单凯

[摘  要]政务流程再造是一个涉及到部门职能重组、线上线下联动、职务犯罪防范等系统性工程，建立动态、系统的反腐败机制是政务流程再造过程中的关键一环。预设条件的顶层设计和渐进式优化是在地方政府政务流程再造中嵌入反腐败机制的并行手段，纪检监察机构部门应作为机制建设主体全程介入。

[关键词]政务流程;再造;反腐败机制

[中图分类号]D62    [文献标识码]A    [文章编号]1672-2426（2015）07-0016-06

一、反腐败机制：政务流程再造的关键内容

政务流程再造是一个涉及到部门职能重组、线上线下联动、职务犯罪防范等系统性工程。近年来，政务流程再造在全国各地方政府都有不同程度的尝试和创新：从原先先后串联、涉及两个以上审批部门的项目实现一个牵头部门一次收文、联合审批、一次审结办理的并联审批机制;从同一层级的并联审批向不同层级的并联审批转变的模拟审批机制;网络审批机制;组建专、兼职的行政审批代办员队伍，建立委托方与被委托方关系，为企业等被审批方提供免费的代办审批服务机制等。2014年，天津等地设立行政审批局，建立“批管分离”机制，是实现政务流程突破性再造的一次重大飞跃。

进入社会经济发展转型时期，社会各界对建设与社会主义市场经济体制相匹配、充分满足公共需求的服务型政府的呼声越来越高。作为政务流程再造中的关键一环，反腐败机制对于理清政府与市场关系，创造公平的市场竞争环境，降低行政成本，使政府更好地服务于社会主义市场经济，实现社会发展成本最小化意义重大。特别是在现有体制机制之下，一些腐败现象仍然猖獗，利用现有政务流程漏洞的高科技犯罪案例越来越突出，政务流程中的反腐败机制建设的重要性和紧迫性不言而喻。因此，政务流程再造的目的一方面在于谋求组织绩效的显著提高，使公共产品或服务更能得到社会公众的认可和满意[1];另一方面，在于建立约束政府行为随意性、遏制腐败和各种不负责的行为，保证行政行为的法制化、制度化与程序化[2]。

现实地方实践需求带动了理论研究工作的深入发展，针对政务流程再造的理论研究呈现逐年递增趋势。在现有研究中，反腐败机制问题一般被作为政务流程再造的一个方面进行探讨，相关研究主要有三种代表性的观点：一是以过勇、胡鞍钢等人为代表，从制度建设角度出发，提出腐败是“强审批、弱监督”制度缺陷的集中体现，指出要想从根本上遏制、战胜腐败也只能通过制度建设来达到[3]。二是以姜晓萍、袁峰等人为代表，从技术利用角度出发，指出监管手段不力、流程不透明带来的行政腐败问题，提出借鉴美国等较为成熟经验来构建我国的反腐败网络系统，采取数字化监控、视频监控等手段开展反腐败建设[4];三是以郭剑鸣等人为代表，从因公腐败角度出发，在因私腐败视域之外敏锐地观察到存在于政府间的因公腐败问题，发现相机授权——政绩激励——行政交换——软预算约束——公务贿赂的公务腐败逻辑机理，并提出健全制度化授权机制、平衡任期预算平衡、强化预算“硬约束”、改善任期政绩激励机制和官员晋升考核机制，以消除因公腐败的“动力——压力——能力”三位一体系统机制[5]。

反腐败机制的相关理论研究为地方实践提供了建设参考。但总的来说，目前反腐败机制建设的专题研究仍然较少;所采用的非系统、静态的研究方法还带来了反腐败机制建设中的一系列问题。这些与当前反腐败建设的强烈现实需求严重不符。

（一）非系统的研究方法及其问题

1.非系统地认识政务流程中的腐败行为。或者从单个部门、单一的审批人员个人素质等角度就腐败问题就事论事;或者仅从政务流程中的行政审批一个角度来分析问题，而忽视政务流程其他服务环节中存在的腐败问题;或者仅从某个结构因素来分析腐败问题;或者将腐败问题等同于违法问题，缩小了腐败行为的界限（腐败并不等同于违法。一方面，一些破坏市场公平竞争的行为并不必然触及法律;另一方面，当前对一些腐败行为还没有法律明文规定）。

2.非系统地研究政务流程再造的目的意义。将政务流程再造的目的偏重于审批绩效，即将公共需求框定在服务效率的范畴内，置反腐败建设于相对次要地位。这在一定程度上归因于一些学者从企业服务流程中借鉴经验研究政务流程。与企业服务流程的追求绩效相比，政府政务流程的再造具有本质不同，即再造主体和目标的公共性[6]。政务流程（含政务流程）再造的目的除了追求绩效外，还要以遏制腐败实现公开、公正、公平为目的。诚然，绩效的提高并不必然带来腐败问题的减少。特别是在区域竞争背景下，倒逼地方政府以投资导向为主提高审批效率，但也常常伴随着因公腐败行为的发生。

3.非系统地看待纪检监察机构的地位和作用。纪检监察机构向行政审批部门派驻机构统一管理的实践已在多地展开，但纪检监察部门却往往被排除在政务流程再造之外。一些学者将纪检监察作为对政务流程的外部监管手段，而不是内部监管组成部分，没有意识到纪检监察部门在整个政务流程再造中的必要性和功用发挥。梅友松等学者注意到这个问题，提出腐败预警预控体系的构建是一项复杂的系统工程，需要纪检监察机关区别对待、认真研究，健全统筹纪检监察机构组织协调和部门各负其责的内外合作机制，建立纪检监察机关区域协作机制。

（二）静态的研究方法及其问题

1.静态分析不同流程阶段的腐败问题：对政务流程不同阶段原因不一、表现各异的腐败问题缺少动态的研究。政府部门依托政务流程提供公共服务时，在提供服务范围的源头建设、提供现场服务的审批过程、提供跟踪服务的监管过程以及提供优化服务的创新过程中都存在不同类型的腐败形式，这些腐败形式有不同的产生原因和不同的腐败表象。另一方面，政务流程各个阶段有机联系，时刻相互支撑又互为制约。建设反腐败机制，不仅要全面正视某一阶段反腐败机制的实施会动态地对其他阶段产生的正负效应;更要防止各阶段流程中反腐败机制的相互牵制，从而影响行政服务效率和效益。

2.静态分析不同社会时期的腐败问题：当前我国正处于向社会主义市场经济发展的转型时期，无论是文化结构、价值规范、甚至对“什么是腐败”的认识都在不断地变化发展中。这就需要我们按照建设社会主义市场经济体系的标准，来全面审视与其匹配的服务型政府建设中，政务流程各阶段所存在的腐败问题。

3.静态分析不同再造层次的机制建设。吕维霞、庞磊在前人基础上，按再造的手段和形式将政务流程再造分为虚拟式再造和实体渐进式优化模式，按再造内容分为流程再造和行政审批制度改革相结合模式以及将流程再造与地方政府组织再造相结合，按再造层次分为组织内部的再造和跨部门的再造[7]。从地方政务流程再造的实践来看，采用从各部门政务流程的某个环节、某个阶段开始的逐步优化方法较多。而无论是采用推倒重来的革命性再造还是在现有基础上的逐步优化，在流程运作的某个阶段、流程优化的某个程度嵌入反腐败机制，其内容必然有轻重缓急和先后顺序。

静态、非系统的研究方法导致在政务流程再造的实践中，存在着从国家（部门）到地方政府条块之间法律法规建设的割裂，地方政府的部门与部门之间流程再造的孤立，造成当前政务流程再造脱离理顺政府与市场关系的大前提，成为部门利益保护的新篱笆，形成审批权限下放不彻底、网上审批和线下审批“两张皮”等问题。本文认为，在政务流程再造中嵌入反腐败机制，是一种跨部门的、与地方政府部门组织再造结合的实体性再造，探讨政务流程中的反腐败机制建设，即是要摆脱静态、孤立的研究视角，动态、系统地开展转型时期政务流程再造中的反腐败机制建设，并要根据政务流程再造程度，按建设先后嵌入不同的反腐败机制内容。

二、转型时期产生行政腐败行为的结构原因及腐败行为动态表现

腐败既是发展困境的综合表现，也是一件可以用来了解这些问题性质的诊断工具[8]12。甄别腐败问题是进行反腐败机制建设的前提，首先需要对目前存在于政务流程中腐败问题的本质、原因、表象进行分析。

腐败问题的研究历史悠久。尽管学术界对腐败的概念及腐败的社会危害性仍存在着争议，但加强反腐败建设，发展健康的市场经济却早已形成社会共识。本文将政务流程中的腐败行为界定为利用公权力为个人利益或部门利益破坏公平市场竞争环境的行为。对于产生腐败的原因，有权力异化论、剥削论、文化论、思想观念论等等，不一而足。本文不在此赘述，重点分析在向社会主义市场经济转型时期，三大结构变量所导致的腐败行为。

1.转型时期的社会结构变量。当前，“差序格局”特征烙印仍然深刻。在以传统家庭为核心向现代家庭为核心的社会结构演变过程中，人情腐败非但没有减少，反而有从家庭联系向各种相关利益体蔓延的趋势。如在行政审批服务中，或者表现为审批人员与被审批方的直接人情关系;或者表现为来自上级官员对下属审批人员的间接人情压力;或者表现为相关单位为部门利益的因公腐败行为。

2.转型时期的制度结构变量。如前文所提的“重审批、轻监管”等制度不全问题便是转型时期服务型政府尚存的计划经济时期“又批又管”的体制印痕。当前，制度系统存在着两方面问题：一方面是统筹类、监管类机制的缺乏;与此相对应的却是各部门内部机制冗余及部门间政务流程的相互牵制。

3.转型时期文化结构变量因素。过去几十年社会规范与价值观的较大改变，也在一定程度上带来了对腐败无所适从的行为。除了更多地关注腐化思想外，无视行政成本过高也正式被认为是一种腐败形式。造成行政成本过高一则来自庸政、懒政，因其本身就是一种腐败形式。还有一种情况也值得重视，即追求审批效率而不追求审结效率的倾向。具体指在审批过程中，审批人员往往考虑时间因素，一旦发现有不合规范材料便退回，而往往对其他不规范问题没有同一时间告知;这虽然增加了审批人员的办案效率，却提高了行政时间成本，这也是造成当前群众不满的“多趟审批”原因所在。

在转型时期社会结构、制度结构、文化结构的共同作用下，政务流程中的腐败问题在不同服务阶段主要表现出不同特征：

1.服务源头上的腐败问题。在市场经济尚不成熟、配套的法律法规尚不完善、监管力量尚且薄弱的前提下，市场的快速发展与落后的行政服务体制之间的矛盾产生了腐败行为的灰色地带;特别是稀缺的行政权力得到腐败行为的激励后，显得更加突出。源头上的腐败表现为审批事项过多、内容复杂、阶段过长、自由裁量权过大等，它还为其他服务阶段中的腐败行为制造了条件。

2.服务过程中的腐败问题。行政审批权“异化”最典型表现就是“权力寻租”[9]。由于涉及面的宽泛性导致了权力的不断膨胀，最终导致权钱交易等腐败问题日益严重：如在行政审批中的实质违法，具体表现为审批人员拿钱把不能办的给办了，或者不给钱则能办的不给办。还有是在合法行政前提下，利用自由裁量权进行不合理行政的腐败行为，具体表现为不给钱办的没那么快、或者一次性告知不清（人际关系好的则一次性讲清楚）。

3.监管过程中的腐败问题。政府监管不当问题常常与腐败问题交织，“重审批、轻监管”甚至“有批无管”是政务流程中最受诟病的地方。表现为内部监管缺乏实效性，外部监管流于形式：如对中介机构的监管失灵，出现同一个投资人控股几家中介机构开展公开招投标竞争的形式公正而实质不公正问题。还有中介机构或者联合被审批方或者联合审批方（个人或集体）为实现利益最大化，故意突破法律法规界限，明知故犯;而监管部门、审批部门对这些违法行为并没有进行“黑名单”式地记录在案和惩戒。此外，与高科技犯罪手段的快速演化相对的是监管人员知识结构的老化，这使现有监管体系暴露出监管无能的问题。

4.部门创新中的腐败问题。对行政成本过高这一类腐败形式的忽视，是造成当前审结效率低下，以及政府部门各自为政，主导本部门政务流程创新的主要原因。对现有机制进行修修补补而不注重整体顶层设计造成一些地方的环保、公安、国土等部门各建一套互不兼容的审批系统，这看似创新，实则是一种高昂的行政成本类腐败。部门创新带来的行政服务优化却总被消耗于部门政务流程间的相互牵制。另一方面，迷信信息技术带来行政成本的高企。简单将办公信息化等同于流程再造，只是用信息技术、网络技术固化了传统的政务流程，不仅为落后的管理方式披上现代化的外衣，还制约政务流程再造的发展空间[10]。总体上，部门保护式创新、线上线下建设脱节、互联网思维缺乏是导致当前地方网络审批停滞不前的三大原因。