赖某玩忽职守案公诉意见书*

2015-12-21王恰

中国检察官 2015年10期

赖某玩忽职守案公诉意见书*

王恰，1982年生，江西省龙南县人民检察院公诉科检察员，法学硕士，第四届全省优秀公诉人，第九届全省优秀检察理论研究成果一等奖、第十届全省检察理论研究成果一等奖、二等奖。近四年来先后荣获省、市、县级相关荣誉近20项；曾在《宁夏社会科学》（CSSCI）、《山东大学法律评论》、《刑法与刑事司法》、《检察日报》（理论版）、《中国检察官》等期报刊公开发表文章数20余篇；曾担任全市公诉论辩赛评委；先后办理胡某“零口供”贪污案、蔡某合同诈骗案、王某诈骗、挪用资金案等一系列具有影响力职务犯罪、经济犯罪案件。

［基本案情］龙南县新型农村合作医疗管理中心（以下简称“农医中心”）系县卫生局下属事业单位，具体承担全县新型农村合作医疗日常业务管理工作，被告人赖某系农医中心主任。2012年1月至2013年2月期间，被告人赖某不履行及不认真履行其监督等职责，导致新农合补助资金损失191.111703万元。

［庭审焦点］如何运用证据证明指控被告人的犯罪成立：被告人赖某及其辩护人认为其无犯罪事实，不构成玩忽职守罪。

［公诉意见书］

一、事实证据：被告人赖某犯玩忽职守罪事实清楚，证据确实、充分

（一）被告人为农医中心主任，且具有一系列履行监督、审查批准等明确的职责

书证《龙南县新型农村合作医疗实施办法（试行）》证实，龙南县新型农村合作医疗管理中心（以下简称县农医中心）为卫生局管理的全额拨款事业单位，具体职责：拟定新型农村合作医疗管理制度等；负责全县新型农村合作医疗具体业务管理工作；负责对定点医疗机构的监管等等。书证《龙南县编委关于农医中心设置的批复》证实，2007年11月30日成立龙南县新型农村合作医疗管理中心，为县卫生局下属财政全额拨款的事业单位，设主任1名，具体承担全县新型农村合作医疗日常业务管理工作。书证《龙南县机构编制委员会编制证书》及被告人履历等情况证实，龙南县农医中心主任赖某为事业编制工作人员。书证《龙南县农医中心工作职责与管理制度》证实，农医中心主任职责为：负责制定本中心年度工作计划，并照计划组织实施；及时发现农医运行中存在的问题，重大问题及时向农合管委会和卫生行政部门报告；组织学习合作医疗有关政策、法规和业务知识；重大事项的修改补充报县农合管委会批准；完成农合管委会及卫生行政主管部门交办的其他工作任务。同时，该《管理制度》抄报市卫生局合医、县卫生局。书证龙南县卫生局《关于进一步加强新农合工作管理的意见》证实，“对新农合补偿报账的审核审批工作，谁审核谁负责，谁审批谁负责，审核审批人员与医疗机构联带责任。尤其要加强对新农合运行工作真实性的管理……”。书证《县农医中心2011工作总结》证实，“县农医中心每月对定点医疗机构上报的住院报账资料进行严格的审核，并严格执行谁签字、谁负责的制度，确保每一笔资金报补准确无误”。这些规定，均进一步明确中心主任审批单据等的监督职责及责任。书证《龙南县新型农村合作医疗住院报销汇总凭证（2012年1月）》、《2012年1月至2013年2月龙南县妇保院、中医院、人民医院的新型农村合作医疗住院报销汇总凭证》等，该报销凭证等最后三栏显示“业务科审核、财务审核、领导审批”内容，其中“领导审批”栏均由被告人审查批准，进一步充分证实主任的审批监督职责。最后，被告人在侦查阶段供述“具体的审核由业务科审核，我抓全盘工作……”。

（二）被告人不履行、不认真履行职责

1.未按规定设置复核岗。书证《关于进一步加强新型农村合作医疗基金管理的意见》、《关于进一步加强新型农村合作医疗基金管理的意见》证实，新农合经办机构应当规范设置审核、复核、信息系统等岗位，并明确职责分工。会计、出纳、审核不得互相兼任，审核和复核不能由一人完成……。《龙南县农医中心工作职责与管理制度》证实，该中心审核人员廖某某，但没有复核人员。证人曾某系该中心工作人员，证实中心没有复核人员。被告人在侦查阶段供述的审核流程为：审核流程，业务科审、财务科审核，后其签字，这一流程反映也没有复核程序。上述证据相互印证，共同证实农医中心、主任未按要求设复核岗。

质证时被告人称，“‘审核’是由定点医疗机构（医院）进行，即他们的‘初审’，农医中心的审核其实就是复核。……”，但这种说辞是没有依据也是苍白无力的，因为依据《关于进一步加强新型农村合作医疗基金管理的意见》、《关于进一步加强新型农村合作医疗基金管理的意见》的规定，“审核和复核不能由一人完成，……”针对的对象是“新农合经办机构”（本案中的农医中心）的内部岗位分工，农医中心唯一的审核不能等同文件中“复核”，偷换概念、偷梁换柱注定遮不住证据的眼睛。

2.未监督审核执行“‘每次月5日前完成《审核通报》’的工作规定”。书证《龙南县农医中心干职工绩效考核办法》、《龙南县农医中心干职工绩效考核细则》证实，业务科应及时完成资料审核和现场审核的有关资料整理工作，次月5日前完成《审核通报》。证人曾某系农医中心办公室工作人员，其证实2011年以后就没有了。证人徐某系农医中心具体负责印发通报，其证实2012年开始到现在就一定没有印发《审核通报》。证人游某系恒生医院管理人员，其证实没收到过《审核通报》。恒生医院药房工作人员蔡某、唐某均证实没有收到过《审核通报》。最后，被告人在侦查阶段的供述证实,《审核通报》大约至2010年年初停发。上述证据相互印证，共同证实被告人未监督执行“‘每次月5日前完成《审核通报》’的工作规定”，随意取消《审核通报》这一对定点医疗机构的重要监督机制。

3.未监督履行现场审核。书证《龙南县农医中心干职工绩效考核办法》、《龙南县农医中心干职工绩效考核细则》证实，“业务科每月下旬，会同相关科室到各定点医疗机构开展现场审核工作”。证人曾某证实，龙南县农医中心没有开展现场审核方面的具体工作安排。证人徐某证实农医中心干职工会议上讲过要下医院督导，但会议之后就没有具体的人员安排和部署，因为下医院督导要两个人以上。农医中心廖某、财务科负责人叶某也均证实，农医中心没有每月安排人员到各定点医疗机构进行现场审核。

4.未监督审核执行“八部委”《关于进一步整顿药品和医疗服务市场价格秩序的意见》药价规定。赣州市物价局价格管理科陈某证实，“药价要执行八部委的规定。江西省发改委会公布部分药品最高零售价格和零售指导价，某种药品零售价顺价15%、25%比限价低，要执行顺价”。赣州市卫生局副局长刘某、龙南县物价局价格监督检查局廖某证言均与陈某证言一致。恒生医院药房工作人员唐某证实“基本药品的定价是根据《江西省新型农村合作医疗基本用药目录》，按照购进药品的价格加上购进药品价格的15%，但不能超过这个比例。一批药品到了后，我会根据药品的进货单上的价格，加上购进价格的15%，就是这个药品的销售价格。购进药品的发票在财务上”。曾某、叶某亦均证实“八部委”的药价执行规定。中心廖某结合恒生医院骗取补偿基金的情形，更是充分的证实“很多多报金额都是恒生医院药品价格虚高造成的。因为恒生医院多报金额药价虚高占有很大比例，当时认为药品没有超过最高限价就不用管，忽略了药价问题”。

上述证据相互印证，共同证实药品价格要严格执行“八部委”规定。被告人不仅未监督执行，而且当庭认为该规定已被2009年相关文件替代或否定。其实，一个定点医疗机构的药房工作人员都知道药品执行的文件规定，作为负责审核工作的农医中心主任却不知道，如此渎职，何其荒唐！

5.不认真履行监督审核职责。书证《江西省新农合督查记录本（2012.7.12-2014.3.18各医院督查记录）》、《2012年度新农合工作检查登记表（2012.3.16-2012.12.20各医院检查情况）》证实，2012年8月13日被告人等在恒生医院督查恒生医院时发现（主要问题和建议）并记录：“住院病历书写要及时，需进一步规范”、“治疗用药需进一步规范”、“进一步完善收费项目和药品价格公示，要严格按照收费标准收费”，上述记录有赖某签字，也充分说明被告人对于恒生医院的药品价格等不规范问题是知道的。但就在2012年8月等紧邻检查发现问题后的月份，恒生医院连续次均费用超标，共132286.07元，被告人知道此事，但依然没有认真监督并对恒生医院的问题予以重视。

书证《龙南县卫生局〈关于对县、乡新农合定点医疗机构进行考评的通知〉》证实，2012年11月13至16日龙南县卫生局《关于〈对县、乡新农合定点医疗机构进行考评的通知〉》现场组组长是被告人，负责对定点医疗机构进行现场检查，听取汇报、查阅资料、查看现场等；审查组成员也有赖某，在对恒生医院检查时发现3例患者有重复收费等等违规情形，得分53，低于53.2，为“不合格”等次。这同样证实被告人对于恒生医院存在的问题是知道或应当知道的，但恒生医院在2012年12月、2013年1月、2月仅刚过发现问题的几个月，依然问题重重。

书证《县农医中心2011工作总结》证实，2011年新农合信息管理系统启用，实现了县农医中心与各定点医疗机构的信息对接，对各定点机构医疗服务行为的实时掌握，基金安全提供了技术保障。书证《2012年工作总结》证实，中心强化监管、确保新农合基金安全的措施有“通过县、乡新农合信息管理系统，对各定点医疗机构医疗服务行为进行实时监控”。

上述证据相互印证，共同证实被告人明知或当知恒生医院存在问题，且通过系统等监督方式有条件监督好的情况下，依然没能重视问题，未认真履行其监督职责。

辩护人最后向法庭提供了被告人近几年荣获的表彰等证书，用以证明其并无渎职情形。公诉人认为，其一，该材料与本案无关联性。因为工作表彰评价等与是否玩忽职守，其评价主体、评价依据、评价方式、评价程序等等，均不相同。其二，该材料的真实性本身也存疑。

（三）不履行、不认真履行职责造成新农合基金严重损失

鉴定意见《关于龙南恒生医院（原俪人医院）2012年1月至2013年2月新农合住院病人病历的真实性和治理合理性的司法鉴定意见书》、《关于龙南恒生医院套取新型农村合作医疗补偿资金的〈司法会计鉴定意见书〉》、《〈关于龙南恒生医院（原俪人医院）2012年1月至2013年2月新农合住院病人病历的真实性和治理合理性的司法鉴定意见书〉补充说明》、《关于龙南恒生医院套取新型农村合作医疗补偿资金的〈司法会计鉴定意见书〉的补充函及补充说明》证实，2012年1月至2013年2月龙南恒生医院实际套取龙南县新型农村合作医疗补偿资金的金额191.111703万元。

上述鉴定意见由江西赣州司法鉴定中心鉴定人员谢某、邹某、唐某、彭某进行鉴定，该鉴定中心具有江西省司法厅颁发的司法鉴定许可证，鉴定范围包括法医病理鉴定、法医临床鉴定、法医会计鉴定等等，具备相应鉴定资质；鉴定人员芳某、邹某、唐某、彭某具有执业证书，分别具备相应执业资格。鉴定意见依据相关程序规定（内容可见），结合在恒生医院扣押的原始病理等作出鉴定。同时，鉴定人员邹某、唐某依法出庭作证，就相关问题回答了公诉人、辩护人、审判人员的相关询问，进一步证实该鉴定的真实性、合法性等。因此，该鉴定具有真实性、合法性和关联性，依法应当采信。

被告人及其辩护人质证称，“法医病理鉴定、法医临床鉴定”等不能通过假病历等对病人病历的真实性和治理合理性等进行鉴定，属于超范围鉴定；同时提供来源于网络打印的资料，内容是法医临床鉴定、法医病理鉴定的范围列举式表述为“……，……，等”，以该表述的内容没有列举到“病历真假及合理性问题的鉴定”内容为理由，佐证其意见的正确性。对此，公诉人认为，其一，根据司法部颁布的《司法鉴定执业分类规定（试行）》第4条，法医病理鉴定是运用法医病理学的理论和技术，通过……和书证审查等，对涉及与法律有关的医学问题进行鉴定和推断。第5条，法医临床鉴定是运用法医临床学的理论和技术，对涉及与法律有关的医学问题进行鉴定和评定，主要包括……、……、诈病（伤）及造作病（伤）鉴定等。这充分证实对假病历的鉴定分析从而得出病人病历的真实性和治理合理性的鉴定意见属于本案鉴定机构和鉴定人员法医临床、法医病理的鉴定范围。其二，2009年国家发改委、司法部《关于印发〈司法鉴定收费管理办法〉的通知》、附件《司法鉴定收费管理项目和收费标准基准价（试行）》规定的法医病理、法医临床鉴定收费项目也有“医疗费用合理性评定、治疗时限评定、法医病理鉴定文证审查等等……”，同样证实本案鉴定并未超出鉴定范围。其三，鉴定人员邹某、唐某依法出庭作证，亦对此问题做了专门解答。其四，对于辩方提供的源于网络的所谓书证，从形式上审查即可发现，该材料辩方称网络打印，无签字、盖章等等，其来源不合法、真实性更存疑；更重要是从实质上得出，“……，……，等”的表述内容本身就是一种不完全列举，这从其最后“等”字用词即可看出，当然通过上述司法部以及国家发改委与司法部共同颁布的相关文件的明确规定，也足以说明辩方意见没有任何依据。

（四）量刑等有关事实

归案情况说明等证实被告人无自动投案等情节，也不具有坦白情节。

二、法律适用：被告人赖某的行为构成玩忽职守罪适用法律正确，且法定刑为有期徒刑三年至七年

（一）定罪

根据《刑法》第397条的规定，国家机关工作人员玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。根据最高人民检察院《〈关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定〉》第1条第2项的规定，玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

1.新农合基金属于公共财产。根据《刑法》第91条的规定，公共财产包括：（1）国有财产；（2）劳动群众集体所有的财产；（3）用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。

依据《新型农村合作医疗基金财务制度》（财政部财社（2008）8号）第3条的规定，新农合基金，是指通过参合农民个人缴纳、集体扶持、政府资助筹集的，用于对参合农民医药费用进行补偿的专项资金。《江西上新型农村合作医疗工作制度（试行）》（2007.10.18）关于“县级新农合管理委员会工作职责”中称“保证新农合基金专户储存、封闭运行、转账管理、专款专用”以及2008年1月22日《龙南县新农合统筹基金不予支付和支付部分费用的诊疗项目与医疗服务设施范围（修订稿）》也证实新农合资金属于专项基金的事实，属于公共财产。

当然，从《新型农村合作医疗基金财务制度》中财政部门和卫生行政部门对基金实行监督管理，以及财政部门在社会保障基金财政专户中设立新型农村合作医疗基金专账（《新型农村合作医疗基金会计制度》中亦有同样规定）的规定，可得该资金是在国家机关财政部门和卫生行政部门的管理之下，同样属于公共财产。

2.被告人不履行、不认真履行职责与损失具有因果关系。刑法上的因果关系判断的理论纷繁复杂。公诉人以客观归责理论的方法分析，以使判断过程及结果则更为明晰（以相当因果关系判断结论亦相同）。本案中，第一，被告人制造不被容许的风险。根据规定，比如执行“八部委”药价规定、规范设置审核、复核等岗位规定等等，被告人违法这些注意规范，导致新农合基金损失（安全性受损）的风险产生，即被告人创设了不被法规范容许的风险；第二，实现风险，即本案中产生了190余万元的法益受损事实。第三，风险在构成要件效力范围。本案中，规范设置审核、复核等岗位、到定点医疗机构现场检查等规定，其规范的保护目的正是保障新农合基金安全，因此风险实现在构成要件效力范围。

3.被告人属于国家机关工作人员。本案农医中心属于卫生局下属的财政全额拨款的事业单位，职能具体承担全县新型农村合作医疗日常业务管理工作，属于“受国家机关委托代表国家行使职权的组织”，被告人为农医中心事业编制工作人员，且系中心主任，承担新农合定点医疗机构报销监督、审批等工作，属于“公务”。因此，被告人属于“国家机关工作人员”。

4.被告人主观上具有过失。本案中，被告人主观上表现为应当按照相关规定履行自己的监督行为，却不履行，主观上具有过失。

综上所述，被告人的行为具备客观违法性与主观有责性，符合玩忽职守罪的构成要件，构成玩忽职守罪。

（二）量刑：量刑情节与量刑建议

1.情节特别严重。根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》第1条第2款第2项的规定，造成经济损失150万元以上的属于《刑法》第397条规定的“情节特别严重”，处三年以上七年以下有期徒刑。本案造成损失190余万元，属于情节特别严重。

2.多因一果。对190余万元损失，农医中心直接负责审核的工作人员（同时另案处理）不履行、不认真履行职责也是危害结果发生的原因之一，对本案被告人量刑时应予以酌情从轻考虑。

3.量刑建议。综合全案，建议判处被告人有期徒刑三年至四年。