吴安心 公益律师

陪审员别被编外“法官”替代

吴安心 公益律师

8月12日，北京福祥社区进行人民陪审员的随机抽选。

先从我近期办理的案件说起。

湖南省湘潭县云湖桥镇101名村民认为某复合肥厂生产经营管理不善污染了他们赖以生存的生活井水，导致井水氨氮超标，于是奋起维权：一是状告“镇政府重点保护企业”某复合肥厂。将该厂起诉到县法院，要求该厂消除危险，赔偿损失；二是“民告官”。把县环保局起诉到县法院，要求撤销该厂的环评报告表审批。

我作为原告代理人收到两案的合议庭组成人员、书记员告知书后，发现两案合议庭都有人民陪审员。根据法律和配套规定，合议庭陪审员要随机确定，过程公开。此案原告方对陪审员的确定并不符合程序。于是我代理原告向法院提出书面异议，指出合议庭组成不合法，要求在原、被告到场情况下随机确定陪审员，重组合议庭。湘潭县法院对两案异议均没回应。

今年5月28日，我到湘潭县法院参加“民告官”案件审理。开庭前，行政庭长把我从大审判庭请到办公室，说有事相商。我估计是为合议庭组成问题进行庭前沟通，就做好了心理准备。行政庭长果然谈了对确定陪审员的看法，他认为，人民陪审员制度改革试点刚开始，是个新生事物，湘潭县法院不是试点法院，陪审员不用随机确定。现从以上案例说起，环境诉讼为什么必须坚守随机确定陪审员的程序。

法律明确规定

今年5月20日，最高人民法院与司法部联合下发《人民陪审员制度改革试点方案》(法﹝2015﹞100号)，并结合工作实际，制定了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》。该实施办法对人民陪审员任职条件、员额、产生程序、履职范围和保障等作了新规定。但是，该实施办法中有关合议庭中的陪审员应当随机确定的规定与原有法律并无不同。

2004年8月28日，第十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，该决定第十四条规定：“基层人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。”可见，由随机确定的人民陪审员组成合议庭不是什么新生事物，在十多年前就有了法律规定，是“老调重弹”了。

虽有明文规定，但在实际操作中，随机确定陪审员制度却执行得非常不理想。这在各地基层法院网站中可以得到证实。在各法院网站的开庭公告中，不难发现陪审员都是固定的那么几个人，名为“专职陪审员”，实则“编外法官”临时工。

为何不随机确定陪审员

一是从法院来说，法官员额不够，人少案多。法院利用人民陪审员经费，给“编外法官”临时工发放工资，可以解决人员短缺问题。二是从法官来说，“编外法官”系临时工，专业素质姑且不论，因为拿着法院的嘴短，所以在评议案件过程中很识时务，只点头无异议，不会给法官添“乱子”。三是相关机构和人员总是想当然的认为，“编外法官”临时工之外的其他人民陪审员由于种种原因，不愿意参加合议庭审理案件，履行公民义务。上述原因，前两点自无分析必要，第三点倒是耐人寻味。

不妨再来上网浏览各地人大公布的现行人民陪审员名单，不难发现陪审员大多数是当地党政机关、社会团体和事业单位工作人员，与《关于完善人民陪审员制度的决定》中陪审员任职条件一致。该决定第四条规定：“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”也就是说，党政机关、社会团体和事业单位工作人员担任人民陪审员的，法院其实很容易就能通过正式的组织程序督促上述人员履职。但这些陪审员不受法官待见，真实原因在于上述人员有知识有见解，不少人有法制工作经历，少数人甚至精通法律，提出的意见和异议往往不简单，这在法官看来会增加许多麻烦。

在各法院网站的开庭公告中，不难发现陪审员都是固定的那么几个人，名为“专职陪审员”，实则“编外法官”临时工。

坚守随机确定

人民陪审员制度实质上是参审制，陪审员可以参加基层法院和中级人民法院的第一审民事、行政和刑事案件审判。对陪审员无法进行体制内的防控保证其公正性。因此，法律规定了随机确定陪审员的程序作为防控措施之一，使外界也难以控制陪审员，是司法独立和公正性的保证。

其次推进法治建议，意味着实体法和程序法的双重推进和坚守。而在类似本案的污染类案件中，坚守随机确定陪审员的程序更有着毋庸置疑的必要性。

再回到本案来说。一是能够防止污染企业保护者操纵个案审判。环境诉讼案件被告大多是当地政府利税大户，有些污染企业还是当地政府“三顾茅庐”请来的，受“重点保护”。在GDP和利税的指挥棒下，污染企业和被污染的受害老百姓孰重孰轻，自不用说。有污染企业保护者甚至利用人民法院不愿随机确定陪审员的漏洞，将政府招商引资部门中有人民陪审员资格的人员加塞到合议庭组成人员中，操纵个案审判，判决污染受害者败诉。诚如本文引用案例：101名村民状告“镇政府重点保护企业”，该案合议庭的两名陪审员，一名是招商局干部，一名是经信委干部，两人都负有招商引资义务。这起案件能否公正判决让人难以信服。如果法院严格依法办事，至少能够防止此种弊端。

二是有利于司法公正。如前所述，“编外法官”临时工因为吃了法院的嘴软，在法庭上基本上就是个摆设，审判组织表面上是合议庭，实质上是法官独断，这和司法民主完全背道而驰。而如果坚守随机确定陪审员的程序，那么由双方当事人通过抽签、电脑摇号等方式从公开的人民陪审员名单中随机确定的陪审员，既与法院没有经济和职务上的隶属关系，而且与法官之间的工作合作次数有限，陪审员不用看法官脸色说话办事，能够按照自己的理解独立地作出事实判断，必要时还起到监督法官的作用，有利于司法公正的实现。