型民主。近代以来，民主演变为两支基本流派：一个是自由主义倾向的代议制民主（representative democracy），另一个是共和主义倾向的参与式民主（participatory democracy）。参与式民主在20世纪后期最重要的发展是协商民主，罗尔斯认为协商民主是自由宪政主义的核心，是秩序良好的宪政民主。[12]9在参与式民主和协商民主一度处于强势话语的情况下，必须清晰地认识到参与式民主不能代替协商民主，协商民主也不可能代替选举民主。应该妥善利用参与式民主带动代议制民主的发展和健全。

实现以公众参与带动公共决策法治化的关键问题，在于公众议程如何转变为公共议程或政府议程以及公众如何才能实质性地影响决策。具体来说，可以从公众议程和公众团体两个方面做出努力。在公众议程方面，改变以政府为主导的公共机关“为民做主”的决策模式，让公众议程成为公共政策议程的决策主导，这是公共决策法治化的必然要求。王绍光教授提出了中国政策议程的6种模式：关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式，并指出随着中国政治制度的变迁，在议程设置过程中专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力将越来越大，关门模式和动员模式逐渐式微，内参模式成为常态，上书模式和借力模式时有所闻，外压模式频繁出现。[13]86-99公共议程对公共决策的影响不断加大，这是国家治理体系现代化的重要体现。以2013 年辽宁省锦州市凌河区房地产开发事件为例。政府要在小凌河北岸临近市内唯一一处森林公园附近搞房地产开发，引发了附近居民的强烈反对，包括群众签名、挂横幅、小规模上访、网络抗议等不满情绪喷薄而出，大有“山雨欲来风满楼”之势。对此，该区政府相关部门及时召开开发项目论证听证会，专家、开发商、媒体和公众代表纷纷参与，经过官方人员和专家的耐心解答，消除了群众对生态破坏和预期住宅贬值等方面的质疑，控制了事态的进一步发展。[14]1-4以公民参与决策的人数来区分，主要分为个人参与和团体参与。在公众团体方面，应大力支持和培育社会团体的发展。后者明显更加有利于团体意志进入政策议程，更有利于维护社会公众利益。2005年6月，“中国社会转型论坛”在“2004年影响中国社会转型的20件大事”评比中，将非政府环保组织阻止怒江水电建设事件列为第9位，非政府组织开始对公共决策产生重大影响，并最终改变了政府决策，这在中国的公共决策的发展进程中具有里程碑意义。[15]86-92

（三）决策过程阳光化，以公开化促进法治化

公共决策法治化可谓是一场革命，需要对决策过程的所有环节进行法治化约束，法治化必然要求决策制定和执行过程实现法定的信息公开。公共决策公开应该从以下诸方面着手。

首先，必须提升社会各阶层的公开意识。普通公民应主动维护自身知情权，意识到自身的公共决策主体地位，主动参与到决策制定过程之中，不再将公共权力信息公开视为一种恩赐。公共决策机关应树立正确的权力观，公职人员要摒弃片面保密的观念，树立信息公开共享的意识。公职人员要提高政治素养，要树立尊重公民知情权的观念;同时公职人员要提高服务素养和业务素养，顺应信息社会的发展潮流，对于国家保密范围以外的信息，应及时主动地向公众公开。由管理型政府向主动服务型政府转变是政府职能转变的主要标志，也是WTO的基本要求。

其次，必须通过立法手段规范决策公开过程。法治是治理理念的基本要素之一，它要求政治社会必须在法律的指导下开展组织和个人的生产生活，公共权力的公开化过程更是如此。健全和完善公共权力公开应制定相应的法律法规。参考国外立法，关于决策公开的具体内容一般采用原则公开和不予公开内容进行相结合的方式来规定信息公开的具体内容。立法以优化公共权力公开的形式。关于公开方式，各国立法都在遵循一个共同的规律，即按照权力机关主动公开和依当事人申请公开两种基本分类来规定。我国在制定决策公开的法律法规时既要考虑我国决策公开的传统和国情，也要参照国际立法模式确定具体的公开方式。立法应规范决策公开的程序。在决策公开的国际立法中，由于对政府主动公开的内容规定得较少，所以关于公开的程序也主要规定为依申请公开的程序。简言之，决策公开的程序为：申请——审查——公开决定——救济。

最后，必须加强决策公开的具体制度建设，规范社会公示、听证制度。我国公民参与民主决策的四个主要方式分别为社情民意反映制度、专家咨询制度、社会听证制度、重大事项社会公示制度。社会公示、听证制度主要以举办听证会、公示重要政府信息为方式，让公民积极参与决策机关的决策方案的拟定和修改;建立会议公开制度，在普及会议公开制度的问题上，人大及其常务委员会要成为该制度的积极组织者，恰当运用和处理好媒体公关的力量，把每次会议的目的、进程、会中的相关意见等及时向社会公开;建立健全新闻发布制度，随着互联网的高速发展，新闻发布制度已成为政务和群众沟通的重要渠道，各级政府在主要新闻播报后也都会提及“详细内容或更多信息可以登录政府网站、微博和微信客户端查询”等内容。由此，公共信息的公开、透明化趋势可见一斑。

（四）深化体制改革，完善决策体制和追责机制

公共决策问题与国家政治体制联系密切，要实现公共决策法治化，提高公共决策水平和政策效能，必须深化政治体制改革和规范公共权力，同时对公共决策主体进行有效监督和追责。

首先，要理顺主要决策主体之间的关系，使政府成为核心决策主体，发挥人大和政协在决策过程中的法定作用。有学者用古德诺的政治与行政二分法来类比党和政府的关系。执政党和政府的性质与职能不同，执政党偏重于宏观导向，各级党组织可以按照法定程序对政府决策方向上进行引导，但在具体公共行政的执行过程中，不能取代政府进行决策。宪法赋予了各级人大机构和人民代表在公共政策制定过程中拥有议案的提议权、制定和修改法律权、重大决策方案的审议权和公共决策过程是否合法的监督权。但现实中，以立法过程为例，居首要地位的是中共中央，国务院掌握次要立法权，全国人大及其常委会则处于边缘位置。就人大的修宪权来说，新中国成立以来的历次修宪建议都是由中共中央正式提出的。所以，必须充分尊重和落实人大及其常委会的法定权力。同时，应该善于发挥各级政协在代表民意和决策监督方面的重要作用，在厘清各个主要决策主体之间关系的基础上，形成各个决策主体的横向协作和监督网络，切实提高公共决策的法治化水平。

其次，必须健全公共决策的责任追究制度。公共决策责任主要包括伦理责任、政治责任和法律责任。伦理责任主要指公共决策失误而带来在伦理上的个人内心体验，如良心不安和惶恐愧疚。政治责任主要指政府官员在公共决策制定或推行过程中未能履行政治责任或违背公共利益而带来的制裁和谴责。法律责任则主要指公共权力主体在公共决策过程中违背了宪法和法律的要求，依法对其追究法律责任的一种事后监督制度。权责同构是上述三种责任追究的前提条件，实现权责同构应从部门内部同构和部门间同构展开，在部门内部清晰界定“一把手”权力与责任，防止“一把手”染指各类具体执行权。在部门间则重点厘清权力和责任的边界，防止职权重复，出现多头领导共同指挥的现象。此外，我国现行法律制度缺少违宪审查制度和行政公益诉讼制度的相关规定。我们可以根据自身国情参考西方的相关制度规定，对违反宪法规定的公共决策行为追究法律责任。同时建立起行政公益诉讼制度，对因公共决策失误给个人和组织带来的人身财产损失予以救济和补偿，对公共权力机关及其工作人员在公共决策的制定、执行、评价和监督过程中玩忽职守、寻租舞弊等违法乱纪行为追究其法律责任、政治责任和伦理责任。[16]16-27