张勇超，陈荣清

(1.东华理工大学 测绘工程学院,江西 南昌 330013；

2.流域生态与地理环境监测国家测绘地理信息局重点实验室,江西 南昌 330013)



武汉市城乡建设用地增减挂钩实施缘由及效果分析

张勇超1，陈荣清2*

(1.东华理工大学 测绘工程学院,江西 南昌 330013；

2.流域生态与地理环境监测国家测绘地理信息局重点实验室,江西 南昌 330013)

摘要：本文通过对武汉市当前的土地利用状况进行分析，着重探讨了武汉市城市建设用地无序扩张的原因和方式，进而引出城乡建设用地增减挂钩这一政策，总结武汉市实施这一政策以来所产生的积极作用和这一政策的经验总结.探讨城乡建设用地增减挂钩政策实施以来对武汉市城乡建设用地合理利用的作用以及对促进土地集约利用和改变农村面貌的重要积极作用.文章综合运用了相关分析法和图表数据，得出的结论是武汉市城乡建设用地增减挂钩政策的实施不仅有效的解决了城市建设用地紧张的问题，而且还对于促进城乡建设用地节约集约利用、促进农村土地规模利用、改善农村的生产生活状况、促进新农村的建设都产生了积极的作用.

关键词：城乡建设用地;增减挂钩;效果分析;武汉市

“增减挂钩”政策，最初提出来是为了解决城镇化、工业化当中出现的突出的建设用地供需矛盾而提出的一项政策措施[1].城乡建设用地增减挂钩政策是盘活农村存量土地资源、统筹并优化城乡土地利用结构的有效途径.当前，城市建设用地表现出无限外延扩张的态势，城市建设用地的指标已经捉襟见肘，而农村建设用地却表现出低效、浪费和毫无规划.从近几年的实践经验来看，城乡建设用地增减挂钩是优化土地利用结构和布局的一种有效方法，在建设用地总量不增加的情况下，通过将城镇建设用地和农村集体建设用地直接挂钩[2]，保持城市建设用地不减少、农村建设用地不增加.在一定程度上既保证了城镇建设用地的需求，又改善了农业的生产环境、农村的生活面貌和农民的生活环境[3].

1　研究方法与数据

1.1　研究区域概况

武汉市位于中国的中部地区，地处长江中游，位于湖北省东部，地理位置东经113°41′～ 115°05′，北纬29°58′～ 31°22′.东西距最大为134km，南北距最大为155km[4].长江与其最大的支流汉水交汇于此，将武汉分为汉口、汉阳以及武昌等三部分，武汉市是中国六大中心城市之一，近年来，经济增长驶入快车道，生产总值由1990年的176.83亿元增长为2003年的1662.18亿元，产业结构呈优化趋势.财政收入快速增长，城乡居民生活继续得到改善.根据2010年土地利用变更调查数据结果，2010年末，全市农用地面积564609hm2，占全市土地总面积的66.04%；建设用地面积139699hm2，占全市土地总面积的16.34%；未利用地面积150601hm2，占全市土地总面积的17.62%.

1.2　研究方法

本文借助了生产函数模型的方法，研究了各生产要素和经济增长之间的关系.从定量的角度分析了劳动、资本和土地要素等对经济增长的贡献关系，同时借助一元线性回归模型采用最小二乘法测算出了建设用地与经济增长之间的协整的平稳关系.

1.3　数据来源

本文的数据来源于《武汉市1999-2014年土地统计年鉴》以及从武汉市国土局获得的建设用地指标数据，同时也走访和借助了武汉市统计局关于国民经济增长的相关数据[5].其中1998年的数据过于久远，2015年的土地统计数据和国民经济尚未统计，暂时不予采用，为保持数据时间序列上的平稳性，现对统计数据采取各自取自然对数的方式，以消除数据上的异方差，取自然对数并不会影响数据的统一性.用“GDP代表各年的经济增长，用“CL”代表建设用地数量.

2　建设用地扩张与经济发展动态计量分析

2.1　计量分析模型

这里借鉴相关学者在武汉市建设用地扩张与经济发展动态计量分析的相关成果.要测度和量化城市建设用地扩张对经济增长之间的关系，就必须借助生产函数.从定量的角度衡量土地、资本、劳动力等要素对经济增长的贡献，该模型一般应用数学形式：

这里对生产模型函数两边取自然对数，

Y表示经济增长，K、L、S分别表示资本、劳动力和建设用地数量，t表示时间.用“GDP”代替经济增长，“CL”代替建设用地面积.其中α、β、γ分别为资本要素、劳动力和建设用地的弹性系数[6].由此可以看出经济增长和建设用地之间存在线性相关关系lnY=C+γlnS.

2.2　经济增长与建设用地扩张相关性分析

这里就武汉市的经济增长和城市建设用地扩张做线性回归分析.本文选取了武汉市GDP和城市建设用地总量分别代表武汉市经济发展状况和武汉市建设用地扩展情况[7].选取了整个武汉市的建设用地总量数据、GDP数据及武汉市各分区数据，按照线性模型中数理统计的相关要求对整个武汉市的这两项数据进行了分别统计.应用一元线性回归模型时是假定在基期年以后的年份建设用地增长保持稳定不变，其模型标准式为:

式中:y为目标年的建设用地的数量，x为武汉市的城市GDP,a,b为系数，下式中N为选取的样本的个数，可以通过以下由x，y构成的方程组求得：

由于L=Ax,所以x=(ATA)-1ATL

表1　武汉市各年份国内生产总值及其建设用地数量对照表

注：表1中数据来源于《武汉统计年鉴(1999-2014年)》

在Matlab软件中输入程序语言：X=inv(A′*A)*A′*L此时Matlab会自动解出一组a,b的最优解.a=228.0269，b=0.0063.求得a,b后，即可建立直线型回归模型，Y=228.0269+0.0063*GDP，并借以检测目标年的建设用地总量.表明建设用地与经济增长之间存在协整关系，即该变量间存在长期的稳定“均衡”关系.两者之间弹性系数为 0.4180， 即从长期来看GDP每提高1%，建设用地扩张0.418%.所以经济增长与建设用地的扩张呈正相关的关系，即经济发展的速度越快、对建设用地的需求就越大，建设用地扩张的速度就越快.

3　城乡建设用地增减挂钩原因分析

根据武汉市土地利用总体规划武汉市预计需要建设用地指标1785hm2(2006-2020武汉市土地利用总体规划)，而截止到2014年武汉市各区的经济发展已经导致建设用地向外扩张迅速，直接逼至1675.38hm2，按照现有的扩张速度，即将达到建设用地指标红线，而如何获取新的建设用地指标则成为摆在武汉市政府面前的一道重要难题[8]，而城乡建设用地增减挂钩政策则能有效的解决这一问题.那么究竟是什么原因导致了武汉市的建设用地无限的向外扩张，换言之是什么原因促使了武汉市城乡建设用地增减挂钩这一政策的由来？下面进行了新一轮的探讨和研究.

3.1　经济发展是根本动力

武汉市经济发展导致城市建设用地无序扩展，表现出“摊大饼”的现象.城市用地空间扩张是城市经济发张的需求与体现.经济发展的速度、周期、模式直接决定了城市用地空间扩张的速度、周期与模式[9].城市经济发展对用地扩张的促进作用主要体现为：投资增长所引起的非农建设用地需求的增长，城市用地扩张模式的变动产生的用地扩张速度的变化，产业结构调整产生的用地空间结构与用地扩张速度的变动.2005-2012年，武汉市中心城区城镇工矿用地从23310hm2增长至38808hm2，年均增加1722hm2，城镇紧贴中心城外延扩展，呈现“摊大饼”现象.二是建设用地产出水平不高.2005年武汉市建设用地地均二三产值为10.1万元/hm2，与上海(25.2万元/hm2)、广州(22.3万元/hm2)、北京(13.9万元/hm2)等城市相比，还较为粗放.三是农村建设用地利用粗放.

表2　武汉市与湖北省及全国经济增速比较　　　　%

注：数据来源于《武汉统计年鉴(2000-2007年)》

除此之外，武汉市重点建设项目的用地也导致了武汉市用地的扩张，因此经济发展的需要是武汉市土地急剧向外扩张的关键因素.

3.2　人口的增长是用地扩张的直接动力

人口的增长是城镇用地扩张的最直接驱动力，人口数量的增加加大了对城市住宅、商业、工业与交通运输等产业的需求，从而加快了城镇用地的扩张.武汉市人口(包括外来暂住人口)由2005年的789.84万人，增加到2012年的1508.17万人.而城镇用地面积由2005年的51138hm2扩张到64358hm2.经过计算两者之间的相关系数达到0.813,2005年到2012年之间两者基本上保持了相同的增长态势(如图1所示).

图1　武汉市人口与新增建设用地面积变化图Fig.1　Wuhan city population and new construction land area

3.3城市非农化水平的提高是持续动力

研究表明武汉市的城市化进程正在步入一个高速发展的阶段，武汉市的城市化率由2005年的60.80%上升至2010年的70%[10].武汉市的城市发展由第一二产业为主，第三产业为辅向第二产业为主，第三产业关键支撑和第一产业为辅的格局，特别是近年来武汉市东湖国家级高薪技术开发区，光谷经济技术开发区大量发展，城市中心逐渐由第二第三产业所取代，城市人口由第一产业的务农人员向工人技术人员等转变，第三产业的比重逐渐增大，由2005年的20%发展到2010年的50.12%,科技服务人员的比重在逐渐增大，所以非农化水平的提高导致了武汉市用地的紧张.

3.4外来人口的增长是新兴力量

第五次人口普查资料显示，2000年来武汉市外来流动人口达到100.67万，占全市常住人口的10.94%，从2000年到2010年的情况来看，武汉市外来流动人口继续大幅度增加，常住本地半年以上、户口在外地的人口达到375.4万人，入住本地不满半年的人口也达到17.3万，占常住人口的比重分别为26.17%和1.21%.当前武汉市的经济急速增长导致武汉三镇外来务工和科技服务人员逐年增多，所以外来流动人口大规模增长引起城市用地向外扩张[11].

3.5　制度政策因素是决定因素

土地使用制度改革在提高土地利用效率的同时推动城市用地更大规模向外扩张.土地使用制度改革加快了城市土地利用的市场化进程，使城市土地的级差收益得以体现，城市各业用地根据其地租支付能力产生空间竞争，低效益的行业向城市外围转移，在优化城市土地利用结构、提高城市土地利用效益的同时，空间区位的竞争促进城市用地向外大规模扩张.

3.6　地方政府利益需求

由于武汉市内政府以地生财、以地引资发展思路促进城市用地快速扩张.研究表明，武汉市在1992年至1999年已批租的项目中，几乎全部是协议出让方式.2003年底，武汉市土地有偿使用率达到72.5%，但同期协议、招标与挂牌出让价格比为1∶7.11∶4.03，而出让面积比则为16.2∶1∶2.14.城市土地利用效益低下，在近几年的新增加的财政收入中，土地收益占了相当大的比重，即在城市土地利用中同时存在着以地生财与以地引资的发展思路.而从空间的分布上看，经营性用地招标、挂牌集中于中心城区，而协议出让则以城市边缘区为主，从而推动了城市用地快速扩张.

4　城乡建设用地增减挂钩实施现状

4.1　拆旧区规模与安置

新洲区拆旧区总面积为763.7hm2,拆除房屋206户,人口 645人,建筑面积22042m2,其中,砖木结构11124m2,砖混结构11029m2,涉及仓埠街周铺村、旧街街九岗村、旧街街段山村、李集街李镇村、汪集街魏咀村、潘塘街细郑村、凤凰镇毛冲村、辛冲镇四岗村.

4.2　新建区规模与安置

建新区总面积28.41hm2,分布在在新林社区、新林社区统一规划建设多层结构安置小区.

4.3　挂钩指标安排使用计划

项目拆旧区763.7hm2,扣除新建区28.41hm2,田间道路和沟渠占地49.6hm2,新增耕地695.69hm2,主要用于增加城市建设用地指标.

5　城乡建设用地增减挂钩效果分析

通过以上分析本文得出以下结论：第一，弥补建设用地指标不足，促进土地节约集约利用.武汉市城乡建设用地增减挂钩政策能够解决计划指标不足的问题，而且利用增减挂钩政策增加的建设用地指标符合武汉市土地利用总体规划、城镇规划，并且占规划指标，这样就有效的解决了武汉市建设用地指标不足的问题.第

表3　武汉市城乡建设用地结构优化表

注：数据来源于《武汉市统计年鉴(2000-2014年)》

注：数据来源于《武汉市增减挂钩项目中土地整治项目表(2012年)》

注：数据来源于《武汉市增减挂钩项目中土地整治项目表(2012年)》

二，改善农村生产生活条件.武汉市政府府通过聘请大量专家来做实地调研和考察，对区内资源进行合理的评估，终于研究出了一条发展经济的“粮食—食品—酿酒”的产业链.农业的产业化彻底掀起了土地规模经营质的跨越.第三促进新农村建设，实现城乡统筹.武汉市农村地区范围内近年来的实践经验已经证明，实行以农业产业化和集约化为主要形式的内涵规模的加深和扩展，不仅能提高农业用地的利用率，产出率和农业的综合效益与比较利益[12]，吸纳了大量的农业剩余劳动力，城乡发展更加和谐统一. 第四，有利于实行土地规模经营.土地的流转自然而然的促进了农村土地市场的形成和发展，使农村土地的产权更加明晰，自发的土地有偿流转也将使土地的农用价值逐渐显化，使土地的利用效益进一步发挥，对整个农村经济的发展和土地的节约集约利用都是非常行之有效的.如此可以看出，城乡建设用地增减挂钩首先带动了武汉市城市GDP的新一轮增长，带来了巨大的经济效益[13]；其次城乡建设用地增减挂钩政策下伴随的农村土地整治和土地的规模利用又改善了农村的生产生活环境，如是又创造了良好的生态效益；增减挂实施以来，土地的综合效益和比较利益都有所提高，缓解了农村剩余劳动力的就业压力，如是又创造了良好的社会效益.所以这一政策带来了经济、生态和社会三效益的有机统一.

6　结语

经济增长不是建设用地扩张的主要原因，这与武汉市经济增长促进建设用地扩展导致城市外延扩大是不相符的，导致原因依然是武汉市整体的经济增长方式是粗放经营、建设用地面积扩展、刺激城市化、工业化进程的加快[14].所以实施武汉市城乡建设用地的增减挂钩，一方面能加强土地的节约和集约利用，另一方面又能促进城市和农村双面的经济发展，为武汉市的不同地区的科学发展战略提供依据.

武汉市城市化进程的快速推进必然大量占用农业用地，而武汉市人多地少的现实条件又要求必须保有满足吃饭需求的最低标准的耕地数量.而要实现农村剩余劳动力“既离土又离乡”，则要求借鉴一线城市和发达城市的经验，通过实施城乡建设用地增减挂钩政策增加城镇对农民的吸引力[15]，使农民能真正在城市里面扎根下来并安居乐业.而农村土地实现规模利用，向企业和种植大户集中，提高农村土地利用的规模经济效益.从而真正达到十八大中所提出的城乡一体化.

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责任编辑：高山

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Reasons and Effect of Implementing the Policey of Linking Urban Constraction

Land Increase to Rural Construction Land Decrease in Wuhan

ZHANG Yongchao1,CHEN Rongqing2*

(1.Faculty of Geomatics,East China Institute of Technology,Nanchang 330013;China;

2.Key Laboratory of Watershed Ecology and Geographical Environment Monitoring,NASG，Nanchang 330013,China)

Abstract：This article,by analyzing the current land use situation in Wuhan,discusses the ways and reasons of Wuhan urban construction land sprawl,which leads to the policy,linking urban construction land increase to rural construction land decrease in Wuhan,summarizes the positive effect and experience produced by this policy.This paper,through the integrated use of correlation analysis and the chart data,concludes that this policy not only effectively solves the problem of the urban construction land tension,but also promotes the economical and intensive use of urban and rural construction land and the scale of rural land use,improves rural production and living conditions and promotes the construction of new countryside.

Key words：urban and rural construction land;linking urban construction land increase to rural construstion land decrease;effect analysis;Wuhan city

中图分类号：F301.2

文献标志码：A