单 凯

（中共杭州市委党校，浙江 杭州 310024）

一、反腐败机制：政务流程再造的关键内容

政务流程再造是一个涉及到部门职能重组、线上线下联动、职务犯罪防范等系统性工程。近年来，政务流程再造在全国各地方政府都有不同程度的尝试和创新：从原先先后串联、涉及两个以上审批部门的项目实现一个牵头部门一次收文、联合审批、一次审结办理的并联审批机制；从同一层级的并联审批向不同层级的并联审批转变的模拟审批机制；网络审批机制；组建专、兼职的行政审批代办员队伍，建立委托方与被委托方关系，为企业等被审批方提供免费的代办审批服务机制等。2014年，天津等地设立行政审批局，建立“批管分离”机制，是实现政务流程突破性再造的一次重大飞跃。

进入社会经济发展转型时期，社会各界对建设与社会主义市场经济体制相匹配、充分满足公共需求的服务型政府的呼声越来越高。作为政务流程再造中的关键一环，反腐败机制对于理清政府与市场关系，创造公平的市场竞争环境，降低行政成本，使政府更好地服务于社会主义市场经济，实现社会发展成本最小化意义重大。特别是在现有体制机制之下，一些腐败现象仍然猖獗，利用现有政务流程漏洞的高科技犯罪案例越来越突出，政务流程中的反腐败机制建设的重要性和紧迫性不言而喻。因此，政务流程再造的目的一方面在于谋求组织绩效的显著提高，使公共产品或服务更能得到社会公众的认可和满意[1]；另一方面，在于建立约束政府行为随意性、遏制腐败和各种不负责的行为，保证行政行为的法制化、制度化与程序化[2]。

现实地方实践需求带动了理论研究工作的深入发展，针对政务流程再造的理论研究呈现逐年递增趋势。在现有研究中，反腐败机制问题一般被作为政务流程再造的一个方面进行探讨，相关研究主要有三种代表性的观点：一是以过勇、胡鞍钢等人为代表，从制度建设角度出发，提出腐败是“强审批、弱监督”制度缺陷的集中体现，指出要想从根本上遏制、战胜腐败也只能通过制度建设来达到[3]。二是以姜晓萍、袁峰等人为代表，从技术利用角度出发，指出监管手段不力、流程不透明带来的行政腐败问题，提出借鉴美国等较为成熟经验来构建我国的反腐败网络系统，采取数字化监控、视频监控等手段开展反腐败建设[4]；三是以郭剑鸣等人为代表，从因公腐败角度出发，在因私腐败视域之外敏锐地观察到存在于政府间的因公腐败问题，发现相机授权——政绩激励——行政交换——软预算约束——公务贿赂的公务腐败逻辑机理，并提出健全制度化授权机制、平衡任期预算平衡、强化预算“硬约束”、改善任期政绩激励机制和官员晋升考核机制，以消除因公腐败的 “动力——压力——能力”三位一体系统机制[5]。

反腐败机制的相关理论研究为地方实践提供了建设参考。但总的来说，目前反腐败机制建设的专题研究仍然较少；所采用的非系统、静态的研究方法还带来了反腐败机制建设中的一系列问题。这些与当前反腐败建设的强烈现实需求严重不符。

（一）非系统的研究方法及其问题

1.非系统地认识政务流程中的腐败行为。或者从单个部门、单一的审批人员个人素质等角度就腐败问题就事论事；或者仅从政务流程中的行政审批一个角度来分析问题，而忽视政务流程其他服务环节中存在的腐败问题；或者仅从某个结构因素来分析腐败问题；或者将腐败问题等同于违法问题，缩小了腐败行为的界限（腐败并不等同于违法。一方面，一些破坏市场公平竞争的行为并不必然触及法律；另一方面，当前对一些腐败行为还没有法律明文规定）。

2.非系统地研究政务流程再造的目的意义。将政务流程再造的目的偏重于审批绩效，即将公共需求框定在服务效率的范畴内，置反腐败建设于相对次要地位。这在一定程度上归因于一些学者从企业服务流程中借鉴经验研究政务流程。与企业服务流程的追求绩效相比，政府政务流程的再造具有本质不同，即再造主体和目标的公共性[6]。政务流程（含政务流程）再造的目的除了追求绩效外，还要以遏制腐败实现公开、公正、公平为目的。诚然，绩效的提高并不必然带来腐败问题的减少。特别是在区域竞争背景下，倒逼地方政府以投资导向为主提高审批效率，但也常常伴随着因公腐败行为的发生。

3.非系统地看待纪检监察机构的地位和作用。纪检监察机构向行政审批部门派驻机构统一管理的实践已在多地展开，但纪检监察部门却往往被排除在政务流程再造之外。一些学者将纪检监察作为对政务流程的外部监管手段，而不是内部监管组成部分，没有意识到纪检监察部门在整个政务流程再造中的必要性和功用发挥。梅友松等学者注意到这个问题，提出腐败预警预控体系的构建是一项复杂的系统工程，需要纪检监察机关区别对待、认真研究，健全统筹纪检监察机构组织协调和部门各负其责的内外合作机制，建立纪检监察机关区域协作机制。

（二）静态的研究方法及其问题

1.静态分析不同流程阶段的腐败问题：对政务流程不同阶段原因不一、表现各异的腐败问题缺少动态的研究。政府部门依托政务流程提供公共服务时，在提供服务范围的源头建设、提供现场服务的审批过程、提供跟踪服务的监管过程以及提供优化服务的创新过程中都存在不同类型的腐败形式，这些腐败形式有不同的产生原因和不同的腐败表象。另一方面，政务流程各个阶段有机联系，时刻相互支撑又互为制约。建设反腐败机制，不仅要全面正视某一阶段反腐败机制的实施会动态地对其他阶段产生的正负效应；更要防止各阶段流程中反腐败机制的相互牵制，从而影响行政服务效率和效益。

2.静态分析不同社会时期的腐败问题：当前我国正处于向社会主义市场经济发展的转型时期，无论是文化结构、价值规范、甚至对“什么是腐败”的认识都在不断地变化发展中。这就需要我们按照建设社会主义市场经济体系的标准，来全面审视与其匹配的服务型政府建设中，政务流程各阶段所存在的腐败问题。

3.静态分析不同再造层次的机制建设。吕维霞、庞磊在前人基础上，按再造的手段和形式将政务流程再造分为虚拟式再造和实体渐进式优化模式，按再造内容分为流程再造和行政审批制度改革相结合模式以及将流程再造与地方政府组织再造相结合，按再造层次分为组织内部的再造和跨部门的再造[7]。从地方政务流程再造的实践来看，采用从各部门政务流程的某个环节、某个阶段开始的逐步优化方法较多。而无论是采用推倒重来的革命性再造还是在现有基础上的逐步优化，在流程运作的某个阶段、流程优化的某个程度嵌入反腐败机制，其内容必然有轻重缓急和先后顺序。

静态、非系统的研究方法导致在政务流程再造的实践中，存在着从国家（部门）到地方政府条块之间法律法规建设的割裂，地方政府的部门与部门之间流程再造的孤立，造成当前政务流程再造脱离理顺政府与市场关系的大前提，成为部门利益保护的新篱笆，形成审批权限下放不彻底、网上审批和线下审批“两张皮”等问题。本文认为，在政务流程再造中嵌入反腐败机制，是一种跨部门的、与地方政府部门组织再造结合的实体性再造，探讨政务流程中的反腐败机制建设，即是要摆脱静态、孤立的研究视角，动态、系统地开展转型时期政务流程再造中的反腐败机制建设，并要根据政务流程再造程度，按建设先后嵌入不同的反腐败机制内容。

二、转型时期产生行政腐败行为的结构原因及腐败行为动态表现

腐败既是发展困境的综合表现，也是一件可以用来了解这些问题性质的诊断工具[8]12。甄别腐败问题是进行反腐败机制建设的前提，首先需要对目前存在于政务流程中腐败问题的本质、原因、表象进行分析。

腐败问题的研究历史悠久。尽管学术界对腐败的概念及腐败的社会危害性仍存在着争议，但加强反腐败建设，发展健康的市场经济却早已形成社会共识。本文将政务流程中的腐败行为界定为利用公权力为个人利益或部门利益破坏公平市场竞争环境的行为。对于产生腐败的原因，有权力异化论、剥削论、文化论、思想观念论等等，不一而足。本文不在此赘述，重点分析在向社会主义市场经济转型时期，三大结构变量所导致的腐败行为。

1.转型时期的社会结构变量。当前，“差序格局”特征烙印仍然深刻。在以传统家庭为核心向现代家庭为核心的社会结构演变过程中，人情腐败非但没有减少，反而有从家庭联系向各种相关利益体蔓延的趋势。如在行政审批服务中，或者表现为审批人员与被审批方的直接人情关系；或者表现为来自上级官员对下属审批人员的间接人情压力；或者表现为相关单位为部门利益的因公腐败行为。

2.转型时期的制度结构变量。如前文所提的“重审批、轻监管”等制度不全问题便是转型时期服务型政府尚存的计划经济时期“又批又管”的体制印痕。当前，制度系统存在着两方面问题：一方面是统筹类、监管类机制的缺乏；与此相对应的却是各部门内部机制冗余及部门间政务流程的相互牵制。

3.转型时期文化结构变量因素。过去几十年社会规范与价值观的较大改变，也在一定程度上带来了对腐败无所适从的行为。除了更多地关注腐化思想外，无视行政成本过高也正式被认为是一种腐败形式。造成行政成本过高一则来自庸政、懒政，因其本身就是一种腐败形式。还有一种情况也值得重视，即追求审批效率而不追求审结效率的倾向。具体指在审批过程中，审批人员往往考虑时间因素，一旦发现有不合规范材料便退回，而往往对其他不规范问题没有同一时间告知；这虽然增加了审批人员的办案效率，却提高了行政时间成本，这也是造成当前群众不满的“多趟审批”原因所在。

在转型时期社会结构、制度结构、文化结构的共同作用下，政务流程中的腐败问题在不同服务阶段主要表现出不同特征：

1.服务源头上的腐败问题。在市场经济尚不成熟、配套的法律法规尚不完善、监管力量尚且薄弱的前提下，市场的快速发展与落后的行政服务体制之间的矛盾产生了腐败行为的灰色地带；特别是稀缺的行政权力得到腐败行为的激励后，显得更加突出。源头上的腐败表现为审批事项过多、内容复杂、阶段过长、自由裁量权过大等，它还为其他服务阶段中的腐败行为制造了条件。

2.服务过程中的腐败问题。行政审批权“异化”最典型表现就是 “权力寻租”[9]。由于涉及面的宽泛性导致了权力的不断膨胀，最终导致权钱交易等腐败问题日益严重：如在行政审批中的实质违法，具体表现为审批人员拿钱把不能办的给办了，或者不给钱则能办的不给办。还有是在合法行政前提下，利用自由裁量权进行不合理行政的腐败行为，具体表现为不给钱办的没那么快、或者一次性告知不清（人际关系好的则一次性讲清楚）。

3.监管过程中的腐败问题。政府监管不当问题常常与腐败问题交织，“重审批、轻监管”甚至“有批无管”是政务流程中最受诟病的地方。表现为内部监管缺乏实效性，外部监管流于形式：如对中介机构的监管失灵，出现同一个投资人控股几家中介机构开展公开招投标竞争的形式公正而实质不公正问题。还有中介机构或者联合被审批方或者联合审批方（个人或集体）为实现利益最大化，故意突破法律法规界限，明知故犯；而监管部门、审批部门对这些违法行为并没有进行“黑名单”式地记录在案和惩戒。此外，与高科技犯罪手段的快速演化相对的是监管人员知识结构的老化，这使现有监管体系暴露出监管无能的问题。

4.部门创新中的腐败问题。对行政成本过高这一类腐败形式的忽视，是造成当前审结效率低下，以及政府部门各自为政，主导本部门政务流程创新的主要原因。对现有机制进行修修补补而不注重整体顶层设计造成一些地方的环保、公安、国土等部门各建一套互不兼容的审批系统，这看似创新，实则是一种高昂的行政成本类腐败。部门创新带来的行政服务优化却总被消耗于部门政务流程间的相互牵制。另一方面，迷信信息技术带来行政成本的高企。简单将办公信息化等同于流程再造，只是用信息技术、网络技术固化了传统的政务流程，不仅为落后的管理方式披上现代化的外衣，还制约政务流程再造的发展空间[10]。总体上，部门保护式创新、线上线下建设脱节、互联网思维缺乏是导致当前地方网络审批停滞不前的三大原因。

三、反腐败机制的嵌入：渐进优化与革命性重组相结合

政务流程再造是一个综合性的系统工程，将反腐败机制嵌入到整个再造流程中，即以动态的监管来提高行政服务效率、降低社会成本、遏制腐败行为发生。再造范围不仅限于政务流程某一阶段或者某一个部门，也是对整个政务流程实现管理系统的重组。反腐败机制的主体不仅限于政府部门，而是对政府（行政部门、纪检监察机构等）、中介机构、被审批方（企业、政府项目、个人等）等三类再造主体同时也是再造对象进行权力越界行为的约束。

当前，对于是采用渐进式优化还是更具革命性的重组式再造，无论在学术界还是地方政府间都存在着不同的声音。汪玉凯、蔡立辉等学者认为应根据政务流程再造的紧迫程度，采用循序渐进、分步实施、逐步优化的方式[11]。该种方式可以在保持组织稳定性的同时，使组织成员尽早看到再造成果，达到最小的行政改革压力[12]。同时，也有学者提醒注意政务流程再造是重组行政组织机构、打破部门分割的改革契机[13]。本文认为，渐进式优化固然可取，也符合当前政务改革现实；但鉴于现形势下政府部门各条各块不惜高昂的行政机会成本和社会成本，各建互不兼容的政务流程，无论是采取哪种再造形式，预先顶层设计各部门共建共享的信息资源系统、尽早规范各类项目审批流程既是政务流程再造的前提，也是最终能够打破地方现有条块分离、批管脱节问题，实现各部门政务流程整合目的的根本前提。

因此，在政务流程再造中嵌入反腐败机制，可以兼取对政府部门进行革命性重组和渐进式优化两种模式的优点，扬长避短。预设条件的顶层设计和渐进式优化再造是嵌入反腐败机制的并行手段，纪检监察机构部门应作为机制建设主体全程介入。反腐败机制的建设可以从三个阶段展开：源头机制、过程机制和监管机制。其中源头机制是前提，是开展其他层次机制建设的基础和前提。脱离源头预设条件，不仅无法有效保障社会公正目的，更易造成反腐败机制制约行政服务效率等行政资源内耗问题。

（一）源头机制建设：从大部制改革的角度切入，贯穿建设网上审批系统

1.统筹推进部门整合。统筹规划各部门行政服务机制，按政府综合管理职能重组合并政府部门，统一调配行政服务人员编制，将多种内容联系、交叉的事务交由一个部门管辖，减少事前审批事项，加强事后督察 （对依旧采用各部门各负其责的其他优化模式，则至少实现政务信息的 “一方采集——多方使用——一方反馈”要求）。纪检监察机构或相关部门加入到大部制改革和运作的全过程，并牵头对每年政务流程中存在的问题进行分类评估管理，对有可能发生腐败的审批事项和服务阶段进行风险评估。

2.同步进行业务规范。规范审批互动流程，整个审批过程公开、透明，便于被审批方理解。一是出台正面清单（或责任清单），对政府部门的权力行使范围作出限定，减少审批事项，对事前非必要行政审批事项，采用网上（线下）备案形式，将市场能够决定的事交给市场。二是出台负面清单，严控负面清单中的审批事项。三是出台职责清单。如果说正面清单和负面清单已经引发各地关注并开始实践的话，出台简明、规范、标准化的职责清单则相对落后 （特别是在固定资产投资等现有法律法规不健全的审批项目方面）。以明确的职责清单缩小审批人员自由裁量权范围，约束具体审批人员合理裁量区间，采取一次受理集中告知方式，对每个审批阶段存在材料不齐全等问题，当事人也可以一次性进行直接查询并补充资料。

3.贯穿建设网络审批系统。政府业务流程再造既是电子政务的核心，也是网络审批系统建设的最大难点[14]。无论是采取外包模式还是自建模式，网络审批必须与大部制改革穿插进行，要对当前线上线下各搞一套以及各审批部门单兵作战情况及时喊停和扭转。整合优化线上线下审批系统，以建设基于同一平台或同一信息分享系统的网络审批系统为基础，重组政府部门职能：基础性数据库集中建设，各部门共享；专业业务性数据库分布建设，各部门有条件共享。

（二）过程机制建设：从权责统一角度切入，加强合法合理行政

1.建立双重复核机制。落实权责统一的问题，将部门分管领导的审批权限下放给审批人员具体操作。分权应彻底，分管领导不介入日常行政审批程序，只负责对已审批文件进行内部第一层级复核抽查，对内部复核中出现的问题进行信息公开，限时整顿。由纪检监察机构牵头，对已审批但未执行事项进行第二层级抽查审核。

2.建立随机审理机制。将具体审批人员与被审批方分离开来，实行匿名、随机审理，避免双方直接接触（可以先在审批人员充足的省、市一级尝试创新）；被审批方如对审批结果有不同意见或有疑问，可直接在网上或服务窗口问询，并会得到审批后台的第一时间处理与回复；若被审批方对审批结果有法律上或程序上的质疑，可以直接通过网上（线下）向上级部门或纪检部门申述，走行政复议甚至行政诉讼道路。

3.建立利益规避机制。规避机制建设的目的既要管好又要保护好具体审批服务人员。涉及与审批人员、分管领导、主管领导有直接或间接利益关系的审批事项，相关人员实行主动回避。对于上级领导打招呼的项目，除了匿名、随机审批机制保障外，下属具体审批人员对于上级领导明显违法的要求要根据《公务员法》、《行政审批法》来执行；对于个人无法把握是否违法或者不违法但涉及腐败的要求，可以申请采用纪检监察机构后台同步监管机制（具体见下文）。重大项目要实行跨地域审批复核，并经常性调动审批主管部门领导。

（三）监管机制建设：从技术革新角度切入，对内对外立体监控

1.技术监管与业务监管结合。围绕网上审批系统开展网络安全建设。对内健全技术监管机制，鼓励省（较大的市）人大加快对电子版文件法律授权的法规制定，尽快建立统一的身份认证和授权管理系统，加强关键性安全技术产品的研究和开发。对外则在鼓励市场创新、培育更加成熟的中介机构市场同时，对当前较为严重的同一股东同时控股多家中介机构以及中介机构坐地起价、看钱办事等情况加强业务监管，防止出现形式公平、实质垄断等问题。

2.不定期监管与同步监管结合。纪检监察机构加快培养一批懂网络业务知识的技术干部，不定期对行政服务事项进行抽查，对被审批方投诉的事项限时整改回复；同时，纪检监察机构可以应具体审批人员申请，对具体审批事项进行后台同步监管复核，纪检监察机构开展同步监管并不通知部门领导 （一旦具体审批人员申请启动后台同步监管，对涉及人员的个人监督也同时启动）。

3.当场追责与终身追责结合。对审批人员违法违规行为实行即知即查，查实追责。对涉及重大民生事项的如发改、环保、消防等行政审批或其他服务，建立有范围（首先明确重大行政事故范围）的责任终身追责制度。除造成重大事故的行政行为按渎职罪、玩忽职守罪或相关党纪党规处理外，一般审批及服务类事项的责任人员只需对程序规范负责。对被审批方材料造假行为则按法律程序进行追责。而对当前反映较多的中介机构的故意违法违规行为，具体审批人员一旦发现，便记入审批黑名单，并根据违反次数对相关人员和机构进行惩戒。

4.纠错机制与补偿机制结合。对于已被审批通过的错件，通过行政复议或法律程序进行纠错，对相关责任人进行处罚。对未被审批通过但材料齐全的审批事项，在接到被审批方申述或投诉后，纪检监察部门牵头第一时间组织复审。

四、结论

缺乏动态、系统的建设思维，是造成当前反腐败机制建设远远落后于现实需求的根本原因。在建设中国特色社会主义市场经济的背景下，对政务流程进行反腐败机制建设，首先需要明确政务流程再造是一个涉及部门职能重组、线上线下联动、职务犯罪防范等系统性工程，并要全面审视在经济社会转型时期产生行政腐败行为背后的社会结构、文化结构、制度结构等变量。

反腐败机制建设不仅应归位到 “法治”轨道上，更要归位到“善治”的轨道上。要做到“法治”，就要划定政务流程的法律边界，这需要全国、全省一盘棋统一规划建设，为地方实现政务流程再造创新实现优良的法治环境；而要做到“善治”，就要针对引起行政腐败问题的社会、制度、文化等结构因素，因地制宜、因时制宜地推进政务流程再造。

预设条件的顶层设计和渐进式优化是在地方政府政务流程再造中嵌入反腐败机制的并行手段，纪检监察机构部门应作为机制建设主体全程介入。其中源头机制建设是前提，是保障政务流程同时实现行政效率和社会公正目的的基础，要从大部制改革的角度切入，贯穿建设网上审批系统。对于过程机制建设，要从权责统一角度切入，加强合法合理行政，即要管好又要保护好审批服务人员。对于监管机制建设，要从技术革新角度切入，对内对外立体监控，建立完善的追责机制与纠错补偿机制。

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