李珣+刘开宇+周立

调查背景

国家主导金融支农政策的背景下，多元目标成为政策制定和执行的常态。如今农信社（包括农村信用联社、农村商业银行、农村合作银行）既要实现自身的盈利需求和商业化运行，还要践行普惠金融、支农支小。一方面农信社作为银行类金融机构，必须为股东财富的最大化负责，另一方面作为国家在农村地区最重要的金融支农抓手，又必须保证国家支农政策的执行，而这种支农政策往往不一定与农信社自身的利益函数契合。市场化改革后，农信社越来越明显地表现出独立于中央和农民的利益，去追求资本增值收益。2003年国务院发布《深化农村信用社改革试点方案》（国发【2003】15号），明确了农信社的管理权交由省级人民政府，周永发和曹凤岐等专家学者认为在这之后农信社被政府利益所绑架，省联社对于农信社经营活动的干预，使得资金更多流向地方政府主导的项目，造成农信社的离农、脱农。

上述事实表明了农信社在执行金融支农任务时，受到多方面影响，为探究农信社在此背景下如何看待和实施其应执行的金融支农任务，笔者对中央党校金融高管培训班的46位来自甘肃省农信社的高管们进行了访谈和问卷调查，该项调查涵盖甘肃省省联社、9个市（包括州、县级市、市辖区）和36个县，调查对象包括了省联社部门总经理、主任，各县级联社党委书记、理事长，各县级农商行、农合行党委书记、董事长。

多个“婆婆”与多元目标

多个“婆婆”

农信社从设立到现在，一直没有独立地位，主管部门历经多次变更。仅改革开放后，就换过四个主管部门。1979年恢复中国农业银行之前，是中国人民银行（以下简称“央行”）主管。1979年农行成立后，规定由中国农业银行“领导农村信用合作社，发展农村金融事业”。1984年国务院批转《中国农业银行关于改革信用合作社管理体制的报告》，农信社开始恢复“三性”（组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性）的合作金融改革。1996年8月《国务院关于农村金融体制改革的决定》，确定“行社分家”，农信社又重归央行的直接管理。2003年后，新成立的银监会，又成为农信社的实际监管者。实际上，2003年《深化农村信用社改革试点方案》实施以来，“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的30字总体要求，又将农信社“花钱买机制”的改革，推到了四个“婆婆”的位置上。农信社至少受到省级人民政府、银监会及其派出机构、央行及其分支机构、信用社省级管理机构四个方面的管理。从这一点来看，国家将农信社“一女四嫁”找了多个“婆婆”进行监管。

无疑，农信社在日常经营和执行金融支农时至少受到上述几类机构的影响，那么在这其中谁最能影响农信社呢？根据农信社高管们的反馈，在回答该问题的高管中，有36%认为省联社对于农信社的影响力最大，其次是银监局和地方政府，认为其对农信社最具影响力的占比为25%和23%，最后是央行和股东，认为其对农信社最具影响力的占比分别为14%和2%。

从图1的分布中可以看出，对于农信社影响最大的机构是作为人民政府管理平台的省联社。虽然省联社的权限仅仅为督促和指导农信社的内控和经营机制，但事实上省联社已经掌握了地方农信社的人事任免、信贷项目审批等权利。而根据我们对高管们的访谈，省联社成为对农信社影响最大的单位主要为以下三方面原因：

第一，农信社应用的管理信息系统由省联社开发，省联社在信息技术层面可以给县级联社经营支持，进而掌握着农信社的经营状况，且县级联社超过一定额度的贷款发放需要省联社的审批，因此县级联社对省联社存在一定程度依赖;

第二，省联社作为省域的协调管理机构，国家及部委制定的政策文件、法规等需要省联社传达至各个县级联社，统一行动、贯彻实施;

第三，省联社对县级联社构成了内部监督，与外部的监管相比具有较强的信息优势，对农信社内部的经营管理有着更深入的了解，更容易提前发现并解决问题。综上所述，省联社成为对农信社经营管理影响最大的机构。

多元目标

央行票据兑换工作结束后，农信社单一目标的体系已经被转化为针对价值、风险和支农的三目标治理体系，而监管部门、上级联社、管理层和投资者对于多目标治理体系有着不同的理解。目前来讲，由于多个“婆婆”对农信社的要求不尽相同，农信社受托面临的目标至少包括：控制经营风险、实现自身经营绩效、支农支小、支持地方经济、改制、金融空白乡镇全覆盖等等。那么在这些目标中，农信社高管认为当前农信社最主要的经营目标是什么呢？回答该问题的高管中，41%的高管认为农信社最主要的目标是控制风险，26%的高管认为实现农信社的经营绩效是其最主要的经营目标，而认为农信社主要目标是支农支小、支持地方经济和改制的高管占比分别为13%、13%和7%。

图2表明多数农信社还是把控制风险作为其最主要的经营考虑，其次是才是自身的经营绩效。为什么大多数农信社把控制风险放在第一位呢？根据对高管们的访谈，其主要原因有以下三点：

第一，在风险控制的基础上追求利润是监管部门的要求。银监会对农信社的经营监管参照执行《商业银行风险监管核心指标（试行）》，而且央行与地方银监局会不定期进行现场检查，虽然这些风险监管指标不作为行政处罚的直接依据，但该种监管促使农信社不得不把风控视为前提目标;

第二，高度重视控制风险也与农信社的经营历史有关，在市场化改革之前，农信社经营亏损和资不抵债状况非常严重，而在改革步入正轨后，农信社对待风险的态度变得更加谨慎;第三，由于农业面临着自然和市场双重风险，涉农贷款比一般贷款风险更大，而且一旦转化为不良贷款，其清收难度较大，所以农信社也特别重视风险的控制。

多元目标下的权衡

前期的研究发现，在农信社多个“婆婆”的管理下，由于众“婆婆”之间的目标有所差异，甚至相互冲突，这种多重委托关系的并存使得农信社在经营中存在多元目标，带给基层农信社的一个基本问题就是“协调”。朱迪星等学者的研究也指出，经营绩效不佳是农信社自身严格的风险控制流程和扶持农业高成本的结果，而扶持农业的疲软可以归结于农业贷款内生的高风险低回报。具体表现为农信社自身的商业利润与央行的贷款规模限制、涉农贷款的增量增速、支农支小、金融空白乡镇全覆盖存在一定程度的矛盾，涉农贷款也与不良贷款率监控存在矛盾。

那么当农信社在实际经营时遇到该种多目标直接存在冲突时该如何权衡呢？针对上述疑问，首先以发放贷款为例进行问卷调查和采访。

我们询问了高管们所在的农信社贷款发放是否受到央行贷款规模的限制？63%的受访农信社高管表示会受到。其次我们询问了是否存在央行合意贷款的限制，只有47%的高管表示他们受到了合意贷款限制。而后我们问及当遇到农信社想继续放贷，但与央行对贷款规模和结构的控制产生冲突时是如何解决该问题的。在回答该问题的高管中，70%的表示先向人民银行请示再放贷，18%的选择继续按照贷款人的需求和意愿发放，6%的选择了先放贷再向人民银行请示，3%选择向当地政府寻求支持，另外3%的选择暂缓发放。除一位高管表示未遇到该种情况外，还有部分高管采取多重方式来解决该问题，如在向人民银行请示放贷的同时，向省内其他农信社进行拆借;或同时向人民银行请示放贷，并向当地政府寻求支持;或有时先向央行请示再放贷，而有时先放贷再请示，甚至有时直接继续按照需求和意愿发放贷款。

从图3的分布中可以看出，当农信社自身的经营利益与央行对其的监管要求相冲突时，多数农信社还是选择先向监管部门请示再放贷。作为农信社主要的监管部门之一，央行显然有效控制着农信社业务扩张，使得农信社在经营时必须将控制风险的考虑置于经营绩效之前。

接着我们对农信社在自身经营效益与空白乡镇全覆盖之间的权衡进行调查。为此我们设计了如下问题：若您所在的农信社准备新设立一个网点，是重点考虑网点的经济效益还是重点考虑该网点对人群和地域的覆盖。回答该问题的高管中，24%的高管表示会重点考虑该网点的经营绩效，而57%的高管则表示会主要考虑对人群和地域的覆盖，另外20%的高管认为两者同等重要。从他们反馈的结果来看，多数农信社在自身经营绩效与国家要求的实现普惠金融之间选择了后者，高管们对于农信社自身的“三农”定位也有着充分的认识。

笔者在另外的一项研究中对全国各省（剔除直辖市和西藏）农信社网点在经营效率和覆盖度两方面进行了计算，其中甘肃省农信社网点在经营绩效上的得分为0.32，小于多数省份;而其在覆盖度上的得分为0.54，仅次于山西、河北和浙江。在网点的覆盖度与经营绩效的权衡方面，甘肃省确实比多数省份在农信社网点布局网点更偏向对人群和地域的覆盖，这表明位于西部大省的甘肃省农信社，在公平目标的强调上，更胜于效率目标。这与本文对高管们的调研结果基本一致。

但即使是以覆盖度为主要考虑的农信社网点设立，也并非不顾及自身利益。比如自2014年银监会提出基础金融服务“村村通”之后，农信社开始增设便民金融服务点、布放“三农”金融服务终端。但高管们反映由于甘肃地形复杂且地广人稀，部分地区没有网络信号，这些新增设的便民服务点和金融机具过于分散，部分村人口基数较小，市场容量也小，基本上为亏损覆盖，这在一定程度挫败了农信社承担社会责任、推行普惠金融的积极性。考虑到上述成本问题，银监会提出的打通农村金融服务“最后一公里”在基层执行时变成了“最后五公里”。这也是农信社在执行支农政策时所折衷的无奈之举。

最后我们对当上级的支农任务不合理或较难执行时，其所在的农信社如何平衡进行询问。多数高管的意见是根据所在地的实际情况，积极地与上级进行沟通协调下努力完成，毕竟农信社以“农”字当头，还是需要在风险自担的前提下尽量发放“三农”贷款，加大支农力度。但也有高管表示，对于不合理的或较难的支农任务，还是需要把资金安全放在第一位。从这里可以明显看出，农信社高管们对于支农与自身经营利润的权衡有着不同的考虑，但多数农信社表示，还是以支农优先。

高管们的建议

关于多个“婆婆”

在农信社的多个“婆婆”中，高管们的意见集中在对农信社具有最大影响力的省联社。对此他们形成的共识是，目前的省联社仍然是“指导不足，管理有余”，作为省级政府管理平台的省联社权限过于宽泛，已经不仅仅是对内控和经营机制的监管，其触手已经深入到农信社日常的经营活动中，形成了对农信社人事和财权的干预。对此他们建议省联社应当更多地行使指导、协调职能，同时提升服务意识，淡化管理职能，并在政策导向上积极发挥引导作用。

关于多个目标

对于对于支农目标的建议。由于农信社的大本营和服务对象主要在农村地区，农村市场又是金融服务的“蓝海”，高管们对于自身所肩负的支农目标是拥护的。同时他们希望能够进一步加强支农再贷款，除农商行和农合行外给予农信社支小再贷款;农户信用评级也需继续推动，并给农户建立贷款档案，简化手续进一步降低农户贷款门槛;另外他们还建议监管部门需进一步明确涉农贷款的口径，明确规定什么样的贷款可以归为涉农，让他们“心中有把标尺”。

对于改制目标的建议。所有的高管们对于农信社改制成农商行均持赞同态度，并希望银监会能下放改制的审批权限。对于符合条件的农信社，省联社和地方银监局应当加快进度、推进改制，地方政府也应当在资金、税收、土地房屋确权、不良资产处置等方面全面扶持，支持农信社的改制。另外他们希望能改变目前农信社县级法人的地位，组建省一级的农商行。

多目标的权衡

在农信社目前承担的多重目标权衡中，对农信社影响最大、高管们最关心的还是绩效与风险的权衡。前文已经提到，当前高管们普遍认为风险控制是第一位的，农信社必须在风险控制的基础上追求经营绩效，但实际中存在的问题是两者有时无法兼顾。在问及银监会的风险监管指标是否都能满足时，有25%的高管表示其所在的农信社不能完全满足每一项指标，具体不能满足的指标几乎都提到了不良贷款率。高管们认为由于农信社需承担对偏远地区扶贫贷款的发放，但该地区农户收入较少，无法保证稳定的现金流，收贷风险往往很大，这无疑使农信社面临更大程度的坏账压力。基于以上原因，为了农信社能更好地实现经营绩效，对于农信的不良贷款率等指标应区别其他金融机构，实行差别化监管。

高管们对于现如今金融支农的意见集中在省联社定位、支农安排、农信社改制、绩效与风险的权衡等方面。从上述建议来看，高管们对于农信社服务“三农”的宗旨是拥护的，也希望得到省联社和地方政府的服务和支持去做大做强，但监管部门强调的风险控制、支农任务往往与农信社自身的经营绩效产生冲突，这就使得他们陷入了多目标之间的取舍。部分高管也认为目前缺乏对农信社执行支农任务的有效激励，形成了“上面要业绩，下面要待遇”的情况。本次的调查提供了基层农信社在多头监管的背景下如何看待和执行金融支农，对于监管者、政策制定者具有一定的现实参考意义。

本文获得国家自然科学基金（71573265）支持。

（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）