陈传波+阎竣

“大众创业、万众创新”已提升到中国经济转型和保增长的“双引擎”之一的高度。在“大众创业”浪潮中，农民工是一个巨大且活跃的群体。据国家统计局抽样调查，2014年全国农民工总量达27395万人，其中自营就业者4657万人，所占比重高达17%，较上年提高0.5个百分点。在返乡创业中，农民工更是主力。李克强总理2015年6月10日主持召开国务院常务会议，确定了支持农民工等人员返乡创业政策。会议指出，支持农民工等返乡创业，通过大众创业、万众创新使广袤乡镇百业兴旺，可以促就业、增收入，打开工业化和农业现代化、城镇化和新农村建设协同发展新局面。

政府一系列的简政放权改革已经极大地降低了创业的门槛，但融资难却是许多农民工创办企业和扩大经营面临的最大挑战之一。农民工创业贷款贵贷款难，贵在什么地方？难在哪里？本文基于四川、安徽和宁夏三省7县市百名创业农民工的深度访谈，分析了他们的融资困境。

融资贵

门槛高，费用高

受访的农民创业者普遍反映银行要求企业的资产达到一定规模才发放贷款，针对小企业的贷款规模被缩减，利率也提高了。

一些银行机构对小企业贷款普遍执行基准利率上浮政策，部分银行还增加了较多贷款附加条件，收取顾问费、咨询费、“扣存放贷”等。此外抵押物保险费、担保费支出等也进一步加大了融资成本。据反映，抵押贷款的利息率通常在九厘多，担保贷款的利息率至少是一分。但如果抵押物不符合银行要求，就要额外再付10%的担保费。

“我通过担保公司，用自己的房产向银行抵押贷款20万，除了要支付1分多利息，还要支付2万担保费，再加上银行利息差8000多块钱，银行利息差你必须在款到后先交到银行。”

信贷市场的不规范是中小企业融资贵的重要原因。信贷市场中寻租环节多，利益链条长且关系复杂，企业只能通过形形色色 的担保公司、投资公司的转贷或收取介绍费、手续费等才能获得银行贷款，大大增加了融资成本。

“有些东西就是明明知道不合理，但是提意见提再多也没有用，解决不了。如银行按贷款额的1%～2%收取财务顾问费，这个潜规则大家都知道，差不多是为了内部小金库，私分的。企业还得在银行开个基本账户，要你保证这个账户上始终有两万块存款。要是低于两万了，他就开始找你收费了，这也是霸王条款。”

由于融资难，许多企业被迫转向民间“高利贷”。民间融资相比较于银行贷款更容易获得，办理程序也更简单，但是利率更高。如某农民工创业者从民间融资二千万，但利率是银行的两倍;民间融资年利率高达18%～24%，也有的高达40%～50%的。有位经营超市的农民工称借入的民间资金利率甚至达到月息10%。

铺路费高

除了银行“制度化的贷款费用”高，为了获得银行贷款而与相关人员处人情、拉关系所花费的费用也相当高，农民工创业者将之形象地称为“铺路费”。也有少数创业者付出了相当的费用、精力时间后仍不能得到贷款，感到十分气愤和无奈。

“我曾在县政府工作过，退休后被聘过来当总经理，因为我跟老领导关系不错，所以一般贷款都是我来跑。我昨天还在跑贷款呢。这贷款的利息比较高，将近八厘。拿群众的钱是一分钱，这个拿八厘钱还需要铺路钱。铺路钱你懂吗？除了这八厘还要铺路钱。如果你不这样的话，你贷不到手啊，我们得先花铺路钱。这个花销相当大的，基本上花一分多。所以我说贷款难，门槛高就是这个意思。”

无论是正规还是非正规融资，无论是利率还是各种费用，当融资成本高到企业难以承受时，结果便是放弃经营。种种潜规则导致融资费用过高过难，除了导致企业倒闭，还可能导致因逆向选择形成金融系统的坏账风险。

“贷款这方面实话讲不好听，不按规矩出牌。你给我办事我不叫你吃亏，但是俺有个底线。你弄100万，拿到手还不到80万，我还得还本还利息，这太不公平了，在我印象中太坏了，人心都是肉长的。贷了就成心不还贷的人才能挣钱，只有成心想贷了不还的人才会去铺路。”

由于这类贷款的金额较大，一笔坏账的损失便相当于数百个小额贷款的损失，所以造成的破坏必然更大。

期限不灵活

由于农民工创业者在信贷市场上处于弱势地方，没有任何谈判地位，只得接受银行的种种规定，而且这些规定还会不时变动，给企业带来种种额外的融资成本。如无论你的用款期是多久，只有一年期贷款可选。很多经营小商店的农民工创业者，仅春节期间因进货量大用得上贷款，借来的资金要闲置大半年。既不能用款时再借，也不能提前还贷。有位农民经营西瓜种植和销售，他只需要几个月的贷款，但是银行只提供一年期贷款“我想提前还钱，人家不接收，说‘你们还不到一年呢，又不让半年半年的借，那些手续相当严格。”

贷款期限被固定为一年不能动，但利息的结算却可能随银行的需要而变动，有位创业者反映，他的银行贷款利息原来是一季一结，现在变成一月一结。“由于我的开户经理他那个部门完不成任务，利息收不下来，他就一月一结。一月一结不等于没有借嘛。一个月我们就要还债，怎么弄啊。一年期的两百万，一个月利息得一万五六。”

融资难

环节多、手续繁杂、耗时长

融资难表现在融资环节多、耗时长、条件苛刻、手续繁杂等方面。有位创业者准备贷款养免，申请贷款已一年半了才刚进入贷款程序。首先是找县财政局担保中心担保，然后得找两个教师给担保中心作反担保。手续非常繁琐，要提供身份证、结婚证、夫妻双方户口本、专业合作社营业执照、税务登记证、组织机构代码证、动物防疫合格证、会计账目和会计报表、担保教师本人的收入证明、身份证、户口本、工资本、承诺书等。

“金融部门应该看诚信，好借好还是吧，对企业跟踪服务，跟踪审计，看企业效益怎么样。一律都是乡镇担保、县财政局担保、国家公务员担保，要拿公务员的工资本、身份证、户口本。层层担保，多次担保，他介绍给他，他介绍给他，哎呀搞的太乱了，手续繁杂的很，复杂的很。三百万贷款，我起码得跑一个多月的时间，要提前跑。这还是我有关系的，有一个企业他跑了一年的时间才搞了八十万。”

缺乏抵押物

大额银行贷款几乎都需要企业提供不动产抵押。从事农业经营的企业者多是租赁农民的土地，不能抵押贷款。

“我原在上海搞建筑，现在回来搞设施农业，累计已投资一千多万，仅土地流转租金每年要预付200万。我们没有土地使用证，都是租赁的，现在就制约了这一点。”

制造业企业主要是通过到工业园区购买土地，获得土地使用证后再到银行抵押贷款。但因一些地方的工业园区属于违规占地，无法取得土地使用证。

“县工业园区扩展后招商引资，我通过竞拍买了二十几亩地，每亩地7.5万，预交了三分之一，但还没拿到地，要等市政府先把大的办起来，才能允许咱们办小的，他先给我们划地，让我们先建，建的过程中再继续办。剩下三分之二可能最近要交，资金有点短缺，我们不能把流动资金拿来买成固定土地。建厂计划投资1080万，资金缺口约500万，只能等土地证、房产证拿到手以后，带评估团去评估，按照评估价钱的70%抵押，土地和房产能值500万。”

有的创业者反映政策规定建筑面积要达到30%才能办土地证，但因资金短缺，建不起房，仍然贷不了款。

“在工业园区新买了15亩地，花了120万。目前还是个小土山，推平后才能建厂房。政策要求这15亩地建筑面积要达到30%，才可以办土地证，有了土地证才能去贷款。想贷款建厂房，但贷款又需要土地证，为拿到土地证又需要先建房，陷入僵局。”

户籍限制

小额贷款在一些地方被政府用于农民工回乡创业，但多数地方的文件规定小额贷款的对象以列举的方式局限于下岗失业、复转军人和高校毕业生，并不包括返乡创业的农民工，更谈不上外出农民工。申请小额贷款需要提供身份证、创业培训合格证、营业执照（或民政的民办非企业单位执照）、贷款申请书等。申请程序则是先向户籍所在社区提出贷款申请。社区调查其信用，签署推荐意见并盖公章后送劳动就业管理服务中心，中心调查后向银行推荐，在满足反担保情况下由担保公司担保，经办银行审批放货。这些规定既将农民工排除在外，也将在户籍所在社区之外创业的农民工创业者排除在小额担保贷款之外。即使返乡创业的农民工，绝大多数也难以获得小额担保贷款的支持。

“小额贷款贷了10万，贷这个款哭了多少鼻子，多少晚没睡觉。因为我结婚后户口到了外地，娘家这边现在说我不是这儿的人，不给贷这个款，担保中心不给担保，说户口和创业地点不一样，不给贷，两边都靠不上。为这个事，我给市长写了信，那时比较困难。亲戚都帮了忙，弟弟突然脑干出血，又救弟弟，弟弟好了，嫂子又骨癌，因为缺钱，幼儿园停工了20几天，那段时间特别沮丧。老爸就把养老积蓄都拿出来了，妹妹拿了5万。最后没办法，就写信了。因幼儿园是公益性的，不给办营业执照，但贷款需要营业执照，又不能贷。而且贷10万得拉5万的存款。我到现在都拉不来，没有钱，真的没有钱。这其实是个潜规则。是银行的一个任务。贷款只有1年，到期了重新再弄。贷款之前要参加创业培训。妇女贷款我也申请了，就是这个不行那个不行，推来推去的。政策不过听听的，算了。有社会关系才贷得到。”

找不到公务员担保

小额贷款的额度小，担保人仅限于职业稳定，月工资收入较高的公务员或事业单位职工（有的地方仅限于公务员），担保人还需要提交保证人单位出具的身份证明，并与借款人一同到担保机构作保证人签名。

“我开店后，想申请3万块钱小贷，但有一个要求不好去实现，就是它上面有一个框框——必须要两个担保人，还必须都是公务员。公务员我去哪里找啊？最后终于找着了一个公务员，但人家要他的工作证复印件，还要房产证什么的。我一听要这些东西，我就退出了。你说让我张口再去借别人的工作证、房产证啊，不怕一万就怕万一，谁都难免有个闪失的时候，可能会影响他的好多东西，他肯定有所顾虑，人都是自私的，所以我也从来不愿意去张这个嘴。但是呢，我觉得我们要是去创业的话，还是真的需要……”

小额贷款需要政府或担保中心的担保，不少银行要求有公职人员或体制内有工资收入者提供担保，担保手续十分复杂，需要依托既有的人情关系，而政府的支持更多的是被与政府关系密切的人取得了。

“创业最难的是资金，打一次货就得三十万，连身上的零花钱都得扔进去。它这个货不一定今天回来，明天就卖掉了。贷五万块款要找两个担保人，我当时只找到一个担保人，找不到，找亲戚，朋友，同学，政府公务员的亲戚很少，几乎没有。”

“我贷过一次三万块钱，而且是特别困难的情况下，托了很多关系才贷到的。农村房子没有房产证的，分给你的土地就是国家给了一张白纸条，银行贷款要房产证没有，什么都没有，农村贷不上款。我一个朋友，去年刚从大学毕业，在我旁边开了一个药店，通过小额担保贷款贷了十几万，今年又贷款开了另一个药店。因为他父亲是国家职工，担保就贷到了。”

银行不认农民专业合作社

国家号召支持农民专业合作社，实际情况并非如此。农信社给个人贷但不给合作社贷，认为合作社属于松散组织。

“虽然农发办有项目说农民专业合作社可以贴息，但没地方贴息，因为农信社不给农民合作社贷款，给法人贷的款，又不承认是合作社贷款，个人贷款又不能代表合作社。”

不仅银行不认合作社，民间融资也不认同合作社作为贷款的主体地位。

“合作社注册资金是九十万，入股一百万，我入了五十万，成员是103名。资金筹措全在我头上，借钱打条子的时候，打上合作社谁认啊。合作社成立的时候他入的那点股每年利润分红就兑现掉了。说是入股，实际上是借钱给我，就算以后倒了我也得把这个钱还给他他。要是不把这个说好，他是不会入的。”

部门分割项目申报制下的贴息贷款

项目申报制下的贴息贷款

对于普遍存在的融资难，地方政府和各部门都在积极出台金融支持政策，其中最普遍的是贴息担保贷款。这类项目较多，访谈中提及的部门包括科技部门（如星火计划）、财政部门（农业发展项目）、农业部门（如沼气项目）、环保部门（如生态养殖）、商业部门（农超对接）、林业部门（西部造林）等。如某养殖厂建沼气项目的贴息贷款，尽管也需要房产作抵押，但政府贴息后的利率只有5厘多。再如某修配厂通过交通局贷了30万贴息贷款，这些贴息贷款不用抵押，还清贷款时部门支付利息。

一般是各部门为配合推动某项目（通常为示范项目）的实施，被选中参与项目的企业会得到部门的担保，并可享受财政贴息。由于大多数项目定位于示范，只有少数规模较大的企业能够入选。“各个部门每年都有项目，他们也要选人，选点，选企业。他们要看你干的差不多，才扶你一把，要不然他还不扶你。”

另一个突出的问题是少数企业从多个渠道得到扶持，如某面条加工厂，财政局给了65万贴息贷款，扶贫办给了24万贴息贷款，通过政府担保中心获得60万担保贴息贷款，有的甚至觉得扶持政策过度了。

“从全局看，其实也不需要再好的扶持政策了，再好就躺着不用干了。政策太好可能造成一种恶性循环，大家看政策好，一哄而上，形成重复建设，到最后供大于求时反而是个陷阱，往深了看就是这样。老是支持政策，建厂密度越大，生产量越大，质量越好，质量好了两个死了，规模大了三个死了，实际上总的消化量就这么大。政府不要阻碍，让企业自然发展，让市场自然淘汰。”

在扶持一些和政府官员关系紧密企业的同时，也总使那些不能得到扶持的企业经营困难而倒闭，在这种情形下，财政补贴所导致的就业净效应很可能是负面的。相比较而言，对于产品价格的无差异补贴对企业的冲击可能要小于直接的财政补贴。

“其实国家制订的这些政策，有的企业享受不到，都是和领导关系好的拿去了，他们拿去后，再建设个空壳，这些空壳真不能给农民带来利益，越大越不给国家创造价值。我们周边几个大企业，都在亏本。都是一些刚刚下海做生意，就是胆大。实际上没文化的占大多数，碰到一个好时机，稍微有点想法才有今天，你让他们再做大，建设不了。”

面向特定群体的贴息贷款

另一类是面向特定群体的，如妇女、青年、贫困人口、下岗失业人员或大学生，分别由妇联、共青团、扶贫办、就业局等组织。有位创业者先是从YBC项目（青年创业基金）获贷三万，后来参加IYB（劳动部分创业培训）经劳动局担保贷过十万。贷款时银行直接把先利息扣除，还款时政府再把利息给补上。

这类项目通常贷款额度较小，但也只有少数创业典型能得到。先要参加创业培训，培训合格后拿到政府授信的贷款证，再拿贷款证去银行贷款，可享受一点贴息。“这个名额不多，一个镇就一个”。有位女性创业者反映前年评了创业之星奖后，“妇联跟我说几个大户必须贷款，就申请了8万贴息贷款，今年到期后又申请了20万贴息贷款。”

面向特定群体的贷款有身份资格限制，但也并非完全不能通融，下面的两个案例均是流转农民土地经营，同时反雇失地农民，但一个就受到限制，另一个则积极活动，改变了规则。

“我们规模大，被列为全市农民工创业再就业模范点，我们每年给农民工的底薪就有五十多万，给农民工付一百二十万左右的工资，这算不算给农民工创收了？但到现在我连就业局的一分钱也没享受到。我来申请好几次了，就说我不够条件，因为我是农民嘛。你的身份是农民就不够，像下岗的干这个事，他就能享受，我们是单纯的农民就不合条件了？我们是单纯的农民，但实实在在在带动就业，在创业，我们就享受不了这么点政策待遇。政府应该再出个政策补助下，或者利息方面加大一些补贴。我们背了这么重的担子，我们得到了什么，我实在是理解不了。下岗职工还享受着补贴，我们农民创业难不难，还把我们拒之门外，我都不知道政策是怎么定的。”

同样是流转土地经营农业，下面的创业者就可以修改规则以满足相关优惠条件的要求。他流转了一个乡的土地并雇用了几百名失地农民，成立了农民工工会，成功地被认定为劳动密集型企业。

“有一个下岗职工再就业扶持资金贷款，在我手上又把它改掉了，我不符合下岗职工这条，农民工怎么成了下岗职工。后来我就把这个抬头修改成劳动密集型。这是政策性的，我们贷了200万。有两个部门同时认定，一个是劳动部，一个是财政部，实地考察，交资料，认定，然后推荐到银行去。”

结论与建议

在信贷资金趋紧时，银行优先满足规模较大企业，使小微企业的信贷总量受到挤压，利率也因此更高。再加上银行向贷款者收取的资产评估费、财务顾问费、担保费等费用，以及只提供一年期贷款，先存后贷，每月还息等策略，使企业的信贷成本大大增加。

由于融资环节增多、条件苛刻、手续繁杂，一些地方企业不得不支付“辅路费”，导致银行贷款和民间融资成本相差无已;甚至出现“贷款后就不准备归还的才去铺路”，埋下金融隐患。

银行贷款过度依赖抵押担保，但是农民工创业者往往缺乏抵押物，也难以找到公务员为他们担保。对外出创业的农民工来说，户籍限制便将他们排斥在正规信贷之外。各部门的贴息担保贷款多为示范项目，只能惠及少数规模较大的创业者。面向特定群体的贴息担保贷款一般是小额的，也只能覆盖少数人。由于部门分割和操作上的弹性，少数企业获得多个部门金融担保支持，加重了苦乐不均。

要切实解决农民工创业中的资金困难，应大力发展普惠性的定向小额信用担保贷款。坚持普惠、免抵押、小额、低息，小额信贷的坏账风险能得到较好控制。在很多案例中，经营失败的农民工通过外出务工还债，再重新开始创业。小额信用担保贷款金额不高，即使经营失败，外出务工几年，也有能力还贷。

应加快发展社区银行、村镇银行、小额贷款公司、担保公司、融资租赁公司等中小金融服务机构。放宽准入，适度放松社区银行和村镇银行的设立条件，鼓励更多民间资本进入;完善差别化监管政策，允许小银行坏账的容忍度;加大财税扶持力度，完善担保补贴制度和发展政策性担保机构。同时，进一步引导大中型商业银行为小型和微型企业提供金融服务。鼓励大中型商业银行建立独立核算的小企业金融服务专营机构，改进和完善风险管控制度，提高监管机构对小型和微型企业贷款不良资产比率的容忍度。要发挥成功创业者农民工的作用，在分配信贷资金时充分利用这些成功创业者的眼光，提高创业信贷资金的安全性和使用效率。

本文受到世界银行项目“农民工创业问题”研究、国家自然科学基金项目（71373271，70603031）、中国人民大学科学研究基金项目：农民工市民化研究的资助。

（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院，首都经济贸易大学会计学院）